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公 法 评 论 你们必晓得真理，真理必叫你们得以自由。 |
治大国首选非罗马法莫属
--兼论华盛顿政坛大地震对中美关系的影响
黄光锐
作者按：本文始作于美国联邦参议员杰佛德退出共和党，从而改变了美国政坛的力量对比之际。
本意是想讨论华盛顿政坛大地震对中美关系带来的冲击和影响。但在写作过程中笔者意识到，
与其讨论外交，不如着眼于更重要的内政。这不仅因为中美关系多年来始终受困于国内政治，
更因为认清共和体制的罗马法精义对中国的政体改革意义重大。
五月二十四日，美国佛蒙特州联邦参议员杰佛德在家乡宣布退出共和党。在此之前，美国民主、
共和两党在参议院各占五十席。由于美国宪法规定副总统兼任参议院议长，共和党遂得以依靠
副总统切尼打破平局的一票保持多数地位。随着杰佛德宣布退党，参议院两党平分天下的格局
成为历史。六月六日，南达科他州民主党参议员达施勒(Tom
Daschle)正式从密西西比州共和党
参议员洛特(Trent
Lott)手中接过参议院多数党领袖的权杖。六年多的等待之后，民主党参议
员们东山再起，出掌大权。
可以毫不过分的说，杰佛德是举对于美国首都来说不啻一场八级地震，对美国的内政外交都将
带来一系列重大影响。由于处理中美关系是“美国二十一世纪对外政策最大的挑战”，美国参
议院的“改朝换代”对中国意义当然也是非同一般。可是笔者观察发现，无论是关心国事的网
友还是中国的官方媒体，分析美国国会政治变动影响的文章都实在是少得太不应该。对美国国
会注意和认识严重不足，实为中国外交一大短处，甚至可以说是九十年代以来中国外交最大的
败笔。这个问题之所以如此严重，又之所以迟迟得不到纠正，其根本原因是中国人对西方共和
政体的了解实在太少，尤其是没有认清罗马法乃是美国政体的精义之所在。
是“参议院”还是“元老院”？
事实上，仅仅从“参议院”这个译名上，就能看出国人对西方政体的认识是何等的肤浅！顾名
思义，参议员们大概都不过是一群随声附和的“参事”而已。其实，现代英文中的Senate一词
是从古罗马共和国借用过来的，源自于拉丁语senex，意为“老人的智慧”。因此，应该仿效
二三十年代文学前辈翻译欧洲古典文学的杰作，把Senate译成“元老院”方才恰如其分！
十八世纪末以华盛顿为首的美国开国元勋制订美国宪法时，参考了从古希腊雅典到英法现代议
会政治的所有西方政体，并分析了其中的优劣短长。最后制订出的宪法可谓集西方政治思想之
大成：既采纳了法国思想家孟德斯鸠的“三权分立”思想，又吸收了英国分上下两院的议会结
构，并确立了以法官终身任职为基础的独立司法体系。但纵观几千年来的西方共和体制，美国
今天的政体和古罗马共和国最为酷似。
古罗马开国之际一度曾是王国，但是自老王Romulus去世之后，王位一直由元老院选举产生。
由于元老院的成员包括罗马各大贵族的首领，此举有效的保持了王国的稳定。与此同时，罗马
所有的男性公民都是公民大会的成员，享有投票决定财产归属、税收等问题的权利。大约是在
公元前五百年，罗马成为共和国。事实上，英文republic也同样来自于拉丁语res
publica。
罗马共和国建立了一套很完整的权力平衡体系。行政官员由公民大会选举产生，最高权力由执
政官(consul)行使。但每次公民大会都要选举两名执政官，只有两名执政官意见一致方才可以
行使政令。不过在实际运作当中，很少发生执政官相互否决(veto)政令的局面。这主要是因为
