新治理：没有政府的管理


R. A. W. 罗茨 杨雪冬译


　
在过去15年中，各种描述公共部门改革的时髦词语不断涌现。从”3E”（效率、效益、效果）经济，到效率和效益，再到”新公共管理”和“企业家式的政府”，这些说法都曾经流行一时。本文关注的是这些说法中的一个：治理。虽然这个词被广泛使用，替代了通常所说的“政府管理”（government），但是它有明确的界定吗？它向我们揭示了英国政府面临的什么挑战？
令人遗憾的是，即使最粗略地检视也可以发现“治理”有好几个不同的含义。因此，确定一个基础的定义是必要的，而且最好是采用教科书上的定义。萨米·芬纳（Sammy Finer）把政府定义为：

“政府管理活动或过程”或者“政府管理”
“有序统治的状态”
“那些负有统治任务的人”或者“统治者”
“统治特定的社会的方式、手段或者制度”
目前的用法没有把治理看作政府管理的同义词。相反治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。
到目前为止就是这么简单。但是当明确界定这种新过程、新状态或新方式的时候，如何定义就成了问题。治理，至少有六种不同的用法：

作为最小国家
作为公司治理
作为新公共管理
作为“善治”
作为社会-控制系统
作为自组织网络
当然，应该明确这些词的含义，但是对于我的讨论来说，还存在着一个更有意思的主题。
80年代揭开了关于政府管理方式争论新的一章。分析“治理”有利于认识到这个过程的实质，并且辨清英国国家发展中的趋势和矛盾。我认为，英国政府能够在“管理结构”之间进行选择。除了市场和等级体制外，我们现在可以加上网络。对于这些结构来说，它们在权威性地配置资源、实行控制和协调方面在本质上没有“好”“坏”之分。在这些结构之间进行取舍肯定或者必然不是意识形态意义上的，而是实践意义上。也就是说，管理结构在什么条件下可以有效地发挥作用。官僚依然是等级制或者由行政命令进行协调的体制的首要代表，而且在最近所有的变化中，它仍然是英国政府提供服务的主要途径。例如，福利署（the Benefits Agency）依然是最大的官僚机构。私有化、市场检验（marketing testing）和政府采购是政府使用市场或半市场方式提供服务的尝试。价格竞争是有效优质服务的关键。竞争和市场是英国政府管理结构的固定组成部分。人们，特别是英国政府还没有充分认识到，以信任和相互调整为特征的网络现在也在发挥着作用，例如，在福利服务上的。英国政府正在探索一种新的“运作符码”。这种探索涉及到在管理结构之间进行取舍。治理就是这样一种结构。
治理的用法
作为最小国家的治理
这是一种一般性用法，重新界定了公共干预的范围和形式，以及利用市场或准市场的方法来提供“公共服务”。借用斯托克（Stoker） 贴切的说法，“治理就是开支削减可接受的一面”。 任何变化在范围上都是有争议的，但是私有化和公务员的削减导致的政府规模的缩小却是不争的事实。然而，公共开支占GDP的比例一直保持稳定，地方政府以及全国健康保障系统中的公共雇员稍有增加，而且管制代替了所有权成为了政府喜欢使用的干预形式，由此政府又建立了10个主要的管制机构。不论实际结果如何，主张更小国家的意识形态偏好被大张旗鼓地反复宣传。 虽然治理包括这种偏好，但是作为一个政治修辞并没有反映治理的本质。
作为公司治理的治理
这种专门的用法指的是“指导和控制组织的体制。” 因此：
治理的作用不是只关注经营公司的业务，而是给企业全面的指导，同时监督和控制管理层的业务活动，满足公司外部利益团体对公司的责任心和管制的合理要求......任何公司都既需要治理也需要管理。
公共财政和会计特命研究所（CIPFA）对这种用法修改之后用于公共部门：
像强制性竞争投标、在内部市场建立多种商业单位以及广泛采纳更有商业精神的管理方式这样的发展正在带来一种不同的文化和气氛，后者代表了公共服务与传统的“精神特质”的决裂，采取了公正服务和开放的价值。公共服务正在经历着重大的变革这个事实进一步要求在公司改革上要更加谨慎小心，以保证良性的公司治理体制不仅可以建立，而且在实际中能够运行起来。
