治理、善治与治道变革：公共管理的新趋向

毛寿龙

转自制度分析与公共政策

在当代社会里，由于学科专业化的发展，不同研究人员相互之间的知识差异越来越大，隔行如隔山，相互之间很难理解，很难沟通。不同学科之间是如此，同一学科不同领域也是如此。这不仅使得学术研究很难合作，而且使得研究与人类实践的鸿沟也越来越大。

但是，实践始终是学术研究的基础，是学术研究的生命力所在。在日趋专业化趋向的反面，人们从来没有停止过这一努力：为了理解和解决当前所迫切的面临的问题，人们努力寻找适当的话语，去综合不同学科的知识。

90年代以来，治理(governance)、善治(good governance)和治道变革(governance transitions)研究，就是各社会科学的学者为了理解公共管理领域正在发生的发展趋势，解决公共管理领域正在发生的新问题而发明的新词汇。根据一些学者的说法，善治与治理，目前已经成为当代中国公共管理研究领域的核心范畴。

不过，有关这一方面中文学术著作实际上还比较少。比较重要的有两本，一本是毛寿龙、李梅和陈幽泓等合作的《西方政府的治道变革》(中国人民大学出版社，1998)，然后就是俞可平主编的《治理与善治》(社会科学文献出版社，2000)。《西方政府的治道变革》一书，总结、概括了西方政府治道变革(governance transitions)的基本理论基础，并分析了西方国家政府职能民营化、公共管理市场化、政治与行政关系调整等新公共管理的发展趋向。《治理与善治》一书，收集了14篇英国、法国、美国、瑞士等国学者的论文，系统介绍了治理理论的基本论点，探讨了治理与经济发展的关系、治理与现代福利国家之间的关系，治理与市场模式之间的关系，治理与世界银行的作用，治理与地方自主治理的关系，治理与治理能力，治理与国际关系、治理与非政府组织等问题。俞可平教授为其写作了序言，介绍了治理和善治的基本概念，认为善治的基本要素是合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性等。 从这两本书，我们可以看出当代公共管理研究的新趋向：

多学科性。传统的公共行政理论，往往以管理理论和官僚制理论为基础，在组织、职能和人事为三大支柱，展开自己的研究。在现代社会里，公共管理的问题越来越非常复杂，管理学理论和官僚制理论的局限性也表现得越来越明显。这要求公共管理的研究，必须超越传统的理论基础，结合当代公共管理实践所提出的新问题，综合现代政治学、经济学、法学、社会学等学科的研究成果。

问题解决导向。当代公共管理研究，越来越重视为理解和解决公共问题服务。它注重问题的识别和提出是公民导向的，以众多公民的不同偏好为基础，为满足公民对公共服务的特定需求为基础，重视财政平衡，即谁受益，谁付费，重视公共服务供给和公共问题解决过程中的公民参与，重视结果。 综合发展导向。治理、善治以及相关的治道变革的研究，既体现了传统发展理论的贫困，也体现了不同学科传统发展研究的新趋向。自20世纪50年代以来，发展的价值越来越受到发达国家和发展中国家的重视。不同学科也因此而开发了各自领域的发展理论，如政治发展理论、宪政法治发展理论、社会发展理论、经济发展理论以及行政发展理论等。根据这些发展理论，许多国家制定了各自的发展战略，但结果是，自70年代以来，许多发展中国家陷入了发展的困境，而且连作为发展范本的发达国家本身也陷入了发展的困境。在这一背景条件下，发展理论本身也陷入了困境。但有些国家和地区，采取的发展战略与政策不符合传统的发展理论，如亚洲的四小龙，却得到了迅速的发展。自70年代末以来，发达国家进行了各方面的改革，这些努力与传统的发展理论相左，但实际结果却是营造了发达国家连续20多年持续稳定发展的势头。治理、善治以及治道变革的理论，可以说是这一发展势头的总结，它突破了单项发展的局限性，体现了综合发展的势头。 当然，这两本著作基本上还是停留于对西方国家理论与实践的分析、介绍和总结。虽然其立意是从中国的实践出发，从中国公共管理研究的需要出发，并且也包含了中国学者在中国学术和实践背景条件下进行治理、善治和治道变革研究的部分研究成果。要使治理、善治和治道变革成为中国公共管理研究和实践的核心范畴，中国的学者和实践者还有大量的工作要做：在理论上开发符合中国学术发展和实践需要的治理、善治和治道变革的核心概念、分析框架和基本理论；在实践上总结中国过去、现在的经验和教训；并结合当前所面临的治理问题，尤其是政府发展的基本主题，如有限政府的发展、公共管理市场化的实践、宪政法治的发展、政务公开、公共事务多中心自主治理等，展开实证的和规范的研究。

毛寿龙、李梅、陈幽泓：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社，1998。

俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000。