渐进政治改革与《中共党内监督条例（试行）》的限度
刘伟

一

众所周知,自20世纪90年代以来,中国大陆在中共的主导下进行了渐进特征的政治改革。此种改革强调以社会稳定为前提，逐步从应予改革的外围(边缘)地带向关键点（核心难题）推进，并在此过程中加强相关的制度化建设，也就是以“依法治国”,“建设社会主义法治国家”为目标的一系列努力。作为国家整体性调整的渐进改革，自20世纪70年代末的经济社会领域向后来的政治领域缓慢推展，昭示着邓小平时代及后邓小平时代中国改革的谨慎风格，也说明了中国改革的相当难度和长期性，这一点在政治领域得到了更为鲜明的体现。
到目前为止，中国大陆政治领域的渐进改革呈现出以下四个方面的基本特征：一，相对于经济社会发展需求的滞后性；二，本身目标的阶段性；三，采取手段的稳健性和可控性；四，改革效果的非显著性。这四个方面的特征固然由相应的利益结构和权力结构决定，但它们也同时构成了这个时代政治改革的总体态势。
渐进政治改革至今已推进了十余年，目前仍在继续，并会在今后相当长的一段时期作为中国政治领域改革的主导取向。故而对该时段政治领域的具体改革，需要将其置放到渐进改革的基本态势中，我们才能有一个比较清晰的视角，得到相对深入的认识。
《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》）的出台是中共自身建设的一个步骤，作为中国大陆政治领域最为重要的力量，中共自身的现状和今后的改革亦应当被置放于渐进政治改革的基本态势中来分析。

二

中共以最初的革命性政党，通过暴力争夺获得中国大陆范围内的政权。在建国初期相当长的时间内，主要保持着“统治型政党”的基本特征，即政党意志国家化，政党体系官僚科层化，党政不分体制下的全能主义国家与社会关系:国家的命运和民众的生活全方位各层面地依赖于党国体制的运转状况。这种状况在建国后不久因为部分领导人和社会形势的迫压转变为泛政治化和过度政治化，直至政治生活的全面畸变和退化。这就是“肃反扩大化”，“反右扩大化”，“大跃进”直至“文化大革命”这样一系列愈演愈烈的政治和社会悲剧，致使中国丧失了现代化的极佳时机，也使当时中国社会的良性发展成为不可能--这一点一直影响到现在。
1978年官方确立改革开放的基本国策后，作为执政党的中共也开始对自身提出了改革的要求。自20世纪80年代邓小平的《关于党和国家领导制度的改革》一文引发的政治体制改革开始，到80年代末期的激进政治运动，这一阶段可以被称为中国政治领域的大变革和大创造时期，其中以《中共十三大报告》为基本的文本标志--直至今日，这一报告的诸多民主承诺和要求依然显示着对当前政治改革的参照性意义。当时的中共中央总书记赵紫阳提出的诸如在大事上政府与群众“对话”的政治要求和其他目标也极具可实践性。在这一改革的大系统中，关于党政关系的调整和规范化，对当时的中国共产党来说，首先就是其自身的改革，原因在于：当时，作为执政党的中共的最大问题，也就是直接介入经济社会领域直至常规国家机构过深，正是因为这一关键性环节才导致整个国家社会生活的低效率和高腐败。--当然，这也是政治体制改革的最大难点。
其实，早在20世纪80年代初，刘宾雁先生就曾在中共党内媒体上提出“中国共产党什么都管，就是不管自己”的尖锐批评，这让人很容易地想到中国二十世纪50年代储安平的“党天下”之论和罗隆基等“大知识分子”的相关批评。这些批评不可谓不深刻，不可谓不直接，应该说也得到了严肃对待执政党和国家长远发展的有识之士的共鸣。但执政党自身在这一环节上的调整却异常艰难。
客观地说，20世纪80年代以来的中共改革，主要的关注点就是党政关系问题，而不在中共自身成员和内部监督机制上。1987年第6期的《中国社会科学》（国内官方最权威的社会科学杂志）就发表了以此为题的探讨文章；普通媒体，从体制内到体制外，也开展了长时间的深入研讨和热烈争鸣。关于党政关系的学术调研成果也颇为丰硕。也就是说，这一阶段的政治体制改革从一开始就将目标定位于对整个国家政治体制来说最为关键的环节上，试图通过对这一环节的根本性调整实现整个政治状况的改善。
但后来的发展态势却是中共最高层内部难以取得共识的，传统的国家与社会关系并未能在短期内得到根本性改变，而因为思维惯性，信息沟通障碍和既得利益之故，在党内出现关于对改革是否应当继续推进的根本性（或曰原则性）分歧，局面却又在这种分歧和僵持中愈加恶化，最终出现国家与社会力量之间愈加两极化进而互相伤害的悲剧：执政党继续执政的合法性受到了来自国内外各方面的质疑和压力，社会力量也因为恐惧和体制性的束缚而难以健康成长。这一悲剧使党政关系的调整暂告终止，也使中国国家与社会关系的现代性调整丧失了千载难逢的历史契机，同时也引发了一般民众和官方对激进改革的怀疑和后续的反思，直至认同党国系统对社会力量民主诉求予以全方面控制的作法，这就是自当时以至今日权威主义政治意识形态的彰显和实践。