两名执政官通常都是一文一武，文官管理国家，武将在外征战。执政官每年改选一次，在任期
间不得免职，但如被揭发劣迹则有可能遭到弹劾与审判。罗马法还特别规定，当罗马面临生存
危机的时刻，元老院和两名执政官可以联合任命独裁者(dictator)，指挥军民抗战。独裁者的
权力不受任何节制，但其在位时间不得超过半年。由于公民大会通常只是每年召开一次，确保
执政官不会滥用权力和监视独裁者的一举一动完全依赖于元老院。
共和国时期，元老院成员从贵族首领扩展到知名学者和德高望重的前执政官。许多罗马时期著
名的哲学家、艺术家、科学家和历史学家都曾经是元老院的议员，其中最著名的当属加图(Cato)
和西塞罗(Cierco)。元老院的声望使其受到极大的尊敬。从外交国防到财政农工，执政官都必
须征求元老院的见解。在决定宣战和官员任命上，元老院更是享有极大的特权。没有元老院的
支持，执政官也好，独裁者也罢，统统寸步难行。影片角斗士(Gladiator)里皇太子的一句台词
道尽罗马共和制度的全部：在共和国，权力尽归于元老院。
共和体制确立之后的四个多世纪里，执政官来来去去，元老院却一直把持着朝廷大权。在元老
院的统治下，罗马国库充盈军事强大，商业繁荣艺术自由，土地也不断扩张。公元前二百六十
四年，罗马征服了亚平宁半岛；公元前一百四十六年，罗马经过三次战争摧毁强敌迦太基，成
为地中海的统治者。随后，西班牙、北非、希腊、马其顿和美索不达米亚相继成为罗马的行省，
地中海成了罗马的内湖。那时节，地中海周围的其他国家没有像样的历史记载。因为不肯接受
罗马统治的人全都成了死人，不服从罗马号令的城邦全都成了废墟。他们哭泣过，他们叫骂过，
他们反抗过。而罗马军团只是面无表情的前进，前进，再前进，直到把被征服者从地球上抹掉。
但是征服者终究逃脱不了被征服者的诅咒。随着迦太基的灭亡和罗马的日益强盛，罗马日益奢
华腐败，朝廷对将军的节制开始削弱。公元前八十三年，大将苏拉(Sulla)把军队开进罗马对
政敌进行大屠杀。元老院至高无上的地位一度摇摇欲坠。但苏拉大权在握之后，却费了极大的
心力恢复元老院的地位。三年后苏拉辞去终身独裁者的职位归家养老，把权力全部重新移交给
元老院。只要苏拉一日尚在，共和国就一日不会动摇。
随着苏拉在公元前七十八年去世，他手下的战将庞贝和克拉苏开始暴露野心勃勃的本色。他们
决意联合将军凯撒(Gaius Julius
Caesar)同元老院对抗。这三位将军就是著名的罗马前三强。
在庞贝和克拉苏的支持下，凯撒当上了执政官，随后又出任高卢总督。但克拉苏战死后，庞贝
和凯撒迅速反目。公元前四十九年，凯撒的军队渡过Rubicon河，发动了内战。五年之内，凯
撒打败了所有的政敌，成为名副其实的独裁者。但好景不长，公元前四十四年三月十五日，凯
撒在元老院被刺杀。
一场混战之后，凯撒的副将安东尼(Mark
Antony)、利比多斯和侄子奥大维(Gaius Octavius)
三位将军组成罗马后三强。为了维持稳定，奥大维把妹妹嫁给了安东尼。然而和平并没有继续。
凯撒远征埃及时，埃及女王克里斯蒂娜(Cleopatra)成为他的情妇并生下了儿子凯撒里昂。凯
撒去世后，安东尼步他的后尘成为克里斯蒂娜的情夫。当安东尼和克里斯蒂娜成婚生子的消息
传到罗马时，奥大维和安东尼之间虚伪的友谊终于划上了句号。公元前三十二年，奥大维正式
要求罗马元老院向埃及宣战。这场战争的胜利者成为罗马至高无上的统治者，而这次宣战也成
