刘海波：中国村民委员会选举的局限

近年来在中国农村推行的村民委员会选举，因为与人们印象中的民主颇有一些相符合的地方，如海选（即上级不提候选人的直接选举）、秘密投票、候选人竞选演说等等，所以给一些中外人士很大的希望，村民自治的兴起和发展，能够使政治民主化进程在中国农村先行一步，成为现阶段中国民主建设的起点和突破口。本文认为，这种认识是过于天真和乐观的，因为它没有将村民自治置于当今中国的制度背景下进行分析。笔者认为，广泛涉及政治、经济、文化各方面的城乡二元社会制度和自古沿袭至今的中央集权的政治制度，是塑造当今中国社会面貌最关键的制度，也是分析村委会选举最重要的制度背景。根据此制度背景下的分析，本文指出，村民自治和和村民委员会直选，对于中国政治民主化进程，不见得是福音；对于解决农村、农业、农民问题不会有真正有益的作用，甚至对解决农民负担沉重问题，其作用也有限。

城乡二元制度表现为农民低下的身份和农村政社合一的政治、产权制度安排。

在进行分析之前,我们首先应直面农民在中国社会的真实处境。农民在中国绝不仅仅是一种职业，更是中国大多数人与生俱来、很难改变的身份。为什么会有农民负担过重这样一个问题呢？怎么无人谈论城市居民负担过重呢？我们听到的是某城市的政府将本市居民的最低生活保障线又提高了这样的政绩。正是因为是农民才有负担过重这个问题，如果去掉了农民的身份，则根本就没有负担一说。一个普通的城市居民，如果他的收入没有达到一个相当的数额，是不需向政府缴纳任何税收的。一个中西部地区的农民呢，很可能，他家庭的人均收入还远低于某个城市的最低收入线，但是，无论他的收入怎么样，乡、村两级的提留统筹款还是要缴纳的。当然，中央规定了农民负担不能超出一定的比例（以乡镇为单位，不能突破农民上年人均纯收入的5％）。且不说这种尺度是多么难以把握，这种规定本身不刚好说明，无论农民多么贫困，比例之内的负担是合法而必须缴纳的吗。我们知道，在中国一个已经是农民的人要选择不当农民，那是几乎不可能的，只要你被指认为农民，你飞到天涯海角都得参加户籍所在地的“三提五统”之人头平摊。对于那些早已脱离农业生产进入城市的农民来说，一纸户籍不仅注定了他们从生到死有农民身份，而且注定了他们这辈子取得的收入都要被家乡的老爷们“统筹提留”。

户籍制度固定了农民的身份，而农村财产权利的制度安排更加强了政治权力对他们命运的支配。家庭联产承包责任制不过是说农民在一定期限内有了受到各种限制的土地使用权罢了，而且还往往为此付出沉重的经济代价。最重要的生产资料，在动听的名义下，掌握在国家和集体的手中，或者说掌握在被认为是代表国家和集体的人们手中。中国的一个村子，可不是西方意义下的简单社区，它是一个村社，以集体的名义拥有土地和村办企业的所有权；村在中国虽然并没有正式的行政建制，但村一级的组织，党支部也罢，村民委员会也罢，又执行政府的某些功能，所以在某种意义上又可以看作是一级政府。乡镇作为中国最基层的政权组织，也具有村社的性质，农工商总公司和乡镇政府是二位一体的关系，总经理同乡镇长往往是同一个人。农村的基层组织，是政社合一，政治权力和经济权力结合在一起；作为经济组织的村社，可能除了婚嫁之外，其成员权对外是封闭的；除了婚嫁和考学之外，成员也不能退出村社。

中国的政治结构，传统和现代都是高度中央集权的，政权从中国社会中吸收精英，榨取税收，高高在上。但政权控制社会的能力又不是无限的，正式的政权机构最低只能延伸到县或乡一级。广大乡村，以村落为单位，以血缘、地缘关系为纽带，实际处于半自治的状态。问题是自治的单位只是在村一级，在村落和全国之间，再没有人民认同的，具有合法性的自治单位。地域性的中间权力，在中国制度上或观念上都完全缺乏。

