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公 法 评 论 你们必晓得真理，真理必叫你们得以自由。 |
《宪政歌》——中国宪政改革主要措施的最简表述
马克义（湖南湘潭大学管理学院）
本人花了大量的时间和精力研究宪政及中国社会的宪政转型，现编写出
下面的《宪政歌》，奉献给全体中国公民。本人在此声明：本人放弃有关《
宪政歌》的一切权利；无须征得本人同意，国内外任何媒体均可自由转载，
国内外任何个人均可在其著作和论文中自由引用。
宪政歌
中国公民要牢记，宪政才是好东西。
法律面前论平等，宪法为民保权利。
政府依法治公事，官员廉正又尽职。
企业合法来经营，公民自由做交易。
新闻舆论有自由，社区社团能自治。
宪政为民保自由，民主共和建法治。
政协委员政团推，人民代表人民选。
国家元首由党推，人民代表来挑选。
参议院归共产党，众议员由地方选。
权力分层要明显，司法独立要实现。
文职人员终身制，行政官员定期换。
官员廉正元首管，人民代表监督员。
一、关于《宪政歌》的简要说明
《宪政歌》分为两个部分。第一部分描述了宪政的理想。当然，中国即
使现在开始实施宪政改革，要在某种程度上达到这种理想状况，还需要相当
长的时间。一般来说，对于这一部分中所说的宪政的主要内容，只要是研究
宪政的学者或者是研究过宪政的学者一般不会有太大和太多的异议，宪政的
主要内容也就是这些：政府依法治公，官员廉正尽职，企业合法经营，公民
自由交易，新闻舆论自由，社区社团自治以及适当的社会保险和社会保障等
。
《宪政歌》的第二部分所说的是中国宪政转型需要进行的一些重要改革
。对于这一部分的内容，不同的人有不同的看法。这是一件非常正常的事情
。不同的人，从不同的角度看问题，自然会得出不同的结论。本人将在本文
的第二部分对这些措施作出简要的说明，详细的理论解释则需另外撰文。
宪政首先是一种社会公共秩序。在宪政的社会公共秩序中，公民把宪法
当作自己的“护身符”，用宪法保护自己的生命、财产和自由，以法律为主
要手段调解各种社会冲突和纠纷。建立宪政这种社会公共秩序的根本目的就
是保护公民的生命、财产和自由不受侵犯。国家（政府）仅仅只是公民实现
个人自由的工具，只是公民保护个人的生命、财产和自由不受侵犯的工具。
除此之外，国家再没有任何其他目的。
实施宪政，或者说宪政转型，是中国社会稳定，个人自由，人人平等，
人民共和，政府法治，官员廉正，经济繁荣，文化进步的根本保证。人是有
限的，有限的人不可能在人间建立一个无限美好的人间天堂。就人类几千年
历史所取得的主要经验来看，宪政的社会公共秩序是一种罪恶最少的社会公
共秩序，是一种可以欲求的东西，是一种可以实现的理想。
本来，宪政是一个非常简单的东西。但由于各种各样的历史和现实的原
因，宪政在很多中国公民的心目中变成了一个高深莫测的神秘怪物，一个只
有具有“伟大智慧”的“圣人”才能把握的神秘怪物。
一场社会变革，最终需要社会全体公民的共同努力才能成功。宪政改革
或宪政转型获得成功的重要条件之一就是，连“傻瓜”和“白痴”都知道宪
政是个什么东西。只有这样，全体人民才能在改什么，怎样改这些问题上达
成一定程度的共识。只有这样，社会变革才会真正成功。
今天，中国社会问题成堆，这些问题根本不可能靠一个什么伟大的方案
一搅子解决，只能采用循序渐进的方式逐步减少或解决。这就首先要求建立
起一个公正合理的社会公共秩序，使人们能够在这种公正合理的社会公共秩
序之内调解各种社会冲突和纠纷。宪政正好就是这种公正合理的社会公共秩
序。宪政的社会公共秩序必须由一个宪政的政府来维持，为些，要建立起宪
政的社会公共秩序，首先就必须对政府实行改革，使其成为一个宪政的政府
。如果全体中国公民或大多数中国公民能够在这一点上达成“共识”，中国
社会的宪政转型本身并不是一件特别困难的事情。