为元老院统治地位的终结。公元前二十七年，奥大维改罗马为帝国。但即使在帝国时期，元老
院仍然没有解散，而是作为朝廷的咨询机构继续发挥作用。而更重要的是，以元老院和公民大
会为基础的罗马共和体系作为一套思想被长期保存下来，成为西方政治体系的重要基础。
从罗马法到美国宪法
罗马帝国之后，欧洲进入了相当长的中世纪黑暗时期。但议会政治仍然得以在一些孤立的区域
保存下来。例如威尼斯以一个小小的城邦竟然能出动舰队和庞大的奥斯曼土耳其周旋，除了贸
易带来的巨大财富之外，共和体制起到了极大的作用。到了十七十八世纪英法先后爆发革命，
并建立了共和国，但其政体和罗马并不十分相似。至于后起的德俄日等国都保留了浓厚的封建
帝制色彩。直到一七八七年九月十七日，一部酷似罗马法的宪法才终于在美国费城诞生。
说美国宪法很象罗马法，首先是因为这部法律设立了独立于议会之外的行政体系。无论是英国
的君主立宪制度还是法国的议会内阁制度都把行政权力隶属于议会之下。而美国宪法却清楚的
规定“国家行政权力赋予总统”，而总统由选民直选产生，独立于议会之外。这是罗马法由公
民大会选举产生执政官的翻版。不过，美国总统的地位明显超过了罗马的执政官，而是已经接
近罗马独裁者的水平。究其原因，不外是英法两国在大革命之后民众痛恨王权，坚决抵制强势
行政首长；而美国却没有这种历史包袱，又在独立战争中尝到了强势领导的好处。法国在二次
大战惨败之后深感议会政治的弊端，在戴高乐领导下建立“半总统制”政体，这是后话。而美
国宪法和罗马法的另一重大相似之处就在于美国参议院的权力极大，而议员任期又特别长。其
结果是参议院实际上成了美国的元老院。这一点由于表面上美国国会借用了英国议会体制，极
易被人忽略。
英国议会和美国国会一样分成上下两院，但其上议院作为贵族院几乎没有任何实权。无论是内
阁还是立法都取决于作为平民院的下议院。一九四○年张伯伦辞职时其实极不愿把相位传给丘
吉尔，但就是因为张伯伦属意的哈利法克斯出身上议院，当首相根本说不过去才不得不作罢。
在英国，进入上议院基本上就相当于政治生涯的结束。而形成鲜明对照的是多位美国参议员曾
经竞选总统，肯尼迪就是在参议员任内当选的。所以说，美国国会虽然用“众议院代表平民，
参议院代表各州”的方式在形式上重复了英国议会，其实质根本不是一回事。
按照美国宪法有关参议院的条款，参议员任期六年，每两年改选三分之一。每个州拥有两名参
议员，除非出现辞职死亡等特殊情况，从不同时改选。这些规定保持了参议院高度的稳定性。
相对而言，众议员任期只有两年，每次所有的众议员都要改选。所以参议员一旦当选连任就很
少落选，而众议员却未必；参议院的组成从制度上保持着连续性，而众议院却很可能出现很大
的变动。如果看一下美国参议员的年龄和任期，很多人恐怕会大吃一惊：南卡罗莱纳州参议员
瑟蒙德已经九十八岁高龄；而马萨诸塞州的肯尼迪参议员从一九六二年当选至今已在参议院近
四十年。把Senate翻译成元老院可以说一点都不过分。
同罗马执政官没有元老院的支持就寸步难行一样，美国总统没有Senate的配合就什么事都办不
成。首先，联邦政府的开支必须通过参众两院的预算和拨款法案才能支付。而参议院有三项特
权：总统任命的官员必须得到Senate的批准才能上任；总统签署的条约必须经Senate三分之二
多数批准方可生效；从总统到法官如果受到弹劾一律在Senate受审。这些权力涵盖了政府的所
有日常运作。此外，参议员还享有不受限制的发表演讲的特权并有权监督政府的日常运转。相
