公法评论

公法评论你们必晓得真理，真理必叫你们得以自由。

李曙光

宪法与财产权保护

　　一. 三个案例

　　案例a：

　　1999年9月8日，侯瑞昌产权纠纷案在北京市第二中级人民法院民事庭第一次开庭。此案原告是公民侯瑞昌，被告是北京市民政局。

　　据原告侯瑞昌向法庭陈述：1988年2月侯瑞昌与黄小群等人自愿投资3.7万元，组建合作经营组织市政施工经济施工实体，并已承包工程。1988年3月，原告方分与北京民政局建设处达成横向联合协议；与民政局共建一联合体，由民政局负责将联合体注册成立市政工程公司，原告方负责联合体的经营，原告方每年交给民政局10万元，每年递增10%-15%的利费。在确保上交国家税费和民政局的利费之后，其余资产归原告方所有。在双方合办的市政工程公司注册成立前，由民政局负责暂借民政局建安公司四处的公章和执照，为该联合体的经营代收代交税费事项。该联合体成立后，从1988年4月至1995年8月，该联合体共完成市政工程产值8000多万元，上交国家税费460余万元，交民政局利费213万元。该联合体共完成市政局产值8000多万元，上交国家税费460余万元，交民政局利费213万元，联合体资产发展到1400余万。，1995年7月，原告方向朝阳区工商管理局申报成立"北京市民建市政建筑工程公司"，工商局已受理，1995年8月，民政局建设处新任领导对原告宣布，该联合体的资产为国有资产，查封帐号，将公章、权力交给民政局的工作委员会接管。

　　而被告方民政局反诉说，侯瑞昌本人是国家正式干部，所从事的工作是正常职责范围内的工作，不存在个人投资、个人经营的性质，不承认侯与民政局建设处达成的"联合"协议。

　　从1997年8月到1999年4月，侯瑞昌先后5次向北京市第二中级法院提出立案申请，前四次皆被驳回，第5次申请终于被法院受理。

　　1999年12月29日，北京市第二中级人民法院就侯瑞昌诉北京市民政局建设处侵占其财产权案第五次开庭，经过原告、被告的相互质证，合议庭休庭合议，审判长宣布裁定结果：此案应该由国有资产管理局处理，不归法院审理，不服可上诉。（1）

　　案例B：

　　70年代初，黑龙江省哈尔滨市的赵志强凭自己的技术能力，带领20多名知识青年创办

　　了哈尔滨卫健药厂。由于多种原因，该药厂曾多次变更主管挂靠关系，经历了好几个"婆婆"。1997年党的十五大以后，厂长赵志强向挂靠的主管部门提出对工厂的产权进行界定，该厂工人得知这一消息后，召开职工代表大会罢免了赵志强的厂长职务，发生了当地著名的"争夺工厂事件"。被罢免的赵志强四处奔走，到处喊冤。不久，哈尔滨市香坊区检察院又以涉嫌经济犯罪为由，于1998年6月将赵志强拘审，产权界定从此搁浅。界定不了产权，就界定不了该药厂的所有权性质，实质上也无法确定赵志强是否贪污。赵志强被拘押100天后取保候审。1999年8月，74岁的赵志强因病去世。临终时，他的取保候审也未解除。（2）

　　3.案例C：

　　吴安民是新疆巴音郭楞蒙古自治州农业机械总公司党委书记、法人代表。据吴安民介绍，农机公司建于1964年，属国企。该公司近年因市场不景气及管理、用人等体制上的弊端，效益连年下降，至1997年10月底已亏损约70万元。经巴州政府有关部门、吴安民、公司代表多次讨论、研究，决定由吴安民买断公司，实现公司改制。

　　1998年1月15日，巴州深化企业改革领导小组召开会议，通过了《巴洲农机公司现有净资产由现任经理吴安民买断经营的改制方案及协议书》，农机公司的价格为150万元。1月23日，吴安民以农机公司为担保从农业银行贷到150万元。1月25日，巴洲国资局代表政府与吴安民签订了个人买断农机公司的协议书。吴安民将150万元当场支付给国资局，双方履行了交接手续，同时报请工商部门办理了企业变更登记。

　　改制后，吴安民在经营机制上做了一些尝试：如销售人员按比例提成；对确有特殊情况不完成任务者，实行300元的保底工资制等。

　　公司状况开始好转，有的职工月收入甚至达上万元。但也有职工每月只拿300元。于是，当初拥护吴安民买断企业的一些职工发起了反对个人买断，上告吴安民的浪潮，提出"要当主人，不当马仔"、"要国有，不要资本家。"