把宪政的理想和宪政改革的主要措施编成一首朗朗上口的歌谣由人们去
唱，时间久了，唱的人多了，人们也就知道宪政是个什么东西了，人们就知
道宪政改革的主要内容了，宪政在人们的心目中也就不再是一个高深莫测的
神秘怪物了。当大量的人们都在唱《宪政歌》时，人们就在改什么，怎样改
这些问题上达成了基本的共识。这样，进行宪政改革也就有了可靠的基础，
宪政改革也就有了成功的希望，中国社会的宪政转型也就能够顺利进行。
二、关于宪政改革主要措施的简要说明
1．“政协委员政团推，人民代表人民选。”这两句歌谣的含义是，为
政府建立双重的社会控制和监督机制：政治协商制度和专职人民代表制度。
“政协委员政团推”即“政治协商委员”由社会各种政治团体推选产生，“
人民代表人民选”即“专职人民代表”由代表所在选区的公民直接选举产生
。
政治协商制度是社会对作为整体的政府的一种控制手段。专职人民代表
制度的作用，除了作为产生国家元首，使国家元首具有合法性的手段之外，
主要是一种公民对作为个人的政府官员的监督手段。完善政府协商制度，是
社会建立控制作为整体的政府以防其滥用国家主权的不可缺少的举措。建立
专职人民代表职度，则主要建立公民监督作为个人的政府官员以防其将政府
权力作为私人物品使用的不可缺少的举措。
《宪政歌》中强调的是建立这两种社会对政府的控制和对政府官员的监
督的两个要点：政治协商委员必须真正由政治协商委员所在的社会政治团体
、地区、民族等直接推选出来，人民代表必须真正由人民代表所在选区的选
民直接选举出来的。
2．“国家元首由党推，人民代表来挑选。”中国共产党拥有治理中国
社会公共事务的国家主权，国家元首自然只能由中国共产党的首要负责人担
任，但是，由谁来担任国家元首，人民代表有代表人民作出选择的权利。只
有这样，国家元首才既具有合法性，又具有权威性。也只有这样，国家元首
也才能够真正受到公民的拥护和爱戴。
所谓“国家元首由党推”，就是说，中国由中国共产党来领导，国家元
首自然是由中国共产党的首要负责人担任。但是，中国共产党必须同时推选
两位候选人出来，在全国人民代表大会上竞选，这就是“人民代表来挑选”
。
3．“参议院归共产党，众议员由地方选。”所谓“参议院归共产党”
，就是说，政府的主要立法机构——参议院由中国共产党推选或选举的参议
员组成。而“众议员由地方选”则是说，民选议会众议院的议员由众议员所
在的地方选区的选民直接选举产生。参议院和众议院共同组成政府的立法机
构。
中国共产党拥有的治理中国社会公共事务的国家主权，必须以具体的形
式体现出来。从近代民族国家的形成和世界各国宪政转型的经验来看，采用
“议会主权”或称“人民主权”的国家主权形式的各种试验基本上是失败的
，法国的“国民议会制度”、前苏联的“苏维诶制度”、中国的“人民代表
大会制度”、俄罗斯的“国家杜马制度”、印度尼西亚的“人民协商会议制
度”等的实际运作结果已经说明了这一点。
而采用“元首、两院议会”的国家主权形式则较为成功，如美国的“总
统、两院议会”的联邦制国家主权，英国和日本的“君主、两院议会”的单
一制国家主权等。中国共产党拥有的中国的国家主权也应该采用“元首、两
院议会”的国家主权形式。将中国共产党的中央委员会转变成为“参议院”
，将全国人民代表大会常务委员会转变成为民选的“众议院”也就具有正当
合理性。
这样，由中国共产党的推选或选举出来的首要负责人并经全国人民代表
选举产生的国家元首、由中国共产党推选或选举产生的参议员组成的参议院
、由各地方选区公民选举产生的众议员组成的众议院三者一起，就构成了具
有中国特色的，由中国共产党领导的“元首、两院议会”的国家主权形式。
一般来说，单一制国家的国家主权用以强制公民服从国家主权，维持社
会公共秩序和治理社会公共事务的主要形式是行政内阁制。中国的是一个单
一制政体的大国，应该保留和完善行政内阁制，即国务院（最好改名为行政
