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内容提要：最高人民法院甚至地方各级人民法院轰轰烈烈地搞司法改革是一项匪夷所思的活动。人民法院在国家机构体系中只能是一个忠实地服从法律的低调“保守派”，而不可以是一个四面出击的“改革者”。世界上恐怕没有哪个国家的法院热衷于在改革的风潮中登台亮相，以改革者自居，甚至敢于违反议会制定的法律乃至宪法、另搞一套的。中国的人民法院搞司法改革在诸多方面存在着严重问题，特别是可能对人民代表大会制度以及宪法和法律的权威构成损害。有关方面应当要求人民法院停止司法改革，并严肃纠正各级法院在司法改革中出现的各种违宪违法行为。 关键词： 人民法院 司法改革 全国人民代表大会 宪法和法律 现在，从最高人民法院到基层人民法院，都在搞一场浩浩荡荡的兴师动众的司法改革。对于司法改革的良好初衷，笔者不予否认。但由法院自身搞司法改革是存在诸多严重问题的。不久前，笔者曾经以最高法院违宪违法批准设立开发区法院为由头，提出了人民法院搞司法改革存在的一些问题。[1]其实，法院搞改革出现的问题，早已为不少人或明或暗地指出。但长时间以来，一些违背宪法和法律的“改革”依旧在我行我素。而特别值得注意的是，最高法院不久前在宣布人民法院第一个五年改革纲要已基本实施结束的同时，又高调公布了人民法院的第二个五年改革纲要，推出一系列继续进行司法改革的颇可疑虑的“重要举措”。现在看来，对于人民法院搞改革的问题仍然有进一步讨论特别是加以严重关注的必要。 一、“司法改革”的提法是否适当，值得认真研究 当下有一个词用得很热，叫“司法”。“司法体制”、“司法独立”、“司法改革”的用语不绝于眼耳。人民法院也无可置疑地被称为“司法机关”。但是，我国自1954年宪法到1982年宪法的制定过程中，对人民法院究竟是叫“司法机关”还是叫“审判机关”都是经过慎重考虑的。最后，我国的人民法院是叫“审判机关”而不是“司法机关”，它行使的职权叫“审判权”而不是“司法权”。[2]我国的人民检察院叫“检察机关”，也不是“司法机关”，它行使的职权叫“检察权”，也不是“司法权”。人民法院组织法和人民检察院组织法这两部关于人民法院和人民检察院的组织和职权的基本法律中，都没有使用“司法”、“司法机关”或者“司法权”的提法。1995年通过的法官法和检察官法中也未使用“司法”、“司法机关”或者“司法权”的术语。 “司法”一词在法律中的出现始于2000年立法法的制定。这部法律在规定立法权限时，使用了“司法制度”一词，强调有关“司法制度”的事项，属于法律的专属权限范围，不得进行授权立法。但立法法对什么是“司法制度”以及“司法制度”的范围并未作出进一步界定。2001年修改后的法官法和检察官法在表述两法的立法目的时，再一次使用了“司法”一词，即增加规定，两法的立法目的之一，是“保障司法公正”。 党的十五大报告提出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立行使审判权和检察权”。[3]根据这个文件，审判机关和检察机关都属于“司法机关”，“司法改革”包括了对这两个机关的改革。十六大报告提出：“推进司法体制改革。……改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”[4]这一提法与十五大报告有很大的相似性。据说不久前，在中央的领导下，中央司法体制改革领导小组、中央政法委员会经过深入调查研究，提出了《中央关于司法体制改革和工作机制改革的初步意见》（以下简称《初步意见》），报经中共中央批准，正在自上而下地组织实施。[5]这个文件未曾公开发布，只是在一些党的机关和国家机关内部流转。但从有关媒体的报道看，根据中央批准的这个《初步意见》，在司法改革中，法院所唱的仍是重头戏，而检察机关甚至司法行政部门也成了司法改革的重要主体。但需要提出的是，有关“司法机关”、“司法改革”、“司法体制”的提法毕竟只是在党的文件中，而并没有上升为国家的宪法和法律，特别是最近中央批准的有关“司法改革”的《初步意见》，仅仅是党的一个内部文件。 任建新同志1996年在八届人大四次会议上所作的最高人民法院工作报告中，第一次提出“加强法院改革”的用语。[6]1997年，在八届全国人大第五次会议上，任建新在所作的最高人民法院工作报告中用的是“审判方式改革”的提法。[7]1999年，肖扬同志在九届全国人大二次会议上所作的工作报告中提出，“深化法院改革”，“以司法改革为主线，加大法院改革力度”，“法院改革是我国司法改革的重要组成部分”。[8]这是笔者所见最高人民法院工作报告第一次使用“司法改革”的提法。这个提法似乎是受党的十五大报告的影响。在这次会议上，全国人大会议也第一次提出“司法改革”的概念，要求最高法院“继续努力推进司法改革”，并在批准最高人民检察院工作报告的决议中，要求最高检察院也“继续努力推进司法改革”。此后，“司法改革”的提法就在最高法院的工作报告和全国人大的批准文件中不断出现了。 但是，“司法机关”毕竟不是宪法和法律的用语。没有“司法机关”，又哪里来的“司法改革”？“司法改革”是指哪个机关的“改革”呢？是宪法和法律范围内的国家机关的“改革”，还是宪法和法律范围之外的国家机关的“改革”呢？ “司法”、“司法机关”和“司法改革”都是受了学术讨论的影响而提出的概念，是否适宜在宪法和法律以及党和国家机构的文件中加以运用，是需要认真研究的。2000年制定的立法法以及2001年修改的法官法和检察官法中突然加进“司法”这一用语，就使这些法律中出现了与宪法和人民法院组织法、人民检察院组织法明显不协调的规定。宪法是国家根本大法，法院组织法和检察院组织法都是全国人民代表大会制定的重要基本法律，它们通篇未提“司法”二字，更未将审判机关和检察机关或者其他机关称为“司法机关”。宪法和法律中并没有“司法机关”，那么立法法中规定的“司法制度”是哪个机关或者哪些机关的“司法制度”呢？法官法和检察官法修改中加进的“司法”是指哪个机关或者哪些机关的“司法”呢？值得重视的是，全国人大制定的立法法应当与宪法以及全国人大制定的其他法律相协调，全国人大常委会制定或者修改的法官法和检察官法，不得违背宪法和有关法院、检察院组织的基本法律。“司法”二字在立法法、法官法和检察官法中的出现，显然容易让人联想到国家的政治制度是否发生了重大变革，即宪法和有关基本法律中审判机关和检察机关的性质是否发生了改变，是否可以称之为“司法机关”了？ 而需要进一步注意的是，在我国人民代表大会制度的体制下，只有行政机关、审判机关和检察机关，在中央还包括国家主席和中央军事委员会，而没有也不允许存在什么“司法机关”。如果把“司法”这个时髦用语引入法律，那么，是否意味着我们的宪法和法律中真的有所谓“司法机关”？如果有，那么这个“司法机关”是仅指审判机关还是既包括审判机关又包括检察机关？甚至还包括其他诸如司法行政管理部门之类的机关？如果同时包括这些机关，那么，“审判机关”和“检察机关”的用语是否必须从宪法和法律中删去？如果删去“审判机关”和“检察机关”的用语，那么是否意味着中国人民代表大会制度的体制下，实际也是立法机关、行政机关和“司法机关”在唱戏？是不是我们以后的国家权力也可以统统简称为“立法权”、“行政权”和“司法权”？这和西方的所谓“三权分立”体制又如何区别？ 所以，笔者以为，所谓“司法”、“司法机关”、“司法改革”的时髦称谓，恐怕不是一些可以随意使用的法律术语，对它们的使用是涉及如何理解我国根本政治制度的相当重大的问题，我们的宪法和法律，包括国家机构和党的文件，使用这些术语都是应当慎之又慎的。 当然，不管“司法改革”的提法存在怎样的问题，出于揭示问题的需要，本文姑且继续借用这个提法。 二、人民法院的“司法改革”要改革的是什么 中国语境中“司法”与国外的“司法”有很大区别。国外的“司法”常常仅指法院审理案件的活动，但中国的“司法”究竟是什么含义，无论在理论还是实践中恐怕都没有形成统一的认识。“司法”含义的确切所指不清，很大程度上就使得司法改革的内容具有很大的不确定性，并可能导致以下情况的发生，即：哪一个国家机关只要拥有了进行所谓“司法改革”的权力，打上了“司法改革”的旗号，就对在哪些方面搞“改革”，以及采取什么样的措施搞“改革”，拥有了自我发挥、自我想象、为我所用的空间。即使一项措施谈不上什么改革，它也可以奉之以“改革”的举措；即使一项措施违背了宪法和法律，它也完全可能置任何外界的批评于不顾，而以“改革”的名义照干不误。 即使是“司法改革”的提法存在这样那样的问题，即使对“司法改革”的理解有含义不清的情况，我们仍然认为“司法改革”的含义是可以澄清的。那就是，司法改革应当仅仅指司法体制的改革而非其他司法方面的改革。 