这个报告提出了三个可以同时适用于公共部门和私人部门组织的根本原则。它们是：开放或信息公开；坦率或者直接解决问题和全面性；责任心或者通过清楚地划分职权来使个人对自己的行为负责。 尽管这是这个词的狭义用法，但是当讨论“新公共管理”和“善治”中的责任心的时候，还是可以反映出公司治理所关注的目标的。而且，这种用法提醒我们，私人部门的管理方式对于公共部门有重要影响。
作为新公共管理的治理
最初，“新公共管理”（NPM）有两个含义：管理主义和新制度经济学。 管理主义指的是把私人部门的管理手段引入公共部门。它强调：直接的(hands-on)职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理，以及更晚些提出的接近消费者。新制度经济学指的是把激励结构（例如，市场竞争）引入公共服务中。它强调：削减官僚机构、通过承包和准市场的运作实现更有效的竞争以及消费者选择。在1988年之前，管理主义在英国占据主导地位。在1988年之后，新制度经济学的观点变得更为突出。
新公共管理之所以与这里的讨论有关是因为掌舵（steering）是分析公共管理的核心，而且掌舵是治理的代名词。例如，奥斯本和甘布尔通过区分“决策 （掌舵）和提供服务（划桨rowing）”，指出官僚是不合格的划桨工具。他们提出要用具有企业家精神的政府来代替官僚。这种政府遵循十条原则：
大多数具有企业家精神的政府推动了服务提供者者之间的竞争。它们通过把控制权从官僚手中转到社群手中授权与公民。它们评估自己的代理者的绩效时，关注的不是投入而是结果。驱动它们前进的是自己的目标——它们的使命，而不是它们的规则和规定。它们重新把自己的客户定义为消费者，并且为他们提供选择的机会．．．．．．它们把问题解决在萌芽状态，而不是简单地提供事后的服务。它们把自己的精力放在赚钱，而不是简单地花钱上。它们实行分权，主张参与式管理。它们推崇市场机制，而不是官僚机制。而且它们关注的目标不单单是公共服务的提供，而是激励所有的部门——无论是公共的、私人的还是自愿性的——为了解决他们的社群中存在的问题采取行动。
显然，新公共管理和具有企业家精神的政府都关心竞争、市场、消费者以及结果。公共部门的这种转变就是：“更小的政府”（或者更少的划桨）、“更多的治理”（或者更多的掌舵）。
作为“善治”的治理
政府改革是一个世界性的趋势而且“善治”是世界银行最新提出的口号，成为了世界银行向第三世界国家贷款政策的主导思想。 对于世界银行来说，治理就是“使用政治权力管理国家事务”，而“善治”涉及到：
一种有效率的公共服务、一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责地管理；一个独立的、向代议制的立法机构负责的公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由。
莱福特维奇（Leftwich）区分了善治的三个组成部分：系统意义的、政治意义的和行政管理意义的。系统意义上的治理在用法上比政府管理更广，涵盖了“内部和外部所有的政治经济权力的分配。”治理在政治上的用法指的是“一个从民主授权机制中获得合法性和权威的国家。”治理在行政管理上的用法指的是：
一种有效率的、开放的、负责的并且被审计监督的公共服务体系，它拥有一支有能力的官僚队伍，后者有利于制定和执行合理的政策，管理所有现存的公共部门。
而且，世界银行为了实现公共服务中的效率，主张：鼓励竞争和市场的发展；改革公务员队伍，减少冗员；制定预算纪律；对国有企业实行私有化；下放行政权力；以及更有效地利用非政府组织。 总之，对自由民主的倡导者来说，“善治”要与新公共管理结合在一起。
作为社会-控制论系统的治理
虽然“社会-控制论”在语言上有些故弄玄虚，但我要尽力避免使用它创造的大部分新词语。
用简·库依曼（Jan Kooiman）的话来说，治理：
可以被看作一种在社会政治体系中出现的模式或结构，它是所有被涉及的行为者互动式参与努力的“共同”结果或者后果。这种模式不能被简化为一个行为者或者一个特殊的行为者团体。
