中国社会保障体系之法律问题初探

辽宁大学人口研究所 二零零一硕研： 刘洪海

写在前面的话：

本文并非严格意义上的学术文章，因为无论从哪方面上看它均有失严谨，而且本人非法律专家，故难避班门弄斧之嫌。但是不能以此否定文中问题的重要性。

社会保障体系作为现代社会必不可少的要件，发挥着保障公民基本经济安全，维护社会稳定的作用。可以说,在人类社会达到共产主义社会之前，它将长期存在于现代社会之中，而作为一个长期存在的社会结构，其运行必须由法律来保证，而非任何针对具体问题的经济/政治政策。纵观各发达国家的社会保障体系，均有一套比较完善的法律体系为之服务。目前，我国建设中的社会保障体系却令人遗憾地缺乏有力的法律支持，这无疑会影响到社会保障这一以社会稳定为其主要目标的社会结构自身的稳定性，同时也给其具体实施造成了诸多麻烦。

确立我国社会保障相关法律的障碍主要来自以下两个方面：

1. 中国经济的非现代性是确立社会保障法律体系的主要障碍

中国经济是传统的农业经济与现代的工业经济并存的二元经济。在农业经济中，人民的经济安全保障主要由家庭提供，而非社会。但是就西方的司法实践表明，社会保障法必须具有很强的可操作性和统一性（否则会影响期“公平”基本目标的实现）。显然，中国经济的二元性给社会保障法律的确立带来了很大的困难。此外，我国经济在地域上的差别也很大，同样是建立统一的社会保障法律面临的难题之一。

针对这两个问题，本人有如下看法：（1），中国经济正处于向全面工业化的转变的过渡时期，且速度很快。因此我们在建构社会保障及其法律体系时必须以未来的工业化社会的标准和理念来进行（以社会稳定为基本功效的体系本身不应有频繁的重大变动）。（2）因此，我国未来的社会保障法必须将全体公民纳入最终保障范围。这样做与我国宪法的精神保持一致，而在工业化的不同阶段可对具体范围加以不同的说明，但不应因此影响最终范围的确定。（3）对于现存的中国经济二元性与社会保障的现代化/工业化（一元）本质的冲突的解决方案：首先在统计上建立“保障水平”这一概念，其来源于对家庭保障，社会保障以及其他来源的保障的综合。依照现行社会保障实际可计算出城市的社会保障率（即期或远期的城市居民社会保障收入/城市居民可支配收入）；同时，通过将同口径的农村家庭保障的服务内容货币化，计算出农村家庭保障率（以货币计算的农村家庭保障服务/农村居民可支配收入）。依据这两个比率的差异，国家确保两者的大体均衡，从而在现期实现社会保障法将全体公民纳入最终保障范围的承诺（在农村，社会保障可视为家庭保障的补充）。

2． 社会保障法的具体性和可操作性

各国现行的社会保障法律，其条文均极为详尽，可以说是面面俱到。如前所述，中国经济的差异过大，因此建立一套与西方相似的全国性、操作性强的社会保障法律体系的成本过高（虽然在理论上其可能性是存在的），可能会因此影响经济社会发展，有些舍本逐末了。具体原因，在此就不做具体展开了。

综上所述，社会保障法势在必行，问题众多。为此我提供以下思路，供大家探讨。

我国是大陆法系国家。但是，我认为可以借鉴英美法系的精神来构建我国的社会保障法系的某些具体关系。思路如下：

1． 在中央一级建立一部社会保障基本法，其特征如下：（1）体例上的基础性，它将是我国整个社会保障法系的基础，其他有关法律均要源于该法，从属于该法。该法应对涉及社会保障的主要内容加以说明，确立具体工作的基本原则。（2）高标准性。该法应以我国未来实现工业化似的社会保障需求为基础，以全体公民而非城镇职工为其保障范围。使该法不会因社会经济快速发展做多次重大改动，从而保证整个社会保障法系的稳定，确保其稳定职能的发挥。（3）中央一级的社会保障基本法的内容不宜细化，这显然是针对上述的现存障碍的自然推论。

2. 在此基础上，由省一级人民代表大会以中央一级的社会保障基本法为准绳，根据各地具体情况出台地方性社会保障法规。各地方性社会保障法规应体现中央的社会保障基本法的精神，并且具有可操作性。（注意：应防止以此建立新的劳动力流动壁垒）。

这样我们就建立起一套“中央---地方”级的社会保障法律体系。其特征归结为一句话：中央定原则，地方关操作。

但与我国传统的“上下级关系”不同，在地方社会保障法的制定和修改过程中，应以英美法系的基本精神来定位中央与地方人大的关系：中央对地方人大没有决定权，但可要求地方人大对其具体内容是否体现了中央的社会保障基本法进行解释，地方人大也可就某一问题进行申述。为避免权责不明的情况出现，最终决定权应归于最高法院。此关系仅限于中央和省一级人大之间，不适用于自然人和法人。而当未来我国经济的二元性逐渐消退，地域差异日益弥合时，这一两级法律体系应采取“毕业制”原则，分阶段过渡至统一于中央的社会保障法系。

这一两级法律体系及其附带关系的理想规划，为现阶段在我国建立起一套有效的社会保障法律体系提供了一种较大的可能性。但问题依然众多，请大家斧正。

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2002-3-31 于沈家中