无论在理论和实践中，人们对“改革”一词的运用有多么热衷甚至不适当，我们都不能否认，所谓“改革”，根本的是要革除从前存在的已不适应新形势、新情况的旧体制，旧制度。改革的实质是指体制的改革，凡被诉诸改革的事项，皆为某一领域体制性的重大事项。我们日常所说的“改革开放以来”中的“改革”，实际就是指国家经济、政治、社会管理等重要体制方面的改革，而决非事无巨细、事无轻重皆为“改革”。这是我们在理论和实践中对“改革”约定俗成的一种理解和认识。十一届三中全会以来党和国家的几乎所有政治文件乃至立法性文件中所提的“改革”，都是指国家某个领域的体制方面的改革。比如经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制改革、金融体制改革、国务院的机构改革，等等。在实际工作中，一些部门及其内设机构在日常工作和内部文件中，也经常将对某一具体工作制度或者工作方法的改进和完善自称为“改革”，但那种“改革”已不是真正意义上的改革了，而是对“改革”这一时髦用语的套用。 如果我们将体制改革以外的各项工作制度的建立和完善，对法律法规的具体贯彻执行，乃至对工作中发生错误的纠正等具体的做法，都称为“改革”，那么可能带来的问题是：第一，“改革”的含义有被滥用甚至错误使用的倾向，一些重要体制改革的严肃性和慎重性将被冲淡。第二，容易使那些真正急需改革的重要问题，那些改革中的主要矛盾和矛盾的主要方面，被忽视和掩盖，而那些对具体问题的解决措施却被不适当地打上了“改革”的旗号。第三，容易使一些机构和部门以“改革”的名义掩盖工作中的失误和错误。比如，一些法院以前没有依法及时建立起扼制司法腐败的内部监督机制，现在刚刚开始建立相关的内部监督制度，却将这些早就应当完成的工作称之为“改革”。第四，容易导致人们对以前工作的扩大否定，因为“改革”实际意味着对从前的否定，“改革”的范围越大，就意味着我们对以前的否定越多。如果我们将人民法院的审判工作动辄称之为“改革”，则在很大程度上意味着我们对以前审判工作的否定占了主导地位，这是值得慎重思考的问题。 所以笔者以为，在司法领域的所谓“改革”，应当仅指涉及司法体制的重大事项的改革。如果将法院建立和完善各项内部工作制度的活动，为正确适用法律而制定的一些具体措施以及对适用法律过程出现各种问题所采取的纠正措施，都视为改革，那么，这是相当不严肃的，在客观上也产生了人民法院以前未能认真适用法律而现在却作过多自我否定的消极影响。 而值得注意的是，上述经中央批准的《关于司法体制改革和工作机制改革的初步意见》，也是很明确地将“司法体制改革”和“工作机制改革”分开表述的。这个表述可以给我们带来的清晰理解是，“司法改革”仅指司法体制的改革，在司法体制之外人民法院所采取的旨在做好司法工作的具体措施，严格说来不应当称为“改革”，如果一定要冠以“改革”之名，也只能姑且称之为司法机关的“工作机制改革”，而不是“司法改革”本身。 需要进一步回答的是，在司法体制改革中，与人民法院相关的改革有哪些内容？笔者以为，与人民法院相关的司法体制改革，就是审判体制的改革，因为宪法和法律赋予人民法院的职权就是审判。那么，什么是“体制”呢？根据《辞海》的解释，所谓体制，是指“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。如政治体制、经济体制等。”[9]显然，审判体制涉及的是国家机关在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法和形式等，具体说来应当包括五个方面的内容：一是人民法院的产生、组织、职权；二是人民法院与党委、人民代表大会、行政机关和检察机关之间的关系；三是人民法院组织体系内部上下级之间的关系；四是民事的、行政的和刑事的诉讼制度；五是国家的法官制度。而所有这些体制性问题都是宪法和法律早已作出明确规定的，即使宪法和法律没有作出明确规定的事项，根据宪法和立法法的规定，也纯属全国人大及其常委会的专属立法权限范围，人民法院没有任何权力在这些方面搞改革。也就是说，在涉及审判体制的司法改革中，人民法院没有什么可以自作主张、自己推行改革的余地。如果人民法院对这些重大的体制问题一定要搞改革，那只有两种可能：一是“改革”宪法和法律已有的规定；二是对宪法和法律没有规定但只能由全国人大及其常委会制定法律的事项擅自作出规定。而这两种情况都是对最高立法机关权力的侵犯。 三、全国人大不适宜批准最高法院进行司法改革 人民法院为什么热衷于搞司法改革，甚至敢于出台一些公然违背宪法和法律的司法改革措施？关键原因之一，恐怕是有全国人民代表大会的批准这个尚方宝剑。 已有的文献资料表明，最高法院第一次在全国人民代表大会会议上公开表明法院要搞改革的意见，始于任建新同志在1996年八届人大四次会议上所作的最高人民法院工作报告。根据他在这个报告中的总结，一年来全国法院工作的成绩之一，就是“大力推行民事、经济审判方式改革”。在总结成绩后，他提出，“九五”期间人民法院的主要工作任务之一，就是“坚持法院的自身改革。根据宪法和法律的原则，把法院体制、法官制度、审判方式等项改革引向深入”。[10]对于这个报告，包括其中所表明的法院改革的成绩和进一步推进改革的设想，全国人大会议的一揽子批准是：“第八届全国人民代表大会第四次会议批准任建新院长作的《最高人民法院工作报告》。”[11]这意味着全国人大对最高法院已经并即将进行的法院改革给予了充分首肯。 1997年，在八届全国人大第五次会议上，任建新同志在所作的最高人民法院工作报告中不仅将过去一年“全面推进审判方式改革”作为法院工作的重要成绩予以总结，而且再次提出本年度的重要任务之一是，“要以推进刑事审判方式改革为重点，继续全面推进民事、经济、海事、行政审判方式的改革和完善。”[12]对于这个报告，八届全国人大五次会议同样进行了一揽子批准：“第八届全国人民代表大会第五次会议批准任建新院长作的《最高人民法院工作报告》。”[13]这表明，全国人大对最高法院所从事的改革再次给予充分首肯。 1999年的九届全国人大第二次会议，一改已往对最高法院工作报告一言以批准的做法，在其关于最高法院工作报告的决议中，增加了叙述性和观点性的内容。对于肖扬同志在这次会议上所作的最高法院工作报告（当然，司法改革是无疑其中的重要内容），全国人大的批准决议明确要求：最高人民法院“要继续努力推进司法改革，完善审判工作的各项制度，发挥人民法院在依法治国、建设社会主义法治国家中的重要作用。”[14]这是全国人大会议第一次在公开的文件中明确支持并要求最高法院进行司法改革的。而特别值得注意的是，全国人大会议在这个决议中居然要求最高法院完善“审判工作的各项制度”。这个问题太大了。审判工作的各项制度是国家机构的组织和职权的范畴，是诉讼制度的十分重要的内容，根据宪法的规定，它只能由全国人大及其常委会制定法律。而一年后也是同一届的全国人大会议通过的立法法，则明确将国家机构的组织和职权以及诉讼制度，列为全国人大及其常委会的专属立法权限，全国人大怎么会可以放手让最高法院去改革和完善这些重要的制度呢？ 不仅如此，请看此后历年全国人大会议对最高法院搞司法改革的批准与支持：2000年，九届全国人大三次会议在批准最高法院工作报告的决议中提出：“会议认为，1999年，最高人民法院积极贯彻第九届全国人民代表大会第二次会议精神和对审判工作的要求，认真履行审判职能，加大了司法改革和执行力度，各项工作取得了新的进展”，并要求，最高法院“继续推进司法改革……，努力开创审判工作的新局面。”[15]2001年，九届全国人大四次会议对最高法院工作报告的决议，要求在新一年里，最高人民法院要“深入推进法院改革，提高司法效率，保证司法公正，维护社会稳定”。[16]2002年，九届全国人大五次会议在决议中，要求最高人民法院“深化法院改革，改进作风，提高效率，自觉接受人民群众的监督，努力提高队伍素质，切实加强廉政建设，为社会主义现代化建设和社会稳定提供有力的司法保障。”[17]2004年，十届全国人大二次会议在决议中，要求最高法院“按照中央确定的司法体制改革的目标和部署，深化法院改革，完善审判和执行工作机制。”[18]2005年，肖扬同志在工作报告中总结过去一年的工作成绩时说，最高法院“加强对法院改革工作的领导，完善中国特色的审判制度”，而做好2005年人民法院工作的要点之一是，“积极稳妥地推进司法体制改革，维护司法公正。根据中央关于司法体制改革的总体部署和要求，最高人民法院将颁布和实施《人民法院第二个五年改革纲要》”。[19]有意思的是，在对这个报告所作出的批准决议中，十届全国人大三次会议所用的表述是：“会议要求最高人民法院切实履行宪法和法律赋予的职责，进一步做好审判工作，维护司法公正，为促进经济与社会全面发展和构建和谐社会做出新的贡献。”[20]在这个批准文件中并没有直接提及“司法改革”或者“法院改革”，但我们仍然应当认为它对司法改革是充分肯定的。