换句话说，政策结果不是中央政府行为的产物。中央可以通过一种法律，但是在随后执行的过程中，它要与地方政府、健康机构（authorities）、自愿部门、私人部门等发生互动关系，相应的，后面这些制度相互间也要发生互动。库依曼把政府管理过程（或者目标导向的干预）与治理区分开来，认为后者是社会-政治-行政干预和互动的结果（或者总体后果）。虽然在政策执行中存在着秩序，但是这种秩序不是上级制定的，而是在几个受到影响的主体相互妥协中产生的。也可以说：
这些活动是．．．．．．以承认（相互）依存为基础的。任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样，不断变动的问题所需的所有知识和信息；没有一个行为者有足够的能力有效地利用所需的工具；没有一个行为者有充分的行动潜力单独地主导一个特定的政府管理模式。
因此，在特定的政策领域中所有的行为者都彼此需要。每一个都能贡献相关的知识或者其他资源。没有一个拥有可以使政策运作起来的所有知识或资源。政府管理遇到了新挑战：
社会-政治治理不是依靠国家或市场，其目标是创建一种活动模式，在其中传统的等级式管理与社会自组织相互补充，所有的公共与私人行动者都要承担干预的责任并为干预负责。
中央政府的凌驾地位不存在了。政治体系日益分化。我们生活在“没有中心的社会”， 以多个中心为特征的多中心国家中。政府的任务是使社会-政治活动具有能动性，鼓励出现多种多样的解决问题和分配服务的安排。这种新的互动模式种类众多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴关系，合作管理以及有企业家精神的合资企业（joint entrepreneurial ventures）。
这种用法不限于全国治理，还包括国际体系。例如，罗西瑙区分了政府管理与治理，他提出，政府管理指的是“有正式权威支持的活动”，而治理指的是“由共同的目标支撑的活动”。治理是“一个外延更广的现象”，因为它不仅包括政府组织，而且包括“非正式的、非政府的机制”。因此，当“在活动领域中，（存在）即使没有正式授权，依然有效发挥作用的管制机制”的时候，我们看到的就是没有政府的治理。
社会-控制论研究方法强调了处于中心的行动者进行管理时所受的限制，声称不再有单一的主权权威。替代它的是：每个政策领域特有的多种行动者；这些社会-政治-行政行动者之间的相互依存；共同的目标；界限模糊的公共部门、私人部门以及自愿部门；行动、干预以及控制方式的多样化以及新出现的方式。治理成了互动式的社会-政治管理方式的结果。
作为自组织网络的治理
威斯特敏斯特和白宫之外的地方政府体制在过去已经“被转变成一种地方治理体制，公共部门和私人部门的多种组织都被纳入了这种体制。” 治理在这里是一个比政府管理范围更广的术语，政府、私人部门以及自愿部门可以在服务功能上进行任意的替代。组织之间的联系纽带是提供服务的突出特征，而且我用网络这个术语来描述一些在提供服务上相互依存的组织。这些网络由组织组成，而组织为了实现自己的目标，使自己对结果的影响最大化，以及避免在游戏中依赖其他活动者，需要相互间交换资源（例如，资金、信息、技术）。 随着英国政府建立了代理机构，越过地方政府，利用专门的机构来提供服务，并且鼓励公共-私人部门之间的合作伙伴关系，网络在英国政府管理结构中的作用日益突出。在实际中，麦特卡佛（Metcalfe） 和里查兹（Richards）就把公共管理定义为“通过其他组织解决问题”，并且批评了英国政府把目标集中在内部管理上的管理改革。 因此，治理是关于网络管理的。
网络管理不单针对公共部门。把公共管理定义为通过其他组织解决问题并不反对使用市场和准市场方式。网络是一种广泛存在的社会协调方式，而且管理组织之间的联系对于私人部门的管理同样重要。 鲍威尔认为，网络是“一种协调经济活动的明确方式”。 拉森（Larson）用类似的主旨研究了“企业家精神背景下的网络结构”，得出这样的结论：‘治理的网络方式”强调了“声誉、信任、互惠以及相互依存”。 因此，网络是市场和等级制的替代，而不是二者的混合，而且网络拓宽了公共、私人以及自愿部门的边界：