比之下，众议院的三项特权：弹劾权力、特殊情况下选举总统的权力和税收法案的优先权就显
得薄弱得多，特别是在平时基本用不上。
讲到这里读者可能已经看出来，美国宪法是一个揉合了罗马法和英国普通法系的混合体。英国
法系是其形式，而罗马法才是其精髓之所在。罗马共和国由平民选举执政官管理国家、由元老
院监督摄政和由公民大会代表纳税人这三大特征在美国分别由总统、参议院和众议院表现出来。
从这个意义上讲，美国在本质上是罗马共和国的现代翻版。
现代罗马的朋党之灾
那么，美国是否和罗马一模一样？当然不是。笔者认为，在两个非常重要的地方，美国的政体
还不如古罗马。一方面美国宪法没有明确的分离元老院和平民院；再就是近几十年来美国政界
越演越烈的朋党之灾。
在经典的罗马法体系下，元老院和平民院具有完全不同的职权。征税和立法是平民院的特权，
元老院并不过问；但批准官员的任命与监督政府的运作却权归于元老院，并不受平民院的节制。
另一方面，古罗马元老院议员大多是德高望重的人物，他们的职责就是为罗马的最高利益服务。
美国参议员却是代表各州，其产生和众议员一样是通过地方选举。其结果是参众议员都经常把
地方利益置于国家利益之上。同时，美国的立法必须通过参众两院，税收和开支也要两院共同
审理。表面上看，这扩大了参议院的权力，实际上却分散了参议员的精力，并使元老院的议政
水平大大下降。元老院和平民院的职责不分导致了缺乏制衡，国会成了不受节制的花钱机器。
缺乏制约的权力不可避免的导致了腐败。华盛顿每年的预算和拨款法案简直是雁过拔毛的分赃
大会，随便哪个有点资历的议员都要在自己的州或者选区花联邦的钱。美国军费之所以居高不
下，数目庞大的军事基地之所以就是关不了主要的原因就是这种地方政治：无论是减少军事订
货还是关闭基地都会涉及到某些地区的经济利益，只要那些地区有资深国会议员，事就别想办。
无论是罗马法还是美国宪法，都没有任何关于政党的条款。宪政体系所协调的是政府、议会以
及法院等公共服务机构，而不是政党。可如今政党运作凌架一切，首都成了政党政治的战场。
美国共和民主两党的较劲，往往是某些人士口中的美谈。自从柏杨“丑陋的中国人”问世以来，
国人就不乏向美国两党制顶礼模拜者。可是他们却忘了，美国开国元勋华盛顿发表告别演说时
郑重其事的警告：“党派风气往往使公共会议不能集中讨论问题，削弱公共行政机构。它使国
民为毫无根据的嫉恨和虚惊所困扰...党派情绪的渠道使国家的政策和意志受到别国的左右...
在君主政体的政府中，爱国者对党派精神如不是特别喜爱，至少也可以容忍。然而对于选举产
生的民主政府，党派风气却不宜提倡。”
华盛顿于一七九六年发表这篇演说时，国务卿杰佛逊、财政部长汉密尔顿和副总统亚当斯之间
的党争已无法调和。就象后来在告别演说中警告“军工联合体”影响过大的艾森豪威尔总统一
样，华盛顿无力阻止他的担忧成为现实。不过，这些元老之间仍然保留了不少君子之风，党派
之争并未闹到不可收拾的地步。但近年来，保守派和自由派之间的斗争日趋激化，到了接近于
世仇的境地。华盛顿“党派风气会燃成烧毁一切的熊熊烈焰”的预言也终于有了兑现的症兆。
美国党争失控可以追朔到越南战争期间。通过电视报道，美国人民震惊的发现自己的政府公然
朝全世界撒了许多谎。与此同时，民权运动高涨的强烈冲击使得社会陷入深刻的分裂。约翰逊
政府不可思义的撒谎行径和混乱不堪的国内政策动摇了公众对政府的信任，造成了信任差距这