当然，最高人民法院如果搞司法改革，就是与“切实履行宪法和法律赋予的职责，进一步做好审判工作”的要求相违背的。对此，下文将继续述及。这里提出的是，全国人大是否适宜批准最高法院搞司法改革，是很值得疑问的。因为： 1、司法改革应当在全国人大及其常委会而非最高法院的主导下进行 对于全国人大批准最高法院进行司法改革的做法，我们必须留有一个重要的假设，即全国人大不可能希望甚至放任最高法院违背宪法和法律搞司法改革，或者说全国人大批准其搞司法改革存在一个前提性的初衷，即最高法院必须在遵守宪法和法律的前提下推进司法改革。但这个假设本身就是一个悖论，因为如前所述，涉及法院司法体制改革的事项都是全国人大及其常委会的专属立法权限，司法改革的各类事项都应当也只能由全国人大及其常委会决定，在全国人大及其常委会的主导下进行。而批准最高法院进行司法改革，带来的重大嫌疑是：全国人民代表大会自动放弃自己或者它的常务委员会的重大职权，或者不履行自己依据宪法和法律必须行使的职权，或者剥夺它的常务委员会依据宪法和法律必须行使的职权，而把这个重大权力交给最高人民法院行使。这不符合宪法的原则和精神。 2、批准最高法院进行司法改革，不符合宪法和法律关于人民法院职权的规定 宪法第126条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。根据这个规定，人民法院工作的一切出发点和归属，都是依照法律的规定从实体和程序两个方面独立行使审判权，它绝对没有任何对法院体制和诉讼制度等事项进行改革的权力。人民法院组织法第3条的规定也表明，法院的根本任务是审理案件，并用它的全部活动教育公民忠于祖国，自觉地遵守宪法和法律，而没有可以搞司法改革的余地。在与人民法院的关系方面，全国人民代表大会的全部职责，就是为人民法院的各项审判活动制定规则，以规范审判权力的行使，并监督最高人民法院是否不折不扣地履行了宪法和人民法院组织法等法律有关人民法院任务的规定，而不是赋予最高法院独立搞司法改革的职权。司法改革是为审判活动确定组织、职权和程序，制定审判依据的活动，而决不是审判活动本身。全国人民代表大会批准最高法院搞司法改革，是在宪法和法律确定的法院任务之外赋予了法院一项重要的具有立法和行政管理性质的权力，这是不符合宪法和法律规定的。 3、批准最高法院进行司法改革，不符合宪法和法律有关授权立法的规定 根据宪法第62条、第67条的规定，特别是立法法第8条、第9条的规定，人民法院的组织和职权以及国家诉讼制度的事项只能制定法律，任何一级人民法院包括最高人民法院都不得染指。专属立法权是人民代表大会制度的核心内容之一，也是人民代表大会制度得以贯彻实施的一条底线。这是我国宪法和立法法等法律的核心精神之一。 有的观点也许会提出，全国人大批准最高法院进行司法改革是否属于一种授权行为呢？不是，也决不能是。根据立法法的规定，全国人大及其常委会对其专属立法权限的事项，只能有条件地授权国务院制定有关行政法规，而不能授权最高法院去制定什么改革措施。即使是授权国务院制定行政法规，立法法也作出了严格的限制，即有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚，以及司法制度等事项是不得授权的，而且授权决定应当明确授权的目的和范围，授权机关不得将该项权力再授予其他机关。 但是，全国人大批准最高法院进行司法改革的行为，实际上又只能被理解为一种授权行为。但这种授权行为又是万万不可以的。因为：一方面，根据宪法和法律的规定，最高法院仅仅是也只能是国家的审判机关，它没有立法的职权，也不需要行使立法的职权，而全国人大授权最高法院搞司法改革，就意味着它授予最高法院对有关司法改革的事项制定规则的权力，这不符合宪法和法律的规定。另一方面，最高法院在运用法律处理具体案件中，需要进行法律解释，但它所作出的法律解释，也只能限于具体应用法律的解释，而不能进行带有立法性质的解释。而全国人大授权最高法院进行司法改革，就意味着最高法院可以在法律解释之外，或者以法律解释的名义，对有关司法改革的事项制定规则，从而行使实际的立法权力，这是完全不符合宪法和法律规定的。 值得注意的是，几年来全国人大对最高法院司法改革的批准文件，不仅可以被理解为一种地地道道的授权立法行为，甚至可以被理解为一种授权最高法院组建各种法院体系、改变法院内设机构的设置和职权的行为，而更值得高度重视的是，在全国人大历次对最高法院司法改革的批准文件中，竟然没有一句对司法改革的范围和依据作出限制的要求，这种情况极有可能导致两种错误倾向：一是最高法院可以凭自己的主观判断任意推行各种司法改革，甚至可以违背宪法和法律的规定搞司法改革；二是最高法院不仅可以自己搞司法改革，而且可以授权各下级人民法院大规模地搞司法改革。现在，司法改革已呈脱僵的野马之势，在各级人民法院中遍地开花，实践中怪招迭出、违宪违法的司法改革已时有发生。 4、批准最高法院进行司法改革，不符合宪法第62条第十五项的规定 根据宪法第62条的规定，全国人大行使职权也必须以宪法的规定为依据。但宪法第62条关于全国人大职权的前十四项规定中，没有任何可供全国人大作出批准最高法院搞司法改革决议的明确的或者可以理解为具有隐含意义的依据。那么，这一批准行为唯一可以寻找的宪法依据只能是宪法第62条第十五项的规定了，即全国人大是依据“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”这一项的规定，作出批准司法改革的决议的。但是，如果以这一项的规定为依据，恰恰说明全国人大的批准决议不符合该项规定，有最高权力机关违宪的嫌疑。 在理论和实践中经常提出的一个问题是，全国人民代表大会会不会违背宪法？当初制定和修改现行宪法的时候，有一个重要的假设，就是作为最高权力的全国人大不会违宪，因为如果认为全国人大也会违宪的话，那就等于不相信全体人民，就陷入了不可知论了。而宪法第62条第十五项在表述全国人大行使权力的兜底条款时，所刻意运用的表述方式是“应当”由最高国家权力机关行使的其他职权，而不是全国人民代表大会“认为应当”由它行使的职权，以“应当”二字代替“认为应当”，表明全国人大行使其他职权的标准应当是客观的而非全国人大主观确定的，这就可以证明全国人大不存在违宪的问题。但全国人大批准最高法院搞司法改革的行为表明，宪法的这个条款并不能表明全国人大实际上不会违宪。 5、批准最高法院进行司法改革，将使全国人大及其常委会陷于十分被动的境地 第一，全国人大放弃应当由自己主导行使的权力，而批准最高法院进行司法改革，客观上导致了全国人大及其常委会的大权旁落。 第二，最高法院乃至一些地方法院可能以全国人大的批准文件为尚方宝剑，出台各类改革措施，甚至可能以司法改革为名，不执行宪法和法律的已有规定，自己另搞一套。 第三，人民法院有可能以司法改革为名，“顺手牵羊”，巧妙地将应当属于全国人大及其常委会的重要权力据为已有，进而达到扩大部门权力和影响，实现部门利益的目的。 第四，对于最高法院以及各下级法院在司法改革中所采取的违宪违法措施，全国人大难以实施有效监督。因为：一方面，即使最高法院在司法改革中发生了违宪违法的行为，它也可以理直气壮地说，司法改革是全国人大批准的，全国人大没有要求司法改革必须遵守宪法和法律的规定，使得全国人大难以追究最高法院的有关责任，而全国人大常委会同样难以追究其责任了。另一方面，全国人大的批准文件明确地将司法改革的权力授予最高法院，但实际上，最高法院又转而将司法改革的权力授予各下级法院，在此情况下，即使勉强说全国人大尚能对最高法院的司法改革实施监督的话，那么对各下级法院在改革中所采取的混乱和违宪违法行为，全国人大的监督则完全是鞭长莫及了。 上述情况表明，全国人大批准最高法院进行司法改革，几乎必然导致法院无视全国人大及其常委会的权威所在。所以，实践中就出现了最高法院批准设立开发区人民法院、最高法院乃至一级地方法院都敢于制定诉讼制度的情形。由此下去，我国的人民代表大会制度就会在人民法院这方面打开一个可怕的缺口，人民代表大会就完全有控制不了人民法院、人民法院将有架空人民代表大会特别是全国人大及其常委会的危险。可以说，这种情况绝不是作为最高权力机关的全国人民代表大会所希望的，也决不是现行宪法和法律的本意。但是，全国人大一旦在法院的组织体制、职权行使和立法权限这样的重大问题上，对最高法院网开一面，这个严重后果就必将成为现实。情况已经充分表明，在司法改革这个重大的政治问题和法律问题上，全国人大在最高法院面前已经相当被动了。 四、人民法院可以依据“宪法和法律规定的原则”搞司法改革吗 任何国家机关行使权力都必须寻找它的依据。人民法院搞司法改革也必须找它的依据。那么，司法改革的依据是什么呢？从人民法院一方面看，司法改革的依据有三个层面： 一是党的文件方面的依据。