如果说价格竞争是市场的核心协调机制，行政命令是等级制的核心机制的话，那么信任与合作则是网络的核心机制。
更重要的是，治理的这种用法也表明网络是自组织的。 在最简单的意义上，自组织意味着一种自主而且自我管理的网络：
政府的控制能力受到限制出于许多原因：缺乏合法性、政策过程的复杂以及有关制度的多样性和复杂性等。政府只是众多影响社会系统中事情进程的行动者之一。它没有足够的权力把自己的意志加诸在其他行动者头上。其他社会制度在很大程度上是自主的。它们不受任何由上级委任的行动者的控制，即使是政府。它们在很大程度上自己控制自己。自主不仅意味着自由，还意味着自我负责。自主的体系有更大程度的自我治理的自由。解除管制、政府撤出以及间接调控．．．．．．表达的都是政府要更少直接管制和控制的意思，这些变化对于社会制度来说带来的是更大的自主和自我治理。
总之，整合的网络抵制政府的调控，发展自己的政策并且构建自己的环境。
治理：一个指定的定义
似乎治理由于意思太多而毫无用处，但是能够通过指定这个概念的一个意思来解决这个问题，并且以此表明它在分析英国政府变化中的作用。因此，治理指的是自组织的、组织之间的网络。
虽然任何指定的定义都有武断性，但是我的定义把其他用法的重要成分结合在一起，最突出的是治理作为最小国家、社会-控制论体系以及自组织网络的用法。“治理”的基本特征有以下几个：
（1） 组织之间的相互依存。治理比政府管理范围更广，包括了非国家的行为者。改变国家的边界意味着公共的、私人的以及自愿部门之间的界限变得灵活了、模糊了。
（2） 相互交换资源以及协商共同目的的需要导致了网络成员之间的持续互动。
（3） 游戏式的互动以信任为基础，由网络参与者协商和同意的游戏规则来调节。
（4） 保持相当程度的相对于国家的自主性。网络不为国家负责，它们是自组织的。尽管国家没有专门的、主权地位，但是它能够间接地并且一定程度上调控网络。
显然表明我提出的定义与其他用法之间存在共同之处。然而，检验任何指定的定义的关键是它对理解90年代英国政府变化的贡献。下面对英国政府变化的分析把网络看作一种管理结构——作为一种市场和等级制的替代物。它研究了这些网络在多大程度上已经存在了，并且探讨了它们对于英国政府的影响。
自组织网络与英国政府
治理之所以对分析英国政府具有贡献是因为它对于同样的问题提出了新的分析角度。我从以下三个方面分析了它的潜在贡献，即：国家空心化、新公共管理的矛盾以及政府间的管理的崛起。
本文虽然没有详细记录英国中央政府在80年代和90年代所发生变化的过程和程度，但是确实已经出现了重大的变化：国家边界的收缩；重新确定政治权威；监督和评价的完善；公共部门管理的改革；公共部门透明度的提高；结构改革以及公务员文化的改革。 显然，保守党政府遇到了老问题。虽然政府结构改革改善了政府内部的管理，加强了中央的能力，但是中央政策目标与地方政府执行的责任心之间存在的鸿沟不能短时间内填平。但是，保守党政府逐步确立了一种明确的改革公共部门的战略。例如，它最初抨击了英国政府中存在的专门机构过于臃肿，只是在后来才广泛使用它们来绕过地方政府，并且分割服务提供体系。在它的改革信条中还有市场与竞争。本文在承认英国政府的许多问题依然存在的前提下，把重点放在保守党政府带来的明确变化上。
国家的空心化
“国家的空心化”这句话总结了英国政府中已经发生以及正在发生的许多变化。它指的是：
（1） 私有化和限制公共干预的范围与方式。
（2） 中央与地方政府部门的功能转让给替代性服务体系（例如代理机构）
（3） 英国政府的功能转让给欧盟机构。
（4） 通过新的公共管理方式限制公共服务人员的权限，重点是管理的责任心以及通过更明确地划分政治与行政来实现更清晰的政治控制。
公共部门正在变得更小、更分散，而且这个空心化过程产生了一些问题。有三个问题最为紧迫：分散(fragmentation)、调控以及责任心。