三

20世纪90年代以来，执政党为寻求与社会力量间裂痕的修复和合法性的重新汲取，便试图通过经济改革的成绩（即相关的经济增长率和人民生活水平提高的数据），淡化并搁置马克思主义的“伪神学意识形态”（王怡语）的羁绊，同时也暂时回避了民主合法性的根本性议题，而完全从功利主义的层面向民众证明其执政能力。这就是经济领域自1992年邓小平南方讲话以来重新启动并进一步深化的改革进程。
经济领域的改革也从最初的增量改革（发展异质性经济形式如个体，私营，外资经济）推进到以盘活存量为目标的改革（主要体现在国有企业方面）。这一领域的改革在近十年的时间总体上说取得了一定的成绩，也是大部分民众基本认可的。（当然，因为相关改革带来的生活境遇恶化的群体如下岗职工对此改革的评价自然会有不同。）但经济改革的每一步深入，也同时带来了社会领域的变革，同时也能让利益觉醒的公民个体感受到中国大陆政治领域相关环节的弊端和困境。
这种困境是多方面的，而根本性方面仍与20世纪80年代政治改革的对象相同，即政府职能和党政关系问题。当然，笔者这里所讲的“党政关系”是广义的。因为执政党实际上控制着军队，国家权力，舆论，意识形态和社会组织等各个方面，中国社会在以下诸多方面呈现出难以回避的基本难题：一，军队国家化还是继续私性化（为某个党或某个小集团或某个人控制）？二，常规国家机构（立法，行政，司法等）的自主性运转和宪政目标的真正实现与缺少有效制约的执政党之间的矛盾。三，舆论主要是反映民意，凸显问题，还是政策宣传，歌功颂德？四，教育和全国范围内的主流话语，是继续意识形态化的自说自话，还是转变为对社会公共问题的深切探讨？五，社会自组织力量是应当继续被压制还是应逐步培养其自组织能力，拓展其自主活动空间以增加社会自由度和对党政系统的监督能量？
可以说，在上述根本性环节方面，渐进政治改革并未作出实质性的相关制度安排。中共虽有“必须在宪法和法律范围内活动”的规定，但在实际的权力运行和根深蒂固的官场“潜规则”（吴思语）中，中共自身受到的约束远未达到应有的程度。而且，真正的制约与监督并未常规化和严密化。 四

