美国的宣战权 (War Powers)

　您知道吗，美国历史上发生过上百次战争，到目前为止，只有五次是由国会正式宣战，其余都是不宣而战。下面我们就来回顾美国近现代史上的几次战争，看看究竟是谁控制宣战权。

*美国正式对日本宣战*

美国第三十二任总统弗兰克林·罗斯福在日本偷袭美国海军基地珍珠港后的第二天，向国会请求对日宣战。他说：“昨天，1941年12月7号，将以耻辱载入史册。美利坚合众国遭到日本帝国海空军蓄意的突然袭击......我要求国宣布，从日本发动无缘无故和懦弱无耻的进攻这一天开始，美利坚合众国和日本帝国已经处于战争状态。”

美国国会参议院当天以82票对0票，众议院以388票对1票通过了罗斯福的请求，正式对日宣战，珍珠港事件也成为迫使美国参加第二次世界大战的导火索。从美国对日宣战中我们可以看出，宣战权掌握在国会手里，美国总统在派兵参战之前，必须经过国会的批准，而这也正是美国宪法所要求的。美国宪法规定，总统是陆海空三军的总司令，但是宣战、建立和维持海军、制定统辖及管理陆海军条例的权力交由国会控制。

*宪法规定国会具有宣战权*

美国哥伦比亚大学法学院教授迈克尔·多尔夫解释了国会和总统在这个问题上的权力分配。他说，美国宪法把进行战争的权力分交给国会和总统，国会控制宣战、建立军队和向军队拨款的权力。总统则是军队的统帅，他有权击退入侵和召集民兵。通俗地说就是，如果要发动全面战争和进行长期规划，国会说了算，如果是做出紧急反应和贯彻军事行动，总统说了算。

多尔夫教授指出，美国的开国先父在制定宪法时之所以把宣战权交给国会是因为，他们担心行政机构会轻易地把国家引向战争，而国会是由人民选出的代表组成，因此就把更多的权力交给国会。尽管宪法如此规定，但事实上，美国历史上发生的上百次战争，只有五次由国会宣战，它们是：1812年的美英战争、1846年对墨西哥的战争、1898年对西班牙的战争、1917年参加第一次世界大战，以及1941年对日宣战。从此以后，再没有出现国会宣战的情况，而发生的战争和冲突都是“不宣而战”。

*总统权力不断扩大*

象美国国会图书馆资深专家路易·费舍尔这样的评论人士指出，出现上述情况是由总统权力日益扩大造成的。他说：“最初国会支配宣战权是很肯定的，因为美国宪法制定者拒绝采用英国和其它国家实行的君主政体，而努力建立自己的民主代表制共和政体。国会作为权力中心的情况可以说一直持续到二战的时候。但是，自从二战以来，总统的权力就越来越大，部份原因是，总统们说，他们可以得到联合国安理会或北约的授权。因此，过去五十到六十年中，美国总统一直利用这些地区和国际组织限制国会的权力。”

哥伦比亚大学法学院教授多尔夫指出，美国国会不愿意为战争后果承担责任也是总统权力扩大的原因之一。他说：“如果总统想派兵，国会不正式宣战，战争结局如果是美军伤亡人数比较多，军事行动没有达到预期的战略目标，那么国会就可以说，这是总统的失败，不是国会的失败。另一方面，士兵在前线打仗的情况下，国会不愿意投票反对开战，因为人们会对他们是否爱国提出置疑。因此，国会通常的做法不是投票支持或反对宣战，而是和总统进行协商或采取其它行动。”

多尔夫教授说，从另一方面讲，大多数情况下，总统们都很清楚在发动全面战争之前有必要和国会商量，不过也有例外的时候。下面我们就来回顾一下开始于二十世纪中叶的越南战争，看看美国总统是如何在国会未正式宣战的情况下对越开战的。

*美国对越南的战争*

二战结束后，越南摆脱了法国的殖民统治而获得独立。但是，整个国家却南北分治，北越由胡志明领导的越南共产党控制，南越由亲法派控制。1963年，北越对南越宣战，越战爆发。当时的美国总统林登·约翰逊继续执行前任艾森豪威尔的遏制越南共产党的政策，因为他担心，一旦越共上台，共产主义会迅速扩散到周边其它国家，因此就积极支持南越政府。

1964年8月4号，美国驱逐舰声称在东京湾受到北越巡逻快艇的两次攻击，几小时后，林登·约翰逊总统就下令美国空军对北越进行空袭。8月7号，美国国会通过了《东京湾决议》，准许作为军队总司令的总统采取一切必要手段，击退针对美国军队的袭击，以避免进一步的侵略的权力。从此，美国正式加入越战并使战争升级。这里，我们看到，虽然美国国会在<<东京湾决议>>中给对越开战开了绿灯，但是并没有正式宣战。因此约翰逊总统的做法也招致了不少争议。

美国国会图书管资深专家费舍尔认为，国会是在约翰逊总统的误导下才同意他采取必要的军事行动的。他说：“1964年8月国会通过东京湾决议后，人们才知道，美军受到的两次袭击，其中一次也许从来没有发生过。因此，美国政府有意无意地误导国会通过了东京湾决议。”