对此，《人民法院五年改革纲要》提出：“人民法院改革，要以邓小平理论为指导，以党的十五大提出的依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略和推进司法改革的要求为依据”。[21]但值得注意的是，党的十五大、十六大报告虽然提出要推进司法改革，却没有提出要让司法机关自身来推进司法改革，[22]因此，最高法院将党的文件要求推进司法改革等同于党的文件要求最高法院推进司法改革，是难以站得住脚的。 现在的问题是，人民法院搞司法改革有一个重要的理由，叫做“根据中央关于司法体制改革的总体部署和要求”。[23]而不久前，中央批准的关于司法体制改革的《初步意见》就直接成为法院搞改革的依据。但这同样存在一些值得认真研究的问题。那就是：中央究竟部署和要求了什么？赋予了人民法院什么样的改革权力？中央是否允许人民法院在宪法和法律没有修改之前就不执行宪法和法律的规定而自己另搞一套？中央批准搞司法改革的意见为什么叫“初步意见”，“初步意见”是否就是不成熟因而不宜公开的意见？不成熟因而不宜公开的意见是否可以成为法院搞司法改革的依据？司法体制改革本质上是一个重大的立法问题，中央的部署和批准人民法院搞司法改革的《初步意见》，严格说来是比普通立法还要重大的问题，为什么没有公开发布？笔者以为，不管怎么样，人民法院既然可以公开表明它所从事的司法改革，是以中央的部署和批准为依据的，那么人们就有理由提出，中央究竟部署了什么？中央部署和批准法院搞改革的文件不能公开，为什么法院依据部署和批准的文件作出的“改革”却可以大张旗鼓地公开？实际上，中央也应当公开它的部署和批准意见，因为如果中央不公开它部署和批准了法院什么样的改革权力，人们就无法判断法院是否认真执行了中央的部署和要求，而且在社会上就会产生一种错觉，认为法院违宪违法所进行的各项“改革”，都是中央部署和批准的，这实际是把法院违法宪违法搞改革的责任推给了中央。 二是上述全国人大的批准决议。但如前所述，全国人大批准最高法院推进司法改革的决议本身就是不符合宪法和法律的，因此不适宜成为司法改革的依据。 三是宪法和法律层面的依据。这里需要着重讨论的就是这个层面的依据问题。 前文已述，全国人大在历次批准文件中，没有对最高法院搞司法改革提出任何限制性要求。中央的部署和文件是否对法院搞司法改革提出约束性要求，由于文件没有公开，社会不得而知。对司法改革的约束性要求还是最高法院自已提出的。任建新同志1996年在八届全国人大四次会议上所作最高人民法院工作报告中提出，人民法院要“根据宪法和法律的原则，把法院体制、法官制度、审判方式等项改革引向深入”。[24]根据他的这一提法，人民法院的改革要“根据宪法和法律的原则”。2000年，肖扬同志在九届全国人大三次会议上所作最高法院工作报告中，总结一年来的工作成绩时提出，一年来，最高人民法院“根据宪法和法律规定的原则，制定了《人民法院五年改革纲要》，明确了人民法院今后几年改革的指导思想、基本任务和奋斗目标，努力建立公正、廉洁、高效、运行良好的审判工作机制。”[25]这说明，最高法院已经在“根据宪法和法律规定的原则”进行司法改革了。1999年最高法院发布的《人民法院五年改革纲要》提出：“人民法院改革的总体目标是：……依据宪法和法律规定的基本原则，健全人民法院的组织体系；进一步完善独立、公正、高效、廉洁，运行良好的审判工作机制；在科学的法官管理制度下，造就一支高素质的法官队伍；建立保障人民法院充分履行审判职能的经费管理体制；真正建立起具有中国特色的社会主义司法制度。”[26]这个文件表明，以最高法院为代表的各级人民法院，正在“依据宪法和法律规定的基本原则”，雄心勃勃地推进司法改革，以期“真正建立起具有中国特色的社会主义司法制度”。2002年，肖扬同志在九届全国人大五次会议上作最高法院工作报告时提出：“法院改革是司法改革的重要组成部分，要在宪法和法律规定的原则范围内，按照审判工作规律，稳步推进。”[27] 值得注意的是，在上述几个文件中，最高法院对司法改革的法律依据表述，分别使用的是“依据宪法和法律的原则”、“根据宪法和法律规定的原则”、“依据宪法和法律规定的基本原则”和“在宪法和法律规定的原则范围内”几个不同的意义含混不清的提法。这几个不同的提法看似相似，但所包含的内容却可能大相径庭。其中，“根据宪法和法律的原则”既包括根据宪法，也包括根据宪法的原则；既包括根据宪法的原则，也包括根据法律的原则；既包括根据宪法和法律明文规定的原则，也包括根据宪法和法律没有明文规定却体现宪法和法律精神的原则。“根据宪法和法律规定的原则”既包括根据宪法，也包括根据宪法规定的原则；既包括根据宪法规定的原则，也包括根据法律规定的原则；既包括根据宪法和法律在总纲或者总则中专门规定的宪法原则和法律原则，也包括根据宪法和法律中一些具体条文的规定所体现的原则；既包括根据宪法和法律规定的基本原则，也包括根据宪法和法律规定的非基本原则。而所谓原则或者基本原则本身就是十分宏大、抽象、难以把握的东西，最高法院以如此繁复、含混、前后不一致的宪法和法律的原则为依据，不仅自身而且带动各级人民法院去推行司法改革，司法改革哪里还能够有统一和确定的准绳呢？哪里还能够切实地维护国家法制统一和人民代表大会制度这一根本政治制度呢？这里提出几个十分严肃的问题： 1、人民法院有权依据宪法或者宪法的规定搞司法改革吗 一方面，宪法和法律明确规定，人民法院的职责和任务是依照法律规定而非宪法行使审判权，通过适用法律而非宪法来处理具体案件。人民法院连依据宪法处理案件的权力都没有，又哪里有权依据宪法搞司法改革呢？另一方面，宪法有关人民法院的产生、组织和职权的规定，是指人民法院审判权的取得来源于宪法，人民法院的组织体制必须遵循宪法的规定，人民法院审判权的行使必须遵循宪法确定的原则，而不是说人民法院可以根据宪法有关人民法院事项的规定，去自己主动创制规则，自我授予权力，甚至可以主动地去理解和执行宪法的其他规定。否则，人民法院就完全可以依据宪法审理具体案件了。这两种情况表明，人民法院说自己搞司法改革是依据宪法或者宪法的规定，本身就是违背宪法规定的。 2、人民法院有权依据宪法的原则或者宪法规定的原则或者基本原则搞司法改革吗 宪法的原则或者基本原则是什么？宪法规定的原则或者基本原则又是什么？这是相当重大和复杂的问题。宪法的原则或者基本原则常常不是由宪法条文明确规定的，是超出宪法已有规定之上的体现宪法精神的那些原则或者基本原则。谁才有权对宪法的原则或者基本原则作出理解和界定呢？大概只有全国人民代表大会和它的常务委员会。最高法院乃至基层人民法院怎么可以擅自对宪法的原则或者基本原则作出理解界定，并据此推行司法改革呢？ 宪法规定的原则或者基本原则，是宪法序言或者条文没有明确规定，但体现在宪法序言或者条文的规定中的那些原则或者基本原则，是宪法条文隐含的可以抽象出来的精神。对宪法规定的原则或者基本原则的理解和界定，实际就是宪法解释的问题或者是依据宪法的规定进行立法的问题。根据宪法的规定，解释宪法的权力至少要全国人大常委会才能行使。实践中，谁才有权依据宪法规定的原则行事呢？迄今为止，全国人大及其常委会几乎没有对宪法规定的原则作出具体解释的先例，而在立法方面，笔者所发现的只有1986年六届全国人大第五次会议通过的关于《村民委员会组织法（草案）》的决定，授权全国人大常委会对宪法规定的原则作出理解，并据此作出自己的判断。这个决定规定：“第六届全国人民代表大会第五次会议原则通过《中华人民共和国村民委员会组织法（草案）》，并授权全国人民代表大会常务委员会根据宪法规定的原则，参照大会审议中代表提出的意见，进一步调查研究，总结经验，审议修改后颁布试行。”这是授权全国人大常委会对宪法有关农村基层直接民主规定的原则作出理解，并将这一理解运用于对村民委员会组织法的立法中。在这个案例中，“根据宪法规定的原则”去行事的权力，是由全国人民代表大会授权，并由全国人大常委会行使的，可见是相当重大的问题。人民法院连根据宪法的规定处理案件的权力都没有，又怎么有权擅自对宪法规定的原则或者基本原则作出界定并据此进行什么司法改革呢？ 3、人民法院有权依据法律的原则或者基本原则搞司法改革吗 法律的原则或者基本原则又是什么？谁才能依据法律的原则或者基本原则办事？这同样是十分重大复杂的问题。 法律的原则或者基本原则有时是由法律作出明确规定，有时不是由法律予以明确规定的。实践中，依据法律的原则或者基本原则行使权力的主体和事项，常常是由宪法和法律予以明确规定，并且受到严格限制的。宪法第67条规定，全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间可以对它制定的法律进行修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。