中共作为全国性的群众型-独大型政党，拥有六千余万之众的成员，吸纳了社会中的大部分精英，并按照民主集中制的组织原则建立了全国性的党内科层网络，而且对各方面社会成员的加入保持开放性。这样一个政治组织，产生于中国近代以来全面社会危机的需要，但更为重大的后果就是在政治领域中没有和它力量相当的其他政党，社会组织或政治社团。这一历史意义上的既成事实和现实意义上的“路径依赖”，使得制约和监督在中国政治领域中成为一个最为重要的问题，因为这样一个庞大的执政党控制着最为重要的社会资源，却没有有力的外部约束力量，这对常规的政治生活来说是有风险的，从长远看更是严峻的。
对上述这种情况，中共的历届领导人也一直在探索，共识在于在巩固其执政地位的前提下进行相应的政治安排：毛泽东试图以群众运动来监督官僚系统的自利性和特权倾向；邓小平和江泽民，胡锦涛则是以“法治”为目标加强中共自身建设，通过官员自律（这次主要体现在《中共纪律处分条例》上）和内部的制度化建设实现这一点。
在巩固和强化以权力控制力为核心的执政地位的首要考虑下，前述若干根本性环节在近期内难有真正的改革步骤。因为党内长期政治社会化的结果和党内的游戏规则往往导致中共高层决意根本性改革的人不会占据多数，所以出台的改革主张多是笼而统之并无实际内容。相比之下，政府作为常规国家权力机构倒可以在改革过程中出现的问题面前（如“非典”，孙志刚事件，政府非法占用土地，安全生产，食品安全等问题）完善相应的应对机制。中国政治体制的关键环节在这种渐进改革的大形势面前并无大的作为，反倒出现“以党统政”（陈红太语）的党政关系新格局。
剩下的内容，也就是能够为执政党所接受的，就是其自身主导的“完善”和调整了，即：试图在没有外在对立面的政治状况下“自己监督自己”。不可否认的是，当前，执政党对自己监督自己的强调至少说明两点：一，以前的内部监督与制约机制不够完善，或者实施不力；二，在缺少外在有力的监督与制约的情况下，执政党如果自身再不寻求改善，将意味着进一步失去其执政的合法性资源。
加强党自身的建设，提高党组织系统内部的监督制约能力是中共的传统做法，并且有相应的组织原则予以保证。这一点在暴力夺权时期和建国初期体现得比较明显。但党内的组织原则在现实的运行中又难以避免地被人治的惯性改变，进而出现表面上一套组织原则，暗地里另一套为各官员所默契的游戏规则，而中共官员的自律便不那么可靠了。特别是在目前的利益至上的时代，官员在面对诱惑时，党内的监督机制往往是虚弱不堪的。

五

在目前改革的转型时期，出台《条例》这一步骤有着诸多说明意义。
改革的日益深化伴随着日益严重的腐败，渎职，民众已经失去了对官员的基本信任和更高期待。而这种情况主要就发生在中共官员身上。民众由此而来的怨恨和漠然，给中共执政的合法性带来了前所未有的压力--如何做到自圆其说？
如前所述，在20世纪80年代末，中共执政的合法性受到致命质疑之后，取而代之的汲取合法性的策略是绩效合法性。但愈望后发展，绩效的取得却伴随着越发严重的社会不公，社会分裂和官员群体的自利性非常态膨胀，社会公众的利益在这种改革中受到了不同形式的侵害。
但谁都知道，造成腐败的真正原因在现有的党政体制，现有的执政党控制着最为重要的政治资源，经济资源和文化资源。在社会监督力量严重不力和法治不力（这两个方面其实部分地归因于现有的党政体制）的情况下，要靠领导人自身的约束显然是不够的，因为它高估了领导人品德上的“特殊性”。中国是一个无神论的国度,更是一个无信仰的国度,现如今又是一个人的欲望得到极大释放和满足的消费主义时代,意识形态和道德的软约束力毕竟有限。
在原有的党内组织规章中,党的领导干部有更大的余地和能力去运作从而实现自身利益的最大化。《条例》试图进一步加强党内的约束力，使党领导干部在实现自身利益最大化时有所顾虑，领导成员彼此之间构成一定的潜在监督压力，普通党员和党代表也构成一定的民主压力，从而使执政党不至于偏离公共利益的轨道，也就是实现所谓的“立党为公，执政为民”的高标。
“立党为公，执政为民”实际上是使执政党在各种社会利益集团和权贵集团面前保持相对独立性，不至于为某一力量所左右，从而为社会公共利益的基本维护起到执政党应有的功能。十余年的渐进政治改革，已形成了经济精英，政治精英和文化精英的结盟结构（康晓光语），这一结构使目前我国社会出现“断裂”（孙立平语），严重的社会分化与差距使得执政党有必要相应注意到社会中下层成员的利益，甚至在公共政策中向这一群体作出适当的倾斜，这才是执政党长久执政的保证。保持执政过程中的公共维度，以汲取广大民众的政治支持，是《条例》的政治诉求。这一诉求对目前的权威主义政府来说有其必要性。但是要真正做到这一点又颇为艰难。
就常设的主要监督机构而言，在中共的传统中，纪律检查委员会作为党内常设的纪律检查机关，行使监督职能。但因在同级党委的决策模式和权力分布格局中，纪委的实际政治地位往往低于党章的规定。在没有“大案”出现的“平常时期”，纪委多处于“虚监”的位置。这次的《党内监督条例》加强了纪委的地位，但同时又强调党委的统一领导和书记的（决定性）作用，这说明《条例》并未赋予纪委独立的监督地位。这一点，又一次证明了该文本的渐进性特征。即在可控制的前提下对监督职能常规化的强调。