1968年3月31号，因越战而遭到各方猛烈批评的约翰逊总统宣布不再竞选连任。他说：“美国的儿子们仍在远方作战，美国的未来在国内受到挑战，我们的希望以及世界和平的希望每天都处于风雨飘摇之中。我认为，我除了履行自己作为本届总统的神圣职责外，不应该再从事任何本党的或其它工作。因此，我不会再谋求，也不会接受本党提名，竞选连任下届总统。”

1973年1月27日，有关各方签订停火协议《巴黎和约》，美国正式结束对越南的军事介入。可惜的是，约翰逊总统没有看到这一天就去世了。

*国会加强控制战争权*

越战后，鉴于总统权力日益扩大的现实，美国国会不顾尼克松总统的否决，以压倒性多数投票通过了<<战争权力决议>>，确认了在涉及军事行动方面，总统和国会分担关键决策的责任。

南部卫理公会大学法学院院长约翰·安塔纳西奥介绍了<<战争权力决议>>的内容。他说：“这个决议确立了国会和总统之间相互认真协商的过程。决议规定，如果总统要使用武力，他必须首先向国会汇报，之后60天之内，还要得到国会的许可，这个许可也许不象宣战许可那么广泛，但是却往往非常具体，例如必须说明战争会持续多长时间，总统的权力有多大等，因为国会认为，在宣战权方面，它必须发挥更大和更积极的作用。国会没有权力进行战争，因为美国宪法中规定，它只有宣战的权力，在它给予宣战许可，或这样类似宣战的许可后，只有总统有权进行战争。如果总统不寻求国会的批准就开战的话，他就会遇到麻烦。”

哥伦比亚大学法学院教授多尔夫说，<<战争权力决议>>也遭到一些人的反对。他说：“一些评论人士，特别是那些支持行政机构权力的人士认为，<<战争权力决议>>不符合美国宪法，因为总统作为三军总司令，有权对国家安全受到的紧急威胁做出回应。既然如此，国会就无权不让总统这么做。批评人士说，国会有权不批准对战争拨款，但不应通过<<战争权力决议>>来限制总统的权力。因此，<<战争权力决议>>实际上处于一种中间状态，虽然国会认为它是有约束力的法律，但是大多数总统，即使他们遵守这一法律，也都是说，我是出于自愿才加以遵守的，但是在法律上，我并没有这样做的义务。”

*美国对伊拉克战争*

接下来，我们再来看看1991年美国对伊拉克战争。美国前总统乔治·布什在向伊拉克发动空袭后发表电视讲话说：“两个小时之前，盟军的空军部队开始向伊拉克和科威特境内的伊拉克军事目标进行空袭。在我讲话的时候，空袭行动仍在继续。地面部队没有参战，这个冲突开始于1990年8月2号，当时，伊拉克侵略了弱小无助的邻国科威特。”

1990年8月2号，伊拉克入侵科威特几天后，美国就向沙特阿拉伯派遣了军队，以保护沙特油田免遭进一步可能的袭击。8月6号，联合国安理会对伊拉克实施贸易禁令和经济制裁，同时命令在波斯湾的海军部队使用武力打击来犯之敌。9月，布什总统在美国国会联席会议上发表讲话指出，美国不能允许让萨达姆·侯赛因控制中东地区的石油资源。11月29号，联合国安理会做出决定，如果伊拉克不在1991年1月15号截止日期之前撤出科威特的话，成员国可以采取一切必要的手段把伊拉克赶出科威特。布什总统于是向海湾地区增派了美军部队，以迫使萨达姆·侯赛因撤军。之后，美国国会参众两院在与伊拉克的谈判破裂之后，投票授权布什总统使用武力。由于伊拉克没有遵照联合国的规定在1月15号之前从伊拉克撤军，美国总统布什下令对伊拉克进行空袭，这也就是人们熟知的沙漠风暴行动。

南部卫理公会大学法学院院长安塔纳西奥说：“在对伊拉克战争中，布什总统一开始没有徵求国会的批准，就下令向沙特阿拉伯派遣了军队，从而引起争议。我认为，美国总统在没有真正动兵的情况下，一般不太愿意执行<<战争权力决议>>。但是，在沙漠风暴行动正式开始之前，布什总统是得到国会批准的。”

虽然在沙漠风暴开始之前，布什得到了国会的批准，但是国会没有正式宣战。这是什么原因呢？哥伦比亚大学法学院教授多尔夫说：“我认为，总统不需要得到宣战权的一个论据是，联合国的决议要实现的目标是很有限的。近年来，人们争论的一个问题是，海湾战争结束时，美国军队只是把伊拉克军队赶出科威特，而不是开进巴格达，推翻萨达姆·侯赛因，是不是犯了政策性错误？政策上的争议虽然是一个问题，但是很明显，联合国所有的决议都只是授权使用军队，把伊拉克从科威特赶出去。因此，布什总统从国会谋求的是批准他实施联合国决议，而不是向伊拉克宣战。”

*美国最高法院的作用*

那么，在美国行政、立法和司法三大机构三权分立，相互制衡的宪政体制中，美国的法院系统在战争权力问题上处于什么位置呢？南部卫理公会大学法学院院长安塔纳西奥说：“在战争权力的问题上，美国联邦最高法院一般来说都交给立法和执法机构去管。联邦最高法院说，它有一个政治问题原则规定，如果宪法给予政府某一机构，而不是另外一个机构一项特殊的权力，那么被给予权力的机构就应实施这一权力。因此，联邦最高法院在审理有关案子时，经常利用这一原则不予以回应。它的论点是，这是国会和总统的事，不是它的事。