立法法第66条规定，民族自治地方的自治条例和单行条例，可以对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律和行政法规的基本原则。1985年，六届全国人大三次会议授权国务院“必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下”，在经济体制改革和对外开放方面制定暂行的规定或者条例，颁布实施。全国人大及其常委会在授权深圳、厦门等经济特区所在地的市的人大及其常委会制定地方性法规时，都规定，这些市的人大及其常委会根据具体情况和实际需要，“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”，制定法规，在经济特区实施。宪法、法律和全国人大及其常委会的有关决定表明，根据“法律的基本原则”行使权力的主要是在立法领域而非其他领域，由于“法律的基本原则”是法律的核心精神，任何下位阶的立法活动都不得与法律的基本原则相抵触。这是维护国家法制统一的需要。而实际上，也正由于法律的基本原则涉及法律的核心精神，又具有宏观、抽象和不易准确把握的特点，不是任何一级国家机关都可以随意地对法律的基本原则作出权威理解，并依据自己对法律的基本原则的理解作出权威决定的，所以，全国人大及其常委会在立法中对涉及法律基本原则的规定中，总是十分慎重的。根据宪法第89条的规定，连国务院都无权根据法律的基本原则规定行政措施，发布行政决定和命令。如此看来，最高人民法院乃至基层人民法院哪里有权随意对法律的基本原则进行界定并据此推行什么司法改革呢？宪法明确规定，人民法院的职责是依照“法律规定”行使审判权，而不是依照“法律的原则”或者“法律的基本原则”行使审判权，因为法律的原则或者基本原则常常不是由具体的法律规定体现出来的，因此，人民法院依据法律原则或者基本原则搞司法改革，是完全不符合宪法规定的。 4、人民法院有权依据法律规定的原则或者法律规定的基本原则搞司法改革吗 “法律规定的原则或者基本原则”比“法律的基本原则”看似具体化，但要对这一用语作出准确的理解同样存在巨大的困难。法律规定的原则或者基本原则，既包括一部法律以专门的条文规定的该法律的原则或者基本原则，也包括法律中某个具体规定所包含的原则或者基本原则；既包括法律中某个具体规定所明确体现的原则或者基本原则，也包括该具体规定没有明确体现但可以推理出来的原则或者基本原则。实践中，有权对法律规定的原则或者基本原则作出权威理解或者解释的，通常也是全国人大常委会，而不是其他国家机关。全国人大常委会依据一些基本法律制定的法律，以及对一些法律条文作出的立法解释，都包含了对法律规定的原则或者基本原则的理解和运用。 那么，人民法院是否有权对法律规定的原则或者基本原则作出理解和运用呢？这是相当复杂的问题。根据宪法的规定，人民法院的职责是“依照法律规定”行使审判权，而不是“依照法律规定的原则或者基本原则”行使审判权。“法律规定的原则或者基本原则”常常是“法律规定”之外的东西，而非一项具体的法律规定所明确赋予的含义和内容，对这种原则或者基本原则的理解，涉及法律规定含义的抽象、升华、转换或者变迁等问题，完全是立法解释的范畴，应当由全国人大常委会来行使这一权力。所以，人民法院无权依照法律规定的原则或者基本原则行使审判权，当然就更无权据此搞什么司法改革了。 五、司法改革需要人民法院搞“试点”、“探索”和“积累经验”吗 现在，有一种相当奇怪却几乎没有引起怀疑的做法，就是人民法院以试点、探索和积累经验的方式搞各种司法改革。 全国人大为什么要批准最高法院搞司法改革？难道这个由近三千名各界精英组成的最高国家权力机关中没有人知道司法改革这一重大事项应当属于全国人大及其常委会而非最高法院的职权范围吗？肯定不是。全国人大之所以批准最高法院搞司法改革，也许是认为全国人大及其常委会没有精力和时间处理有关司法改革的具体事项，也许是认为司法改革的事项专业性很强，人民法院处于实践的第一线，更适宜于直接进行改革的探索，也许是认为立法需要积累经验，而司法改革方面的事项经验尚不足，立法条件尚不成熟，由人民法院先行改革可以为日后的立法积累经验。总之，基于这些情况，全国人大可以允许最高法院在司法改革方面先搞试点、先探索、先积累经验。2004年，肖扬同志在十届全国人大三次会议上总结过去一年的司法改革成绩时说：最高法院“开展设立少年法院试点的调查研究，进一步完善审判工作机制。……指导上海、南京、哈尔滨等地着手进行设立少年法院试点的调研和筹备工作，对少年审判机制进行了探索。”[28]“探索法院人事改革，完善分类管理制度。……为进一步实行法院内部各类人员的分类管理打下基础。”[29]对于最高法院试点设立少年法院和探索进行法院人事制度改革的做法，全国人大在几乎没有表示任何怀疑的情况下，就慷慨地作出了批准的决议。 而最高法院对司法改革中的试点、探索和积累经验则更是情有独钟。除了向最全人大会议报告有关试点和探索的改革之外，最高法院颁布的《人民法院五年改革纲要》中也多处提出司法改革要搞试点、搞探索、先积累经验。比如，纲要提出：“人民法院已经进行的改革为今后改革的深入积累了经验。”“对法院的组织体系、法院干部管理体制、法院经费管理体制等改革进行积极探索，为实现人民法院改革总体目标奠定基础。”“高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点，摸索经验。”“逐步改变铁路、农垦、林业、油田、港口等法院由行政主管部门或者企业领导、管理的现状。”“积极探索人民法院干部管理体制改革，更好地实现党的领导和人大的监督。”[30]但是，以“试点”、“探索”和“积累经验”等名义搞司法改革是存在以下严重问题的： 1、人民法院的组织体系和诉讼制度既不需要也不可以先试点、后建立 最高法院搞司法改革有一个令人吃惊的构想和举措，就是要试点和探索建立人民法院的组织体系，制定名目繁多的诉讼制度，并在实践中开始了建立少年法院的试点和筹备工作，制定了大量诉讼规则。殊不知，人民法院的组织体系和诉讼制度是国家政权机构及其运行的重要组成部分，而国家政权机构的设立及其运行是根本不需要试点和探索，即使要试点和探索，也需由最高权力机关决定而决不可以由最高法院自己决定并实行的。因为： 第一，在推翻旧国家建立新国家的历史进程中，统治阶级必须刻不容缓地建立适应新的国家需要的国家政权组织和诉讼制度，根本来不及搞什么试点和试验。试想哪一个国家在打碎旧的国家机器、建立新的国家后，不是立即组建新的国家机构和诉讼制度，而是要等待一段时间的试点、探索和积累经验后再设立国家机构和诉讼制度呢？ 第二，国家机构和诉讼制度的组建和设立首先是一个政治问题，其次才是法律问题，也就是具体的执行问题和技术问题。执行问题和技术问题是国家机构和诉讼制度建立后在运行过程中遇到的和需要解决的问题。建立国家机构和诉讼制度应当先考虑政治的必要性，而不是先在执行和技术方面积累经验。就拿少年法院的设立来说，从政治上看，为了保护未成年人的合法权益，设立少年法院完全必要，全国人大常委会即可决定设立，至于少年法院如何开展审判工作，那是设立之后的事。所以，最高法院在少年法院未设立前即调研少年审判机制，指导地方设立少年法院的试点和筹备工作，是完全不合适的。再拿诉讼制度来说，在新的国家政权建立后，如果不先颁布打击犯罪的诉讼法律制度，而是等某个诉讼法律的执行机构去试点、探索和积累经验后再制定刑事定诉讼方面的法律制度，那新生的国家政权还如何能够稳定？社会秩序还如何得到保障？ 第三，建立国家机构和诉讼制度需要掌握规律和积累经验，但是，对这种规律和经验的认识和掌握，可以来自许多方面，并非必须唯一地依赖临时、直接的预先实践和试点，特别是并非必须依赖于那些具体执行机构的预先实践和试点。 第四，任何一个国家机构和诉讼制度的最初设立，都不可能完美无缺。但法律是立法机关制定的，并非一成不变的。法律制定后如果发现问题，在实践中积累了经验，认识和总结了规律，立法机关完全可以随时对有关国家机构和诉讼制度方面的法律作出修改。由执行机关先试点、探索和积累经验，立法机关再根据执行机关积累的经验和提供的法律草案去制定一个法律，就极有可能使这部法律成为部门意志和部门利益的载体。所以，通过人民法院对法院的组织和诉讼制度，先试点、探索和积累经验后再制定法律，是本末倒置的行为，也延误了立法时机，是完全不必要的。而立法机关之所以允许最高法院先试点后立法，一个重要理由是立法条件不成熟，但这里需要反问的是，全国人大及其常委会认为立法条件不成熟的事项，人民法院以试点和改革的名义擅自作出决定的条件难道就成熟了吗？可以肯定地说，在涉及法院组织体系和诉讼制度的事项方面，宁可全国人大及其常委会先制定不成熟的法律，也不可以让法院在没有法律依据的情况下同样不成熟地擅自搞司法改革的试点和探索！ 