采纳新的服务提供方式把中央政府与地方政府中陈旧的部门官僚制打碎了。有关的例子包括：代理机构、对外承包、准市场方式（体现为服务的购买者与提供者的分离）以及使用专门机构来绕过地方政府。分散导致了对执行控制的减弱。像社区保健这样的服务现在由组织网络来提供，其中包括中央部门、地方政府、健康机构、代理结构、私人企业以及自愿团体。例如，对老年人的家庭护理可以从覆盖了每一个部门的6个以上的代理结构中选拔12个人来完成。实际上，在80年代英国政府增加了提供主要福利品的组织之间的网络数量。
调控复杂的组织是困难的。到目前为止，英国政府已经通过加强对资源的控制弥补了已经丧失的对福利提供(hands-on)的控制。服务提供上的放权一直与财政控制上的集权同步前进。这样的交出控制权不可能为中央提供调控网络的足够工具。“掏空”侵蚀了中央协调与计划的能力，公务员部的领导人，罗宾·巴特勒爵士对这个问题表达了忧虑，他认为分散一定不要发展到这种地步：
在整个公共部门中单个部门以及它们的代理结构变成了完全不同的、没有联系的元素，人员调动毫无进展，并且没有真正的实现政策协调的工作机制。
随着网络的增加，关于中央调控能力的怀疑也增加了。凯托（Kettl）认为，作为对外承包的结果，政府代理机构发现自己“坐在复杂的公私关系的上面，对这些关系它们只有模糊的认识。”虽然它们只有“零散的工具”，但依然“要为它们没有真正控制的体系负责。” 瑞典的例子表明，随着自己特有文化的形成，代理机构会日益独立，并且公开流露出不愿意接受中央指导的态度。如果“下一步”(Next Steps)的代理机构对自己的政策领域中的专门知识几乎形成了垄断，如果政策经常是通过无穷的小型决策产生的，那么代理机构就会在部门中小人得势。
国家空心化也侵蚀了责任。首先，制度的复杂模糊了谁在什么事情上对谁负责的关系。其次，“新主管部门”或者专门机构已经替代了中央部门并且选举了提供服务的地方委员会，而且它们承担着不同程度的公共责任。 第三，政府把透明度和消费者反应等同于公共责任。像〈公民宪章〉（1599）和相关的《获得政府信息行为法》这样的创新虽然受到了欢迎，但是都没有加强政治责任，因为使用者没有权力使政府代理机构负责。最后，随着代理机构的出现，任何用来维持政府各部责任的新安排不会被采纳，政府的地位最好也是模糊的，而最差则是“肤浅而且自满的”。
掏空国家用另一种方式描绘了英国政府中跨组织网络管理遇到的问题。相互依赖、分散、对中央权威的限制、代理机构的自主以及不断增强的责任是治理的全部特征。治理之所以对英国政府有用是因为自组织的跨组织网络已经成了英国政府的组成部分。
新公共管理的矛盾
新公共管理作为管理主义赞美了私人管理方式的优点，但是，用麦特卡佛（Metcalfe） 和里查兹（Richards）那句令人难忘的话说，它只能把英国拖入“相互倾轧的50年代”。 虽然可以从私人管理中汲取重要的教训，但是这些教训没有被管理主义的支持者做根本的改变。新治理指出了新公共管理中存在的四个弱点。
首先，也是最突出的是，管理主义接受了一种超组织的视角。它把注意力集中在“3E”以及推崇货币上；集中在等级控制以及权威与责任的明确分配上。尽管这样做适宜管理线性的官僚，而且在英国政府中还残留着许多这方面的问题，但是它没有注意对跨组织联系纽带的管理；没有注意在不存在控制等级的情况下如何协调共同的目标。
第二，管理主义沉迷在目标之中，它造成了80年代、90年代目标管理的复兴。威克3特斯（Vickers）把追求这种目标比拟为迷宫中的老鼠，认为人类决策的明显特征是及时的调控或维持关系。 重心的这种转移对于管理网络关系是极端重要的。例如，维护地方权威的社会服务部门与提供家庭护理的私人部门之间的关系所需的娴熟技巧比严格地遵守特定的目标责任更为重要。维护信任比任何其他的考虑都重要。
第三，新公共管理关注的是结果。在一个跨组织的网络中，没有一个行为者对一种结果负责；可能对于期望的结果与如何评估结果都没有统一的意见，而且中心没有实现自己的偏好的手段。在许多人都有贡献，但是无法辨认出贡献究竟是谁的情况下，存在着“多头管理问题”。而且如果没有一个人能够在事后承担责任的话，那么就没有一个人需要在事前负责地行动。 管理的风格因政府管理的结构不同而各异。新公共管理虽然可能适合线性的官僚制，但是不适合管理跨组织的网络。而且更重要的是这些网络破坏了把超组织的注意力集中在目标与结果的新公共管理。