院）总理由国家元首提名，由参、众两院批准，国务院组成人员由总理组阁
。
从世界各民族保证司法独立的经验来看，独立法官制度是司法独立的重
要保证。最高大法官一般由国家元首任命并实行终身制，数个独立的最高大
法官组成最高法院。中国要建立起独立的司法体系，也应该借览这些经验。
一般来说，在近代民族国家形成和民族国家的宪政转型的过程中，由“
元首、两院议会”的国家主权制度、行政的责任内阁制度和司法的独立法官
制度组成的政府能够为建立宪政的社会公共秩序提供有效的政府保证——最
大程度地使政府成为一个依法治理社会公共事务的政府，一个公正的、廉洁
的、效率的政府。
4．“权力分层要明显，司法独立要实现。”在宪政的社会公共秩序中
，宪法是公民保护自己正当权利的“护身符”，为此，保证宪政转型的顺利
进行的基本条件之一是保证宪法司法化或称宪法适用，即公民在认为自己的
正当权利受到侵犯时，尤其是公民认为自己的正当权利受到政府或政府官员
的侵犯时，能够适用宪法保护自己。
这就要求政府权力必须有明显的分层，即全国政府、省级政府和地方政
府的权力划分必须使公民能够明显地识别出来。只有这样，公民才会在自己
的宪法权利被政府或政府官员侵犯时，找到这个侵犯了自己的正当权利的行
为主体。
如果政府权力在全国政府、省级政府和地方政府之间没有可被公民明显
识别的层次划分，公民在用宪法保护自己的正当权利的时候，最终找到的侵
犯自己正当权利的行为主体就只会是“中央政府”。就在这样的条件下，宪
法根本不可能司法化，公民根本不可能用宪法保护自己。
如果对政府权力作出明显的层次划分，公民就能够在自己的权利受到政
府或政府官员侵犯时，迅速地找到侵犯自己正当权利的行为主体是哪一个层
次的政府或政府官员，这样，公民也就能够有效地利用宪法保护自己。“权
力不分层，宪法难适用”。
在宪正的社会公共秩序中，公民用以调解各种社会冲突和纠纷的主要手
段是法律。公民之间，法人之间，公民与法人之间，公民和法人与政府之间
的各种各
……
4．“权力分层要明显，司法独立要实现。”在宪政的社会公共秩序
中，宪法是公民保护自己正当权利的“护身符”，为此，保证宪政转型的
顺利进行的基本条件之一是保证宪法司法化或称宪法适用，即公民在认为
自己的正当权利受到侵犯时，尤其是公民认为自己的正当权利受到政府或
政府官员的侵犯时，能够适用宪法保护自己。
这就要求政府权力必须有明显的分层，即全国政府、省级政府和地方政
府的权力划分必须使公民能够明显地识别出来。只有这样，公民才会在自己
的宪法权利被政府或政府官员侵犯时，找到这个侵犯了自己的正当权利的行
为主体。
如果政府权力在全国政府、省级政府和地方政府之间没有可被公民明显
识别的层次划分，公民在用宪法保护自己的正当权利的时候，最终找到的侵
犯自己正当权利的行为主体就只会是“中央政府”。就在这样的条件下，宪
法根本不可能司法化，公民根本不可能用宪法保护自己。
如果对政府权力作出明显的层次划分，公民就能够在自己的权利受到政
府或政府官员侵犯时，迅速地找到侵犯自己正当权利的行为主体是哪一个层
次的政府或政府官员，这样，公民也就能够有效地利用宪法保护自己。“权
力不分层，宪法难适用”。
在宪政的社会公共秩序中，公民用以调解各种社会冲突和纠纷的主要手
段是法律。公民之间，法人之间，公民与法人之间，公民和法人与政府之间
的各种各样的冲突或纠纷，必须以法律为主要手段进行调节。司法公正是人
们愿意以法律手段调解各种社会冲突和社会纠纷的基本条件。
要保证司法公正，首先必须保证司法独立。司法独立并不一定就可以绝
对地保证司法公正，但是，司法不独立就几乎难以保证司法公正。只有在司
法独立的条件下，公民在用宪法保护自己的正当权利过程中，公民在用法律
调解各种社会纠纷的过程中，才能逐步实现司法公正。只有在司法公正的条
件下，公民才会形成用法律保护自己的习惯，形成遵守法律的社会道德。只