2、“试点”和“探索”搞司法改革，可能变为对宪法和法律权威的挑战 法院在司法改革中，大凡搞“试点”和“探索”的做法，无非有两种：一是宪法和法律没有规定，法院擅自规定、擅自实践；二是宪法和法律已有规定，但法院认为这些规定已经过时，不适应需要，因此将宪法和法律的规定弃之一边，另搞一套。这两种做法中，第一种做法是超越宪法和法律赋予的职权，自我授权，擅自搞改革；第二种做法则是典型的执法犯法。两种做法都是对宪法和法律权威的挑战。司法改革实践中，这样的例子已经不断出现，这里仅举不久前媒体报道的一起颇具轰动效应的基层法院“试点”“改革”案例： 2005年8月11日的《南方周末》以“最高法院在湖南浏阳试点推行法官职业精英化”为题报道：[31]该市人民法院在几年的“试点”“改革”中，竟公然违背人民法院组织法和几大诉讼法的明文规定，不执行法律规定的合议制度，而擅自建立起“以审判法官为核心审判组织”的审判模式，使得法院判决案件不是依法实行合议制，而是“判案，让法官自己做主”；不执行法律有关人民法院设刑事、民事、经济和行政审判庭审理案件的规定，擅自撤销原来的专业审判庭，建立什么刑事、民事、行政三大审判庭合并的“审判管理办公室”，使法官由原来分专业的“跛子法官”变为可以审理所有案件的“全能法官”；不执行法官法等法律有关法官职务遴选和法官职务待遇保障的明文规定，擅自制定一套法官选拔任用制度，剥夺原有法官依照法律规定应当行使的审判职权，在法律之外建立什么“法官+法官助理+书记员”的案件审理模式；等等。 如果《南方周末》的这一报道属实，那么，可以肯定地说，浏阳法院的这些所谓“试点”“改革”完全是对国家宪法和法律权威的悍然挑战，是典型的执法犯法、胆大妄为。但值得高度重视的是，该市法院的这一“改革”，据称还是最高法院的“试点”，而且仅是“全国18个改革试点单位之一”。我们不禁要问：国家的法律在这18个法院还有没有效力？对于这场由浏阳法院名为邹剑军的年轻院长主打的的非法“试点”“改革”，浏阳市人大常委会虽然强烈反对，但却没有依法罢免或者撤销其院长职务。湖南省高级人民法院非但没有及时责令浏阳市法院纠正违法行为，相反，省高院一位副院长竟称这一“试点”“改革”的“意义在于，为整个司法改革找到了一个恰当的、影响深远的、便于操作的切入点”。 如果任由浏阳法院如此的试点改革进行和扩散下去，我们有足够的理由担心，在中华人民共和国，人民法院已经敢于不执行全国人大及其常委会制定的法律了！ 3、“试点”和“探索”有要挟全国人大及其常委会之嫌 人民法院在司法改革中搞试点、探索、做准备工作，必须让外界知道。那么，法院如何让外界了解它的“试点”和“探索”之举呢？主要有两个渠道：一是向全国人大在报告它的“试点”业绩。比如，最高法院在工作报告中向全国人大报告其试点设立少年法院的情况。二是通过媒体宣传报道它的“试点”情况。其中，通过媒体进行自我宣传是最频繁、最主要的手段。实践中，一项违法的“试点”改革措施刚刚出台，常常就有媒体以正面报道的形式加以跟踪宣传。比如，根据宪法和法律的规定，将部分死刑复核的权力下放到省一级高级人民法院或者收回最高人民法院，完全是全国人大常委会决定的权力。但是，媒体却在不断地报道说最高法院要收回死刑复核权。现在就有这样的报道：2005年“两会”期间，最高人民法院院长肖扬曾表示，死刑复核权要由最高人民法院收回。同年9月25日，最高人民法院一副院长、国家二级大法官在北京理工大学作有关司法改革的公开演讲时表示，最高人民法院将增设3个刑事审判庭，以应对死刑复核权的收回。[32]一时间，各路媒体纷纷炒作最高法院要收回死刑复核权。但是，这里要提出的是，人民法院向人民代表大会报告它的司法改革“试点”业绩，特别是一些媒体不负责任地宣称和炒作的“试点”、“探索”之举，实有人民法院欲向全国人大及其常委会施加压力，甚至挟全国人大及其常委会以自重的嫌疑。 最高法院向全国人大报告它开始试点设立少年法院的筹备工作，说明了什么？说明在最高法院看来，设立少年法院是必须的，最高法院已经做好相关准备工作了，全国人大常委会必须设立少年法院！媒体不断炒作最高法院负责人有关收回死刑复核权的言论，说明了什么？说明最高法院认为死刑复核权应当收回了，并且已经计划增设三个刑事审判庭，准备正式复核各地的死刑案件了，全国人大常委会必须作出最高法院收回死刑复核的决定了（而实际上，所谓最高法院要收回死刑复核权之事，实属子虚乌有。1983年全国人大曾将部分死刑复核权授予高级人民法院行使。但1996年、1997年全国人大修改后的刑事诉讼法和刑法已将死刑核准权上收到最高法院。奇怪的是，最高法院并没有执行全国人大新通过的这两部重要刑事法律，却继续让高级法院行使部分死刑核准权，最近却突然宣布自己要收回死刑核准权）！更为严重的是，这些情况极易令人错误地认为，少年法院的设立以及死刑复核权的收回，似乎是最高法院的权力，取决于最高法院的意志，并由最高法院来操办的！即使全国人大及其常委会有这个权力，那也是被最高法院牵着鼻子走的！成了落实最高法院意志的表决机器了！因为你看，全国人大大常委会还没有作出最高法院收回死刑复核权的决定（当然这只是假设），最高法院都已经在事先设立三个刑事审判庭，准备干事了！这些情况的出现，难道不是容易使人认为我们的法院在给最高立法机关施加压力吗？难道不会让人联想到最高法院有挟全国人大及其常委会以自重的嫌疑吗？ 六、人民法院的审判体制到了非改不可的地步吗 在社会主义民法法制建设进行了数十年后，对人民法院审判工作出现的问题予以反思并积极地设计和采取相应的对策，是十分必要的。但值得注意的是，在总结法院审判工作出现的问题时，我们已经表现出两种倾向，一是唯体制论的倾向；二是唯西方论的倾向。唯体制论是将审判工作中出现的问题动辄归于体制，专挑中国体制的弊端；唯西方论是将解决问题的目光齐刷刷地投向西方，动辄到西方的制度中寻求良方，几近唯西方马首是瞻。我们不是要为现有的体制文过饰非，也不是要拒绝吸收西方法律文化，但必须指出，如果任由这两种倾向盛行，而不从中国的实际出发，审判体制改革的理论和实践很可能会被引向歧路。 我国宪法和法律确立的人民法院的审判体制是有深刻的政治背景和中国独特的历史文化土壤的，总体上看，现有的人民法院的审判体制没有什么大的弊端，符合中国的实际，还没有到非改不可的地步。而人民法院审判工作中出现的各种问题特别是司法腐败等问题，根本上取决于法院的内因，主要是由于法院以及法官自身的工作、自身的建设出了问题，而不是审判体制“惹的祸”。 世界上没有完美无缺的体制，有的只是忠实地执行法律的人。一种体制也许并不完备，但是，如果一个机构以及这个机构的工作人员怀着由衷的心情，善意地执行法律，那么，即使不太完善的体制也会因为有这批膺服法律的善良执行者而逐步变得丰满和完善；相反，一种体制即使设计得再精巧完善，如果有一个充满私心的机构和一批居心叵测的人在执行法律，那么这样的体制注定会被毁弃于一旦。这个历史的经验教训已经被国外的法制建设所证明，中国的人民法院也应当引以为鉴。 所以基于此，笔者不主张人民法院现在就急于搞“司法改革”，而应当将工作的重心放在自身建设上，将自身建设抓出实效，法院的审判工作就一定会出好的成绩。在抓自身建设的同时，人民法院也应当及时总结审判体制中存在的问题，并将这些问题及时向最高立法机关报告，或者形成制定和修改法律的建议，而不可以擅自搞改革。 七、人民法院在改革些什么 1、人民法院五年改革纲要改革了些什么 1999年，最高法院颁布了人民法院的五年改革纲要。根据这个纲要的规定，人民法院要改革的内容包括七个方面：一是改革审判方式；二是改革审判组织形式；三是改革法院的内设机构；四是改革法院的人事管理制度；五是加强法院审判的办公现代化建设即后勤建设；六是建立法院的内部监督制约机制；七是进行人民法院的组织体系改革。但是，仔细推敲这个雄心勃勃的改革纲要即可发现，其所要改革的内容主要表现为以下三个方面： 一是最高法院包括各下级法院无权改革的东西。比如，有关人民法院的组织体系的产生、组织及职权的事项，纯属全国人大及其常委会的权力，最高法院无权决定。审判方式中有关立案、审判、执行关系的事项，有关举证、质证、认证等证据制度的事项，有关裁判文书如何载明裁判理由以及应否公开裁判理由的事项，有关刑事案件再审程序的事项，等等，根据宪法和立法法等法律的规定，完全是全国人大及其常委会专属立法权限的事项，是任何一级法院包括最高法院都根本无权作出决定的。比如，法院的内设机构改革完全是人民法院组织法规定的事项，法院的人事管理制度也主要是由法官法等法律予以规定的事项，任何一级法院都无权超越法律的权限擅自作出规定。 二是不属于司法体制改革的内容，而是法院对法律的具体执行或者属于法院内部的具体管理事务。比如，最高法院和司法部联合发布的关于刑事法律援助工作的联合通知，完全是落实刑事诉讼法有关为特定被告人指定辩护的规定，而不是什么改革。