　　1998年4月，巴州政府派检查组到公司调查核实，并写出了《调查情况及处理意见》。在此基础上，巴州深化企业改革领导小组召开专题会议，再次肯定了"农机公司改制符合党的十五大精神，在改制过程中，资产评估基本准确，实施程序完备，协议签字符合法律程序，具有法律效力，应该继续执行"。然而，职工反对吴安民的浪潮并未停止。1998年8月，政府再派农机工作组进驻农机公司。这次，工作组态度开始转变。工作组组长、曾参加过公司改制会议的州农机局党组书记陈柱甚至对吴安民约法三章：不准离开单位；职工意见不准解释；吴安民在会上要说什么话、提什么意见须事先汇报工作小组，经同意后才能讲。

　　1999年1月18日，工作组以吴安民离开企业、"撒手不管企业"等为由，宣布单方终止合同，并在职工大会上宣布企业已恢复国营，任命职工王安申为经理（后任命工作组成员刘应利为经理）。1月25日，吴安民把巴州国资局告到新疆高级人民法院。

　　1999年12月29日，新疆高级法院作出一审判决，认为："巴州国资局在与吴安民签订的《协议书》中，将1200多万元的国有土地使用权，以明显不合理的低价出售给个人，系双方恶意串通故意损害国家利益的行为，属无效民事法律关系，且吴安民作为企业法定代表人以改制前的国有公司财产为其个人贷款担保，并用该笔贷款购买国有公司，违反了《公司法》等相关法律，故原、被告双方所签的协议书应属于无效合同，原告要求继续履行合同及要求被告承担违约金的诉讼请求于法无据，均不能成立，本院不予支持"。（3）

　　二. 宪法的核心问题

　　上述三个案例都涉及到一个复杂而又简单的法律问题：公民的私人财产权和国有资产的

　　法律界定与保护问题。在中国有没有法律来确定和保护私有财产及其权利？如果没有，应该由什么法律来划定私人与公共财产权的界线？又是由什么来划定个人自由与政府权力的合法范围之界线？政府的自由裁量权是谁给他们的，又有多少自由裁量权？在上述三个案例中，法院和检察院是根据什么母法或者法律原理来决定是否受理和怎样处理类似案件的？也就是说有什么样的法律依据？有人说上述三个案例所涉及的问题，现有的法律都没有规定，所以也无法很好的解决。也有人说上述三个案例带来的问题，远远超出了法律问题的范畴，不是法律所能解决的。事实是如此吗？

　　确实，中国改革开放20年以来，中国人释放了巨大的能量，经济改革推动了中国从计划体制向市场体制的转型以及中国经济的高速发展。同时由于改革带来的利益主体的出现，各种利益冲突也日渐增多。经过20年的过程，积累了许多现在无人解释、无法处理的社会矛盾和纠纷，如果不及时加以解决，将会酿成更大的社会问题。上述三个案例的处理就给人一种中国的事乱糟糟的没有一点道理和法律可讲的印象, 其实，我们今天遇到的这些问题都是法律上的一些基本问题，或者说涉及到法律的母法、基本法即宪法的问题，中国20年的改革已经对中国的基本法律和宪法提出了严峻的挑战。可以这样说，快速迈向市场经济的中国正在面临一个非常紧迫的问题，及私有财产和财产权的保护问题。它已经成为现有法律一个巨大的空白，是我们许多法律面对的一个重点和基本的问题，更是作为所有法律母法的宪法所面对的核心问题。如果这样的问题我们的宪法和基本法律都视而不见充耳不闻的话，所谓经济改革、建立市场经济体制等等都是一句空话，公民的权利，政府的分权以及对政府权力的监督等等也无从谈起，建立宪政体制更是遥不可及。

　　三. 中国私有财产发展的现状

1. 　　中国20年的改革开放和经济发展使得中国社会已经形成了大量的私有财产和私人

　　财富，截至2000年底，中国私营企业达到一百五十多万户，从业人员两千多万人。中国个体工商户已达到三千多万户，从业人员六千多万人。（4）据统计，在国民经济比重中，私有经济占33%，工业增加值每年的60%由私有经济提供，居民的储蓄存款达六万多亿元。这些私有财产和私人财富主要是通过以下途径获得的：