个地地道道的深渊。肯尼迪兄弟和马丁路德金相继遇刺成为暴力冲突的导火线。当时的形势用
老布什的话是：“美国在东南亚日益陷入困境；国内各城市被种族冲突搞得支离破碎。两年前
林登约翰逊处于权力顶峰，现在他的影响正逐渐消失。”随着尼克松上台后越战升级，美国国
内的反战示威规模越来越大，国会和政府的对抗接近内战边缘。党派相争的仇恨和公众对政府
的疑惧犹如汽油桶，终于在水门事件当中总爆发。水门事件不仅使尼克松政府一败涂地的收场，
而且从根本上动摇了美国宪政的稳定与平衡。
笔者个人认为水门事件即使不是违宪的，其影响也是非常反面的。自从尼克松被迫辞职后，总
统职位的权威性和稳定性遭到极大的削弱。国会对总统施政处处掣肘表现得越来越明显，当选
连任的里根和克林顿都被国会、新闻界和独立检察官整得灰头土面。摧毁政权的先例一开，其
影响就再也无法消除。许多人赞赏这表现了“法律面前人人平等”，却忘记了现任总统代表的
并不是个人，而是宪法确立的施政体系。宪政体系动摇的代价根本不是哪一个总统滥用权力能
相比的。何况，总统遭到削弱，又由谁来节制国会？国会滥用权力完全可以比总统有过之而无
不及。当年民主党控制国会的时候如此，九五年共和党控制国会后更是有过之而无不及。
在内政领域，党派之争还是不能不有所收敛。而党派相争影响最坏的还是对外政策。从越南战
争到伊朗门事件；从国际贸易到对华政策，民主共和两党的你争我夺是一场地地道道的朋党之
灾。它瘫痪了政策制订的程序，剥夺了政策执行的灵活性；把现实的利益决择变成了不着边际
的道德辩论；理性的判断和精确的计算被抛到一边，由情绪化的攻击和煽动性的宣传取代。其
结果是美国对外政策混乱不堪，公众陷入五里雾中，盟国被弄的晕头转向，即使是需要和美国
打交道的对手也因为美国的政策缺乏稳定性和可预测性而备受困扰。美国象个不懂事却有力气
的孩子，实在没法不让大人们感到操心和无可奈何。但到头来，损失最大的还是美国自己。尼
克松认为如果没有水门事件，美国不会输掉越南战争。同样，如果不是伊朗门事件，美伊关系
很可能不会如此僵硬。这对中亚国际大博弈具有深远影响，笔者将另文讨论。至于中美关系受
制于党争使双方都极为被动笔者已经多次谈到，不再赘述。
不过话说回来，即使美国完全采纳经典的罗马法，还是照样会出问题，只是程度上能得到一些
控制。原因并不是罗马法不行，而是罗马法在本质上并不是平民政治，而是贵族共和制度。美
国这个只有两百来年历史的国家从创建的那天起就缺乏贵族气息。因此罗马法无论设计得多么
精巧，在美国政治极度平民化的背景之下也不可能完全发挥出水平。相对于中国和法国这样文
化历史悠久的大国，美国经济再怎么发达政体再怎么完备也脱不了一个后来居上的暴发户。那
种内力悠长宁静致远的潇洒与涵养，没几百上千年的工夫是学不来的。中法为此付出的代价是
政体的进步势必受到既得利益集团和极端保守势力的百般阻挠，甚至于不得不通过极为残酷的
暴力革命来实现。而美国没有封建统治的包袱，如同在白纸上作画，阻力就小得多。这也是有
得必有失的辩证关系。
政治变动有利于中美关系
治大国首选非罗马法莫属
言归正传，回到有关中国的讨论。民主党控制参议院，笔者认为对中美关系是有利的。一方面
笔者年初就曾谈到，民主党在对华政策上向小布什发难，必定是在贸易和人权领域。但在中美
入世协议达成，PNTR通过之后，民主党反对派已经起不了多大作用。而另一方面，就是应当注
意到美国国会地域性极强的特点。曾任众议院议长的奥尼尔就曾说过all
politics are local.