比如，在审判组织中，强化合议庭和法官职责的做法，在法律规定范围内多适用简易程序审理案件的做法，法院负责人和审判庭负责人参加合议庭审理案件的做法等，完全是对法律规定的认真落实和具体执行，而不是什么改革。而加强法院的办公现代化建设、物质装备建设、技术设备建设等事项，完全是人民法院的内部管理问题，不是审判体制改革的内容，最多只能说是为审判体制改革提供服务。 三是法院以前对法律的执行并不严格或者犯了错误，现在需要纠正或者进一步加强的内容。比如，在健全法院监督机制中，有关进一步加强上级法院对下级法院的监督问题，加强审判工作纪律问题，有关法院接受人大监督、检察监督和社会监督的问题等，都是法律已有明确规定的，但在实践中并没有得到有效落实，导致司法腐败的加剧，因此，该纠正的问题需要纠正，该加强的工作需要加强，而不属于司法改革的范畴。 2、人民法院第二个五年改革纲要又要改革些什么 不久前，媒体在采访最高法院负责人后报道：[33]在最高法院第一个五年改革纲要的大部分任务已基本完成，取得明显成效的同时，最高法院开始推行《人民法院第二个五年改革纲要》。这个纲要又确立了涉及8个方面的50项改革措施。应当说，人民法院的这个“五年改革纲要”是涉及全体人民切身利益并与许多国家机关有着密切联系的东西，其实际效果与一部法律没有任何区别，甚至在很大程度上超过一部法律所起的作用。但奇怪的是，最高法院却没有公布这个改革纲要的具体内容，而只是以负责人接受采访的形式将其所要改革的内容向外界作了神秘而抽象的“透露”。我们不禁要问，在社会主义民主法制发展今天的时代背景下，连国家法律都必须明白无误地公布后才能实施，这个影响力和渗透力比法律还要深广的法院改革纲要为什么不能公布呢？难道其中有涉及国家机密的东西？但是，所谓司法体制的改革又有什么国家机密可言？难道这还是一个不成熟的只能内部操作的东西？但人民法院对法律的适用是极其严肃的工作，如果以不成熟的改革方案或者只能内部操作的做法来适用法律，那不是视全体人民的合法权益如儿戏吗？ 但即使是从媒体有关第二个五年改革纲要的“简单透露”来看，这个纲要所要改革的内容也还是应当大加怀疑的。在纲要中，人民法院所要改革的内容也无非是三个方面： 一是人民法院无权改革的东西。比如，纲要宣称要改革的刑事证据制度、民事管辖制度、民事诉讼的庭前程序、行政诉讼管辖制度、民事行政审判监督制度、审判委员会审理案件的组织和程序制度以及执行制度等等，都是国家诉讼制度中十分重要的内容，完全属于全国人大及其常委会的专属立法权限。 二是对法律的具体执行措施或者内部工作制度的建立和完善，而不属于什么司法体制的改革。比如，纲要宣称的要扩大审判公开的范围，就是对法律有关审判公开规定的具体执行，有关完善司法人事管理制度包括法官培训和福利待遇等的制度，就是对法官法的具体落实措施，而有关司法审判管理和司法政务管理包括司法统计、庭审记录等的琐碎制度建设，纯属法院为执行法律而必须做好的内部后勤工作。 三是对没有认真执行法律或者对法院工作错误而采取的纠正措施。最典型的就是纲要宣称要收回死复核权。1996年修改的刑事诉讼法明确规定，所有死刑案件都要报最高法院核准，最高法院没有认真执行刑事诉讼法的规定，连最高法院负责人自己也承认：“由于各种原因，这项法律规定没有落实到位，尚有部分死刑立即执行案件授权高级法院核准。”最高法院八九来对法律有关死刑复核的明文规定不予执行，现在要执行这个规定，却把这种对法律迟到九年的尊重和执行说成是自己的“改革”举措，这难道不是对法律的权威和所谓“改革”的最大嘲弄吗？ 3、人民法院在实践中都改革了些什么 已有的实践表明，人民法院所推行的“改革”也无非是上述三方面的内容的翻版。一是违背宪法和法律的规定，出台了不少不应当由法院决定的改革措施。比如，最高法院有关军事法院审理军内民事案件的批复，批准一些地方在开发区设立法院的行为，关于刑事再审案件的规定等等，都是与宪法和法律的有关规定相违背的。二是出台了一些落实法律规定的具体措施。比如，最高法院关于严格执行公开审判制度的若干规定、关于审判人员严格执行回避制度的若干规定，以及关于初任审判员、助理审判员考试办法的规定等，都是对法律相关规定的具体落实，而不是什么司法改革措施。三是出台了一些纠错或者加强相关工作的措施。比如，最高法院出台的关于清理清退不适合法院工作人员的通知、关于人民法院审判纪律处分办法以及接受人大及其常委会监督的若干意见等，即属于此类。 上述情况表明，人民法院在司法改革中实在没有什么可以自己决定的改革内容。它的所作所为，也根本不应当称为改革，又为何要冠以“改革”之名呢？如此情况，却要以改革者自居，人们完全可以就此一问：这究竟是意欲何为？ 八、对人民法院搞司法改革造成的消极影响应予高度重视 1、法院搞改革是对人民主权的宪法原则和人民代表大会制度的破坏 宪法规定，国家的一切权力属于人民。这是社会主义国家人民主权的宪法原则。而人民代表大会制度则既是人民主权宪法原则的具体化，也是人民主权原则的集中体现。人民代表大会制度有着十分丰富的内容，但其中与人民法院相关的就有十分重要的几项内容：（1）人民法院是从属于人民代表大会的国家机构，不得与人民代表大会平起平坐，分庭抗礼；（2）人民法院的产生、组织和职权必须由人民代表大会决定，而决不可以由人民法院自己决定；（3）全国人大及其常委会行使国家立法权，对于专属立法权领域的事项，人民法院不可以染指。但是，人民法院自己搞改革，实际是行使了应当由全国人大及其常委会行使的重要职权，或者是将自己放在与全国人大及其常委会平起平坐的地位。如果任由这种现象蔓延开去，宪法确立的人民主权原则和人民代表大会制度必将遭到破坏。 2、法院搞改革是对国家法制统一和权威的威胁 人民法院的第一个五年改革纲要也提出，人民法院搞司法改革，要以坚持国家法制统一为原则。但实际上，只要允许人民法院自己搞改革，国家的法制统一就很难有保障。因为： 第一，司法改革很大程度上就是法律之外的改革，是无法可依的改革，如果允许法院搞改革，就意味着允许法院在国家的法律之外另立“法律”，这就不可能有什么法制统一。 第二，所谓司法改革，不仅是最高法院从事的改革，而且是各级法院都在轰轰烈烈地从事的改革，这样一场各级法院都可以擅自推行的改革就不可避免地会陷入混乱不堪乃至胡作非为的地步。现在，不要说一些基层法院不断推出一些违背法律的奇怪措施，就是最高法院自身出台的一些措施都是与法律直接相抵触的。 第三，法院搞改革，就不可避免地会使法院这个执行法律的“仆人”敢于凌驾于法律之上，以“改革”宪法和法律为已任，藐视和挑战宪法和法律的权威。 第四，人民法院组织法明确规定，人民法院的重要任务之一就是，用它的全部活动教育公民遵守宪法和法律。试想，人民法院自己都敢于弃国家宪法和法律的规定于不顾，制定各种违背宪法和法律的改革措施，广大公民哪里还会相信法律有权威？哪里还会忠实地遵守宪法和法律？ 3、法院搞改革分散了法院精力，扰乱了法院工作秩序，影响了审判任务的实现 人民法院的法定任务是专心致志地依照法律规定审理具体案件，而不是搞什么改革。如果将改革作为法院的一项任务乃至使命确定下来，导致的结果必然是各级法院都热忠于搞改革，甚至以搞改革来塑造“政绩工程”和“形象工程”，从而分散了法院的工作精力，扰乱了法院正常的审判工作秩序。上述浏阳市法院的那些非法改革措施，就不仅扰乱了法院正常的工作秩序，而且严重侵犯了法官依据法官法所应当行使的职权和享有的权利，挫伤了法官工作的积极性，影响了法院审判任务的实现，从而最终影响了诉讼当事人的合法权益的实现。这是值得有关方面高度警惕的现象。 4、法院搞改革损害了法院作为忠实于法律的保守者的形象 法院在国家机构体系中的角色是什么？它只能是一个低调的保守的忠实地守护法律的角色，而决不可以是一个四面出击的改革者形象。如果认为法院可以做改革者，那是天大的笑话。世界上恐怕没有哪个国家的法院热衷于在改革的风潮中登台亮相，甚至敢冒天下之大不韪，弃法律的明文规定于不顾，而以改革者自居，背叛议会制定的法律、另搞一套的。 退一万步说，即使是法律的规定已经过时，甚至是违背宪法或者是完全错误的，作为一级法院也必须不折不扣地执行这项过时的或者违宪的或者完全错误的法律的规定。因为这既是维护法律的权威所必须的付出的代价，也是由法律与法院之间的关系决定的。法律所能规范的常常只能是成熟的已经被认为是规律性的社会关系，正是基于此它才具有稳定性和权威性。立法机关对于未来的不成熟、不确定的社会关系，常常不以法律的形式预先作出规定，根本的也是担心破坏法律的稳定性和权威性。这种情况就使得法律在一定程度上总是滞后于社会发展的，总是保守的。法律的这种保守性就决定了，法院这个执行法律的“仆人”更必须是保守的。法院在国家机构的体系中之所以具有不可替代的崇高地位，之所以能够成为维护社会公正的最后一道防线，根本的也就是因为它从不心血来潮、趋炎附势、兴风作浪，而是一心一意地、墨守成规、抱残守缺地执行法律，以更为保守的姿态伺奉法律这个保守的“主人”。