正是在上述的制度背景下，我们才能更好地理解村民委员会选举。

村民自治当然是得到农民欢迎的，但农民欢迎这种制度恰好是因为他们自身被制度所规定的低下地位，城市居民对居委会选举是感觉无甚轻重的。民主首先意味着权利的平等，当一种民主的运行以不平等的权利为条件，我们将做何感想呢？举一个极端的例子，如果一群奴隶被给予选举自己监工的权利，这能否也叫做民主呢？这种权利会比摆脱奴隶身份更重要吗？对于今天的中国农民来说，有选择不做农民的权利要比有选择自己村官的权利更重要。那么村民自治是否有利于打破户口制与村社制这些套在农民头上的枷锁？没有这个可能，因为是最高当局而不是村子自己能够决定这些制度的存废。而且，基于严格的身份制下的村民委员会选举的发展，有可能使“成员权”的问题更严重，村民资格的对外封闭性更强。在珠江三角洲的一些所谓的“超级村庄”，打工者人数超过土著居民几倍，许多打工者已经在当地居住了几年到十几年，但是仍然不具有“村民”资格，不享有村民自治的权利，在村民委员会中也没有自己的代表。

以减轻农民负担来说，村民自治也只能使负担在村子内部有较平均、较合理的分配，而不能消除沉重的负担本身。农民负担沉重来自于下面几个原因：乡镇一级政府作为集权官僚体系的最低一级，其设置不是为了适应地方事物的需要，而是为了官僚体系的整齐划一和对下控制的需要，因此机构复杂、人员庞大。基层官员们处于这金字塔型的官僚体系中，为了提升，要不断创造各种政绩。权力缺乏监督所带来的腐败和浪费。在税制的设立上，稳定的、收益丰厚的税种都被上级政府拿走。于是，对基层政府（特别是没有直接掌握效益好的企业的）来说，把手伸向农民简直成了合情合理：不向你们要，找谁要去？

因此，户口制和村社制的彻底而稳妥地废除是是农村基层民主健康发展的条件，是比推行村委会直选更重要的政治体制改革的内容。

要使村委会选举超越传统的村这一层次，极其困难且不可轻言推广。因为一旦选举越出村这一层次，必定会和一个自上而下的，层层垂直控制的官僚体系发生莫大的冲突。上面已言及，在中国缺乏全国和村落之间的能有效实行自治的地域性单位。省也罢，县也好，都是自上而下的行政机构的一级，其领导人都是被任命的官僚，实现民主和这一体制完全冲突。高度中央集权制国家，政治问题往往都是全国性的。权力的来源既是自上而下，民主政治的推行如何能够自下而上，逐级展开？在地方单位实行民主之先，先要有自治的基础，成为自主性的地方政治实体。在今日，中国地方政治发展的问题，在于通过制度的、文化的、社会结构的变化，在地方形成自主性的政治实体，而不是仅为中央政权的延伸，但又同割据、分裂有明确的界限。上面讲的这个意思，比较大陆各省和香港更易明了。香港做为中国的一个行政区，是一个有自主性的政治、行政单位，为一有意义的自治区域。 显然,地方自治的形成，关键并不在最基层，而在于中央和它的次一级单位〔在中国目前是省〕关系的调整，形成法定的分权。然后才能有依此类推的，直至最基层的分权的确立。中国的行政区域，省、市、县、乡、层级整齐，受此影响而形式化地考虑，以为民主推进可自下而上逐层展开，自不无天真之处。实际上，中央和省权力关系在宪法层次上的确立，方是政治体制改革的关键，也是实现真正民主的前提。所谓渐进的改革，乃是朝着这个方向的逐步努力，若以为可以由村民直选开始而可以进行民主的逐步推进，却是行不通的。

政治体制改革的第一步当是身份制的废除，然后是中央政府和次一级政府宪法性权力关系的确立。因此，以当前的村民委员会选举为政治体制改革的突破点和方向，即使不是误入歧途，也是不得要领的。

刘海波 于2000年6月