最后，在新公共管理的核心，竞争与调控之间存在着矛盾。例如，培训与企业委员会(Training and Enterprise Councils)建立的目的是用市场的方法来解决产业培训的缺陷，但是在实际中它们是协调众多利权人之间关系的网络的波节点。问题是存在着在几个利权人之间存在着低水平的相互依赖，而且最终的网络不稳定，而且缺乏发展一种协商式均衡所需的信任。市场与竞争的话语只能调控问题复杂化。
政府间管理的崛起
有效的治理需要对政府的工具箱进行重新检视。调控（设定规范的过程）与指向性(directedness)（这种过程的结果）分离开来。政府需要工具来填平这个鸿沟。政府间管理声称做到了这点。
按照戴尔·赖特（Deil Wright）的观点，政府间管理有三个明确特征：解决问题、政府间博弈以及网络化。它针对的是协调数个管辖权来解决特定的问题，并且建立沟通网络来产生这类有用的结果。 尽管在其他人看来，这个主题在范围和界限上还不清晰，但是按照阿格拉诺夫（Agranoff）的观点，它有关不同的组织采取协同行动，并且找到实现“共同管理活动的合理路径”。 然而，美国与荷兰的研究者已经开始寻找能够起作用的各种方法。
克林（Klijn）与其他人认为，网络不是作为体系的控制者对管理者产生回应的。有效的管理者发挥的是协调推动的作用，也就是说追求的不是他或她本人的目的。他或者她可以使用两种广义的战略：博弈管理或者辨认出将维持共同行动的条件；以及关系到改变博弈规则的网络建构。例如，推动每一个人都会获益的双赢情况的出现将有利于共同行动，尽管许多网络行动者不会实现他们的最初目的。可选择的情况是，网络中资源配置的变化可以用来鼓励某些行为，把新的行为者引入网络或者削弱其他行为者。 处于同样的目的，阿格拉诺夫（Agranoff）梳理了12种实现政府间管理的方法。它们包括：“授权人关系”或者网络中的一些成员为了各种目的从一些权力源那里获得授权；“过程修正”，或者“通过像共同的申请这样的管理过程变化来使授权管理顺利实行”；“讨价还价与协商”；通过“相互调整”来“解决问题”；“合作管理”或者通过协定进行管理；以及像院外活动这样的“政治博弈”。
在英国有类似的行为事实。弗雷德（Friend）和其他人分析了伯明翰人口过剩问题以及扩大德罗维奇（Droitwich）的协议。他们提出了决策网络或者“沟通的开放网络，人们在网络中或者网络之间的交接面上行动”，强调占据“更广的决策网络中的节点位置”的重要性，并且对于联系纽带或者如何与谁沟通做了关键性的判断。 罗茨（Rhodes）用政策网络这个概念来研究中央地方政府之间的关系，并且描述了在政府间网络中中央与地方政府采用的游戏规则和战略。实现这种管理的战略包括：合并、咨询、讨价还价、回避、激励、劝说以及职业化。 网络管理类似于博弈的特点并不局限于联邦体制中。
虽然官僚在英国依然是重要的管理结构，但是行政命令不可能在任何情况下任何政策领域中发挥作用：它们既可能带来回避和冲突，又可以带来合作行动。用市场手段解决长期性问题是保守党政府的标志性创造。像对外承包这样的政策不仅大幅度减少了成本而且节约了劳动力。但是对于官僚来说，市场方法不能在任何情况下任何政策领域中起作用。网络是第三种管理结构，但是并不是在所有方面都好于官僚与市场。 它们有不同的特点，在不同时间适合于不同的情况。网络关系的特点是互惠与相互依赖，不是竞争。如果用一句话来揭示政府间管理的本质，那就是“相互调节”。因此，管理政府间网络既有博弈的特点，又要求有以信任为基础的战略。计划、调节以及竞争需要推动、宽容以及讨价还价来补充，后者是有效的网络管理的关键。
结论