多数党的资深议员是美国国会最有权势的人物，任何立法和拨款都必须得到他们的同意。按照
立法程序，提案通常都要经过相关委员会的听证会、文字修改和投票通过。而是否拿到参议院
全体会议表决，完全取决于掌管参议院日程的多数党领袖(Senate
Majority Leader)。在众议
院，法案表决的控制机器掌握在议长和规则委员会主席手中。在等级森严的国会，这些关键位
置上的资深议员掌管着法案生死的大门钥匙，而这些议员对法案的取舍常常取决于地区利益。
去年众议院能顺利通过PNTR，一个重要原因就是对华强硬的所罗门引退，规则委员会主席由加
州的德瑞尔继任。德瑞尔的选区是高技术工业和贸易密集地带。他因此成为扩大美中贸易最有
力的支持者之一。而美国售台宙斯盾驱逐舰之所以压力极大，主要原因就是建造这些军舰的生
产线在当时参议院多数党领袖洛特代表的密西西比州。台湾本来把四艘订货分开，一半放在时
任国防部长科恩的缅因州。科恩卸任之后宝就全押到了南方。可以想象这笔四十亿美元的生意
对当地经济是多么重要。类似的情形比比皆是：支持改善中美关系的议员往往来自和中国有经
济关系的地区，而亲台湾的议员常常背后有想拿台湾合同的军火公司。
共和党的大本营近年逐渐集中到南部，参议院里表现得最为明显。共和党掌权时多数党领袖洛
特代表密西西比州，外交委员会主席赫尔姆斯来自北卡罗莱纳州，军事委员会主席沃纳来自弗
吉尼亚州，情报委员会主席谢尔比来自阿拉巴马州，政府事务委员会主席汤普森来自田纳西州，
环境委员会主席史密斯来自新罕布什尔州。这几位对华强硬派的中坚除了史密斯全部来自南方。
杰佛德退党使得保守派势力在一夜之间遭到重挫。权力从南部向东西海岸和北方转移。
新任多数党领袖达施勒代表南达科他州，财政委员会主席鲍卡斯来自蒙大拿州，预算委员会主
席康纳德来自北达科他州，农业委员会主席哈金来自爱荷华州。这都是中西部的农业州，中国
市场对其意义重大。新上台的外交委员会主席拜登来自特拉华州，那里是银行保险业中心。西
海岸的加利福尼亚和华盛顿州四名参议员全是民主党(而且全是女性)。这两个州分别座落着硅
谷和波音，更不用说庞大的华人社团--华盛顿州州长骆家辉是美国第一位华裔州长。
笔者认为，在五十名民主党参议员当中，最值得中国重视的是这几位：鲍卡斯长期以来是北京
的盟友，他主持的财政委员会又主管对外贸易；主持外交委员会的拜登和亚太小组委员会主席
凯瑞是民主党外交事务的喉舌，都有竞选总统的想法并且都反对片面支持台湾独立；军事委员
会主席列文公开反对布什的导弹防御计划；在财政委员会资深的洛克菲勒参议员曾和鲍卡斯一
齐陪同克林顿访华；而加州的范斯坦参议员几年来是为中国发言最力的。共和党方面，外交委
员会上的卢格、黑格以及赵小兰的先生麦康奈尔是值得争取的对象。不过，参议院最为一言九
鼎的人物还是多数党领袖(Senate Majority
Leader)。一战美国没有参加自己倡导的国联，就
是因为在多数党领袖洛奇的反对下，参议院没有批准凡尔赛和约。九十年代初老布什和中国恢
复关系未能成功，主因是多数党领袖米歇尔的强烈反对。达施勒从九四年出任民主党领袖以来
没有涉及多少对外事务，但对克林顿政府的中国政策基本上持支持态度。出于选区利益他对中
国的态度也必然比较缓和。与总统不同，参议院领袖的任期没有限制。著名的曼斯菲尔德曾担
任多数党领袖长达十六年之久，期间经历了肯尼迪、约翰逊、尼克松和福特四朝总统。搞好和
几位重量级参议员的关系是可以受用十几年的长期投资。李登辉能到美国访问，还不就是因为
当时的外交委员会主席是“坚决支持中华民国”的赫尔姆斯？李登辉这个国民党的叛徒搞台独
吃的还是蒋家的老本！这次美国参议院由达施勒取代洛特，由拜登取代赫尔姆斯，对北京实在
是天上掉馅饼。抓住天赐良机打破国会山上的被动局面，乃是中国外交的当务之急。
最后，谈一下内政。读者想必已经看到，笔者并不讳言对罗马法的欣赏。在冷兵器时代，罗马
能维持共和体制长达五百年之久殊为不易；而在此期间罗马从一个小小的城邦扩展为横跨欧亚
非三大陆据地中海为内湖的大国，并在文艺科学上取得深刻的造诣，元老院功不可没。更令人
难以置信的是罗马先贤所创造出的巧妙平衡稳定与效率的共和国体制两千年下来后人都难以媲
美。无论是从推动经济节制腐败还是加强军备确保安全上看，近现代共和体制无出罗马法其右
者。
大国欲长治久安，首选非罗马法莫属。由平民院、执政官和元老院组成三位一体又
相互制衡的经典罗马共和政体，是破解政体改革难题的不二法门。
能够和罗马抗衡的只能是另一个罗马。想不沦为罗马的行省就要比罗马更加罗马。
黄光锐
新世纪国际关系学社理事