　　1）通过个人勤劳工作致富获得的财产；

　　2）通过改革获得的私有财产，如住房制度改革和国有企业改革中获得的财产，农村承包的土地等收入；

　　3）公民的发明与创新等知识产权收入；

　　4）继承、赠与获得的财产；

　　5）通过当股东、储户等获得的红利收入；

　　6）商业交易中获得的各种差价收入；

　　7）非法收入。

　　在计划体制下，只讲"大公无私"，不承认私有财产，现在我们不得不面对公民有大量

　　私有财产的现实。财产和权利关系密切，私有财产权及其保护问题突显出来，宪法和私有财产权的关系问题被提到议事日程。

　　四. 宪法与私有财产的保护

　　1.私有财产权与宪法关系密切，各国宪法都把财产权问题作为其宪政的基石之一。

　　1789年8月法国《人权宣言》第17条庄严宣布"财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺"。1789年法国《人权宣言》发表以来，把保护私有财产权规定于宪法之中，这已有200多年历史。此后，很多国家的宪法都对私有财产及私有财产权进行了规定。例如，1791年美国宪法第五条修正案规定："未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。""凡是私有财产非有公正的补偿，不得收归公有。"该宪法第14条修正案规定："各州不得未经正当法律程序即行剥夺任何人的生命、自由或财产。"1946年的联邦德国宪法第14条规定："财产和财产继承权受到法律保护。"1946年日本宪法第29条规定："私有财产权不得侵犯，私有财产权在正当赔偿下得收归国有。"1946年以《人权宣言》为序言的法国宪法也确定了"私有财产神圣不可侵犯"的原则。（5）1956年的一项调查显示，在当时全世界有效的成文宪法中约有44个国家的宪法（不是所有的国家都有成文宪法）有类似的规定。这些规定的表述尽管各有差异，但意思是一样的，那就是私有财产受国家保护，私有财产神圣不可侵犯。（6）说明，保护私有财产和私有财产权是各国宪法重要的中心内容，在各国宪法中处于首要位置。

　　2.中国近年修宪的中心议题

　　实际上，随着中国的经济改革的启动与深化，经济与财产权问题一直是宪法修改的中心议题。近年来，中国宪法的剧烈变动与修改主要围绕经济改革与财产权问题展开，中国八十、九十年代的三次修宪，都以财产权内容为中心，这反映了财产权与宪政发展之间的内在关系。到目前为止，我国已有四部宪法，即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法，这些宪法对经济的基本思路是以计划经济、公有制、按劳分配为主线，但又各有差别。1954年宪法提出消灭私有制，1975年宪法和1978年宪法也基本上是这个意思。1982年宪法规定 "保护个体经济的合法权利"；1988年的修宪规定"土地使用权可以有偿出租、转让"，第一次部分承认私有财产，使之有得到宪法保护的可能性；1999年修宪明确了"非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分"，规定"国家保护个体私营，经济的合法权利和利益"。这是一个重大的突破。

　　1982年宪法有一条值得关注，即其第13条承认了保护公民的合法财产："国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他财产的所有权。国家依照法律规定，保护公民私有财产的继承权。"在这一条文的解释上，法学界和经济学界发生了分歧。经济学家说：中国没有任何保护私有财产的法律规定。法学界的一些学者说：82年宪法的第13条，承认了公民私有财产不可侵犯。其实，多年来，我国经济学界想说的是，中国宪法应象西方发达国家那样，将保护私有财产放到和保护公有财产同等的地位，使之成为宪法的中心内容之一。但目前他们还没把自己的意思完全表达出来。而法学界部分学者认为宪法已有保护私有财产的内容，没有必要把"私有财产权不可侵犯"规定到宪法条文中。法学界实际上是断章取义，是对其他国家相关宪法条文的不完全理解。中国宪法中体现出来的对私有财产的保护是有限的，对私有财产的界定也只是列举性的，没有将财产权问题提到宪法结构的突出位置和中心内容。比如说，我国宪法中目前保护的"公民的合法财产"是有限制的，只是模糊和列举式的界定为对"合法收入、储蓄、房屋和其他财产"的保护，而实际上，什么叫"合法财产"则没有法律明确规定；另外，财产包括有形财产和无形财产，在今天，无形财产和有形财产同样重要，宪法对其未有任何确定和保护的规定。我们的宪法没有显现出来私有财产的神圣地位和财产权保护的重要性。因此把"私有财产权不可侵犯"的条文写入宪法之中，是有重要的理论和现实意义的。

　　五. 宪法保护私有财产的理由

　　为什么宪法要规定保护私有财产和财产权呢？

　　1.自由与个人自治的需要。德国哲学家康德和英国思想家哈耶克都认为：确认财产权是划定一个保护我们免于压迫的私人领域的第一步。私有财产是自由的基本要素，是不可剥夺的天赋的自然权利，对私有财产权的承认是阻止或者防止国家政府强制与专断的基本条件。如果不存在这样一种确获保障的私人领域，那么强制与专断就不仅会存在，而且还会成为司空见惯的现象。换句话说，如果财产权与物质财富处于某个机构或某个个人排他性的控制之下，个人自由将不复存在。（7）可以说，个人自治的核心是个人对其财产的独立的排他的支配权，连治产的权利都没有，就不会有治身的权利。没有私有财产，个人会缺乏起码的自由活动的空间，个人价值不受尊重，个人自治的能力受到限制。