而法院搞改革无疑是“仆人”对“主人”的背叛，是从内部攻破堡垒，法律也必将因此而失去稳定性和权威性，法院也必将因此而不能成为社会公正最后一道防线的守护神。 5、有关方面应当要求人民法院停止搞司法改革 法院搞改革不仅是个法律问题，更是十分重大的政治问题，它不仅应当引起法院的警惕，应当引起全社会的警惕，更应当引起全国人大及其常委会乃至党中央的高度重视。妥善处理法院搞改革的问题，涉及国家政治制度以及国家机构健康运行的安全与长远，决不能视同小可。为此，笔者建议： 第一，由党中央发布文件，要求各级法院中的党组行动起来，停止所有搞改革的行动，迅速纠正以司法改革为名所作出的各种违法行为。 现在的情况是，中央批准了有关机关搞司法改革的《初步意见》，但需要注意的是，中央对司法改革的批准毕竟只是“初步”的意见，这个“初步”的意见在实践中一旦发现问题，中央完全可以收回或者改变这个初步意见。中央这样做恰恰表明了党依法执政、依宪执政的决心和所起的表率作用。 第二，在即将召开的全国人大会议上，由全国人民代表大会专门作出停止法院自身搞改革的决议，撤销从前由全国人大会议作出的一切有关法院搞司法改革的批准决议。在此之前，可以由全国人大常委会组织专门的机构对法院搞改革的问题进行全面调查，向全国人大作出停止法院搞改革的报告和建议。 第三，由全国人大或者它的常委会在党中央的领导下，专门成立一个包括最高法院、最高检察院在内的由各个相关部门组成的有代表性的司法改革委员会，由这个委员会负责司法改革的调查、论证工作，并向全国人大及其常委会提出有关司法改革的建议。凡是涉及司法改革的相关事项，最终都必须由全国人大及其常委会作出统一和权威的决定。 现在的情况是，据说中央已经成立了一个司法改革领导小组，那么，这个中央司法改革领导小组实际可以叫做司法改革委员会，放到全国人大及其常委会的名下，以国家机构的名义开展司法改革的各项活动，同时继续接受党中央的领导。这样的好处是，可以保证司法改革委员会既能始终接受党的领导，又能以国家机构的名义在宪法和法律的范围内开展工作。 第四，全国人大及其常委会可以加快有关司法改革方面的立法工作，凡是实践中需要的，可以尽快立法，对于法律在实施中遇到的问题可及时通过立法和修改法律的方式加以解决。 第五，必要时，全国人大常委会可以依法对立法法等法律中有关诉讼制度的专属立法权限作出立法解释，进一步明确在审判体制的专属立法权限，以便最高法院可以在专属立法权限范围之外制定属于其职权范围内的规则。 第六，由全国人大常委会督促最高法院对自身制定的各类有关司法改革措施进行清理检查，撤销一切违宪违法的措施和文件，或者由常委会对最高法院的各类改革措施直接予以审查清理，并以此为契机，对最高法院各类具体应用法律的解释的合法性进行统一的审查和监督，将最高法院超越立法权限制定的各类文件，根据需要，该撤销的撤销，该上升为法律的尽快制定和修改相关法律。 刘松山 [email protected] 电话：13127562902 -------------------------------------------------------------------------------- * 刘松山，华东政法学院法律学院教授。 [1] 参见拙文：《开发区法院是违宪违法设立的审判机关》，载《法学》2005年第5期。 [2] 参见韩大元编著；《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第168页以下。 [3] 中央文献研究室编：《十一届三中全会以来党的历次代表大会中央全会重要文件选编》（下），中央文献出版社1997年版，第438页。 [4] 《十六大报告辅导读本》，人民出版社2002年版，第32页。 [5] 中新网2005年11月4日。 [6] 参见《中华人民共和国第八届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，人民出版社1996年版，第323 —326页。 [7] 参见《中华人民共和国第八届全国人民代表大会第五次会议文件汇编》，人民出版社1997年版，第293—300页。 [8] 《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，第224—226页。 [9] 《辞海》，上海辞书出版社1989年版，第257页。 [10] 参见《中华人民共和国第八届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，人民出版社1996年版，第323 —326页。 [11] 《中华人民共和国第八届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，第309页。 [12] 参见《中华人民共和国第八届全国人民代表大会第五次会议文件汇编》，人民出版社1997年版，第293—300页。 [13] 《中华人民共和国第八届全国人民代表大会第五次会议文件汇编》，第284页。 [14] 《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，第206页。 [15] 《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第三次会议文件汇编》，人民出版社2000年版，第141页。 [16] 《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，人民出版社2001年版，第188页。 [17] 《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第五次会议文件汇编》，第130页。 [18] 《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，第126页。 [19] 《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第三次会议文件汇编》，第164—165页。 [20] 《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第三次会议文件汇编》，第151页。 [21] 《人民法院五年改革纲要》，人民法院出版社2000版，第61页。 [22] 党的十五大报告：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度”（中央文献研究室编：《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会文件选编》，中央文献出版社1997年版，第438页）。党的十六大报告在提到“推进司法改革”时，要求“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关的检察机关依法独立、公正地行使审判权和检察权”（《十六大报告辅导读本》，人民出版社2002年版，第32页）。这两个文件丝毫没有明确要求司法机关来搞司法改革。 [23] 《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第三次会议文件汇编》，第164—165页。 [24] 参见《中华人民共和国第八届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，人民出版社1996年版，第323 —326页。 [25] 《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第三次会议文件汇编》，人民出版社2000版，第146页。 [26] 《人民法院五年改革纲要》，第61页。 [27] 《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第五次会议文件汇编》，人民出版社2002年版，第144页。 [28] 《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第三次会议文件汇编》，人民出版社2004年版，第137页。 [29] 第137页。 [30] 《人民法院五年改革纲要》，第60—71页。 [31] 参见曹勇：《最高法院在湖南浏阳试点推行法官职业精英化》，《南方周末》2005年8月11日八版。 [32] http://www.sina.com.cn 2005年9月27日。 [33] 参见《法制日报》2005年10月26日、27日的报道。 原载于《法学》2006年第1期 |