把治理定义为自组织的组织间网络确实有助于我们理解英国政府的变化。首先，这个定义辩清了网络已经提供的服务的范围以及调节和负责造成的后果性问题。这些问题虽然不是新的，但是80、90年代的改革有目的地把服务提供体系分散开了，产生了跨组织协调的功能性特点。这些网络是自组织的，而且中心调控它们的能力保持不变，只有“松散的制约能力”。第二，它表明了管理改革的有限性，这些改革或者强调超组织控制和目标管理，或者强调竞争，用市场的话语掩盖了对信任与合作的要求。第三，它表明网络需要一种鲜明的管理风格，其基础是推动、宽容以及讨价还价。
只注意治理会模糊，甚至消解国家与公民社会之间的区别。国家变成了由政府方面的行为者与社会方面的行为者组成的组织间网络所构成的集体，没有能够调控或管制的主权主体。治理作为自组织网络与市场和等级制一样都是特点鲜明的管理结构。对政府的关键性挑战是发挥这些网络的能动性，并且寻求新的合作形式。这种发展带来的最重要的教训是：
在许多领域中行政行为的结果并不是对既有的规则采取强制执行的结果，而是行政机关与其委托人之间“相互合作”的结果。
英国政府面临的挑战是承认向自组织网络转变所造成的对中央行动的限制，并且探索管理这些网络的新工具。博弈、共同行动、相互调节以及网络化是公共管理者必需的新的技艺。
然而，在这些看法中潜在着危险。它们把网络看作政府的一种工具。但是它们不只是提供服务的一种机制。同样重要的是，它们是对民主责任的挑战。在前面已经谈到过一些关于责任的问题，例如，关于新管辖权的争论，但还有更大的问题。对政策网络的一般性解释把网络看作以私人方式进行政府管理的体现，认为网络
通过把公众排除在外破坏了政治责任，产生了特权寡头，而且在影响上是保守的，因为（例如）博弈规则以及博弈权有利于既得利益者。
另一种解释认为公民正在通过以使用者和管理者的身份参与网络来重新控制政府，因此产生了一种“后现代的公共管理”：
超越了等级制度并且吸引了公共兴趣的话语网络为公共管理提供了合理的模式。某些政策网络，代理机构之间的联合以及共同任务的力量展现了话语发展的潜力。在这些崭新的形式中，我们可以发现思想库的专家、立法机构的成员、政策分析家、公共管理者、有兴趣的公民、通晓程序的多面手、甚至选举产生的官员，他们共同参与，用共同行动产生了下一步如何做的可能。
出于同样的目的，詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）主张授权给公民：
假定存在一个这样的世界，在其中没有政府的治理日益发挥了作用，权威的体现方式变得更加非正式，合法性变得不断模糊，那么公民通过获知在什么时候、在什么地方如何参与集体行动来把握自己的能力就会不断提高。
对于公民获得的使用者的新身份来说，存在着重大的限制。在网络中真正的话语的存在还有重要的约束。政府仍然限制信息的获得，并且明确限制公民的知识。代议制民主推崇的责任与网络中的参与之间存在着明显的冲突，网络可以在没有正式责任制的情况下实行开放。关于网络的不同观点对公共管理者提出了不同的挑战。他们的作用是管制网络的吗（在维持关系意义上）？他们是公共利益的卫士吗？他们仍然有在网络中获得特权地位的权威和合法性吗？在没有破坏话语的前提下，他们能够成为网络中的有特殊权力的行为者吗？
这些推测性评论虽然只提出治理与政府责任之间关系的主题，但是对于治理（作自组织的组织之间的网络）提出的挑战究竟有多大的同样是必要的。对网络的研究提出的问题虽然与对官僚和民主责任制的研究所提出的问题同样重要，但是它赋予了这些问题鲜明的新方式。例如，许多关于官僚责任制讨论所赖以成立的制度等级制的假设被推翻了。责任不能只针对某个制度，但是必须符合实际的政策，而且有好几个制度承担着这种责任。网络管理结构的“问题”不能被简约为发展一种公共部门管理的新风格。
组织之间的网络已经普遍存在，但是这种趋势没有得到广泛认识。这种趋势不仅对于英国政府的运行，而且对于民主责任制具有重要意义。作为自组织网络的治理之所以是对政府管理能力的挑战是因为网络具有了自主性，并且抵制了中央的控制。如果合理地设置，网络就会成为没有政府的管理的首要例证。
(本文译自《政治学研究》， 1996年第154期。新治理：没有政府的管理

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