有这样，现代法治才能真正实现。“司法不独立，法治是空谈”。
5．“文职人员终身制，行政官员定期换。”建立现代国家公务员制度
是保证政府官员“公正、廉洁、尽职”的基本手段。把国家公务员（主要指
国家的行政公务员）分为“文职人员”和“政府官员”两个部分，让其相互
制约，能够有效地减少政府官员的专横、腐败和渎职，并从整体上提高政府
的工作效率。
文职人员通过统一考试录用，实行终身制，并有退休保障或养老保险。
除非因个人犯罪和严重的道德问题，政府不得随意解除文职人员的公职。对
因个人能力不能从事公务员工作的文职人员，政府可以采用劝其退职或退休
的方式解决。
政府官员由选举或任命产生，实行任期制和高薪制。政府官员任期期满
之后，如果得不到继续任职的机会，就必须离开国家公务院队伍。这就，文
职人员和政府官员因政治文化和政治伦理上以及物质利益上的差异，形成了
相互制约的机制，中立的文官体系本身就形成了抵制政府官员专横、腐败和
渎职的力量。
6．“官员廉正元首管，人民代表监督员。”中国特有的文化传统和官
场习俗使得仅仅依靠国家公务员制度并不能有效地保证政府官员公正、廉洁
和尽职。为此，必须结合中国的实际情况，建立起自上而下和自下而上的双
重监督机制。
自上而下的监督机制就是建立隶属于国家元首的，可以称为“廉政公署
”的官员监察机构。“廉政公署”的首要官员由国家元首直接任命，各省级
政府可设立分署。“廉政公署”的主要职责就是监察县级以上的政府官员。
专职人民代表的主要职责就是监督基层政府和地方政府的政府官员。
在国家公务员制度的机制的作用下，有社会舆论的控制下，再依靠这双
重监督机制，就能够在极大程度上革除官场的陋规恶俗，形成良性的政治文
化和政治伦理，把政府官员的专横、腐败和渎职降低到最低程度，迫使政府
官员公正、廉洁和尽职，为维持一个公正的政府、一个廉洁的政府、一个效
率的政府提供坚实的国家公务员基础。
一般来说，中国政府通过上述六个方面的改革之后，基本具备了宪政政
府的框架。建立了这个框架之后，余下的就只是对这个框架的逐步完善了。
建立起有效的政治协商制度来控制作为整体的政府，使其不滥用国家主
权。建立起有效的人民代表制度来监督作为个人的政府官员，使其不将政府
权力当作私人物品使用。
坚持中国共产党的领导并改善中国共产党的领导，充分利用中国共产党
这个中国社会的最大的权威资源。建立起中国共产党领导的、具有中国特色
的“元首、两院议会”的国家主权形式，能够使政府更加谨慎和有效地使用
国家主权治理社会公共事务。
在“元首、两院议会”的国家主权形式中添加民选议会，能够使“民意
”更易表达，使政府和民众更易沟通。对全国政府、省级政府和地方政府的
权力作出能够被公民明显识别的划分，能够有效地保证公民适用宪法。
司法独立能够使公民自觉地和有效地以法律手段调节各种社会冲突和社
会纠纷并促进法治建设。
建立现代国家公务员制度，能够为政府官员公正、廉洁和尽职提供坚实
的基础，并从整体上改变政府在公民中的形象和提高政府的工作效率。建立
起自上而下和自下而上的双重政府官员监督机制，有助于克服中国官场上极
易形成的陋规恶俗，形成良性的政治文化和政治伦理，建立起一支公正、廉
洁和尽职的国家公务员队伍。
官与民——官府与民众，用现代的话语来说就是政府与公民，经常出现
不可调和的对立，这是中国两千多年历史中的一个极具“特色”的现象。两
千多年中，智者能人绞尽脑汁思考这个问题，英雄和民众进行斗争来解决这
个问题。但是，一个旧王朝的覆灭，只是一个新王朝的开端。两千多年的中
国历史就是这样一个在“怪圈”中循环的历史。
近代以来，无数智者能人思考着如何跳出这个可怕的“历史怪圈”，人
民革命的目的也是要跳出这个罪恶的“历史怪圈”。从近代世界各民族国家
的现代转型的经验来看，要真正跳出这个“历史怪圈”，除了实施宪政，似
乎别无他途。
作者电子信箱：[email protected]