六

《条例》的诸多制度安排，主要是进一步细化了不同监督主体的监督对象，监督途径和方式，以及监督主体监督权利的保障问题。这些是对党章相关原则的进一步落实。但更主要的是保持了对原有作法的继承，只是在部分环节上提出了新的作法，如对党代表的日常监督职能的强调。在“重要情况通告，报告”和“述职述廉”，“询问和质询”的问题上，《条例》是有突破的，属制度创新的范畴。但这两方面依然是在原有的党内组织原则的框架内进行，如果没有相配套的制度保证，也有可能沦为形式文章。
其他的几项规定，从精神上保持了中国共产党的传统，也就是更多的仍然是自上而下的“钦差监察”模式，即：对一级党政系统的有力监督多依赖于上级（直至中央）党政系统相关部门的“圣明”和公正来实现。而那种自下而上的监督和制约也就是普通民众和社会力量构成的对它们所面临的党政系统的监督和制约依然停留在原则性的“实质层面”，在现实的政治运作中会多有不力或形式化的问题。
需要指出的是，《条例》重在强调党员领导干部和普通党员“自觉接受监督”，并未放开对异质监督力量的严密控制，如公共舆论。《条例》强调在中共的领导下，新闻媒体要按照有关规定和程序，通过内部反映或公开报道，发挥舆论监督的作用。同时，“新闻媒体应当坚持党性原则，遵守新闻纪律和职业道德，把握舆论监督的正确导向，注意舆论监督的社会效果。”这一要求在现有的新闻体制下难以真正起到对执政党有力的监督批评功能。
所以，整个《条例》主要是党内可控制的监督制约，更多的仍是原则性的，作出如此策略固然有为以后的进一步落实和调整提供空间的考虑，但更重要的原因应该是目前的渐进改革形成的既得利益结构--任何改革仍然需要这些利益主体去推动，而执政党对通过社会民众力量推动党内改革依然有所顾虑。

总之，相对于国家体制的根本性改革而言，党内改革是具有渐进改革特征的，因为这是比较容易实践也可控制的领域；而在党内改革的问题上，《条例》的相关规定更多的是继承了中共的传统原则和作法，在具体的规定和监督程序上作了相当的完善。但从总体上看，《条例》依然是一个暂时性的条例，它不仅需要进一步在实践中落实，修改和完善，更需要在党内未来的实质性改革方面作出努力，比如党内选举的逐步实行，党政关系的进一步调整。否则，目前的《条例》并不能带来中共自身的真正重塑，也不能带来中国政治状况的根本性改善。

（本文首发于《世纪周刊》）

2004-5-28初稿
2004-7-26改稿

[作者简介]：刘伟（1978-），武汉大学政治学学士，北京大学政治学硕士，现为南京某高校教师。主要兴趣领域：当代中国政治变迁中的合法性问题。作者邮件：[email protected]