　　2.追求效率和社会效用最大化的目的。私有财产和私有财产保护是生产和竞争的发动机，它能够确保市场效率的提高和社会福利的增长，是社会向前的动力。它能促使社会财富由无效领域流向有效领域，由低效率的领域流向高效率的领域，使社会资源的配置达到最优化，使财富的社会效应最大化。私有产权往往比公共产权具有更为明确的利益动机和监督成本。激励约束机制，使得私有产权更容易实现经济目标-利益最大化所隐含的效率的提高。而公共产权使得任何人都具有进入财产领域的自由和无限制使用财产的权利，这样的产权制度安排只会产生低效率的结果。

　　3.个人致富的动力。私有财产和私有财产权的存在，能够促使个人勤奋工作，勤劳致富。鼓励个人努力、创新与个人利益最大化，由于自利的动机人们会为自己而勤劳工作，为自己的现在和将来而工作，他们会心情愉快而不斤斤计较，他们会全身心的投入工作之中，生活在一种理性和个人自尊的环境之中。而不担心自己的劳动会毫无价值，自己创造的成果会被人突然剥夺。当法律不能确认和保护私有财产时，个人的价值不获承认。人们则会丧失致富的动力和降低工作的积极性，工作时则会无精打采，毫无效率。对自己和社会的未来逐渐丧失信心。

　　4.界定政府权力与公民权利的基础。私有财产及其保护的存在，使公民的权利具体化，使政府的权力有限化。当然公民的私有财产权也不是无所限制的，在法律规定的前提下，政府对私有财产具有征用权。问题是政府的这种征用权须受到两个法律限制。其一，它必须经过"正当程序"，诸如听证会等类似程序，以防止行政权力的滥用。其二，对政府的征用要进行"公正补偿"，也就是说国家或者政府对私有财产进行征用，必须进行充分的、合理的补偿。对私有财产的保护制度，划分了政府权力和公民权利的界限，有效地限制了政府的行为。

　　5.私有财产及其保护是市场经济的基础和宪政的基石。没有私有财产就不会有公民的政治、经济等权利，也不会有自由竞争和市场经济。市场经济两个最基本的要素是财产权和契约，它排除血缘、地域、门第、信仰、语言、种族之间的差别和特权，市场经济首先认可的便是利益多元化和人的自利动机，保护私有财产并承认财产权是一种可让渡的产权，是市场经济的必然，也是建立宪政民主的基石。

　　六. 中国私有财产法律保护中存在的问题

　　1.产权保护的缺乏与不平等。立法上缺乏对私有财产的基本尊重。首先公与私之间的身份就不平等，长期以来全民所有制、公有制的身份最高贵，享有的优惠政策无以记数，集体所有制次之，而私有制则不被承认。后来，个体和私有经济渐渐有了法律地位，但也只是公有经济的"有益补充"和"重要组成部分"。总摆脱不了它对公有制的依附地位和服务作用。在私有财产和公有财产的保护上，法律也是实行差别待遇，在实践过程中，仍然存在着等级、血缘、门第、地域、信仰等的差异。缺乏物权法等保护公民基本财产权利的法律。

　　2.产权界定不明确。是当前中国财产权保障的突出问题，它导致的一个重大后果是：产生大量的财产权纠纷与冤狱，主要表现在企业产权、农民土地承包权、公民的各种收入、知识产权和剩余价值索取权的归属、界定与赔偿上。如，在改革开放初期，许多私营企业因为害怕受到歧视，而纷纷戴上"红帽子"（指挂靠政府主管部门和集体控股的模式）酿成了目前财产权纠缠不清难以界定的局面，有些人甚至为此蒙冤入狱十数年。（8）由于部分私营企业家对国内的法律环境感觉不好，担心私有财产不被保护，于是纷纷采取购买外国"绿卡"或出逃资本到国外的办法，以求自保，民间把这种现象称为"开天窗"。据民主建国会北京经济学院支部、海淀区中关村实验区支部的联合调查表明，在北京资产达500万元以上的私营企业家中，"开天窗"者已占三成以上，而且这个数字呈上升趋势。据统计，1994年，中国的资本外逃率（资本外逃增加额与国家外债增加额之比例）就已经达到了52.3%，超过世界上15个债务负担最沉重的国家资本外逃的平均水平，到1997年，中国的资本外逃率更是直线上升接近世界之最，1999年3月"修宪"之后，这种现象才略微缓解，但更多的是观望。（9）

　　3.私人企业进入市场受到歧视。由于政府政策对私营企业实行差别待遇和"双重标准"，私营企业在市场竞争中受到歧视，尽管中共十五大已经明确了私营企业的地位，但是私营企业仍然低人一头，比如说私营企业由于获得外贸经营权的门槛太高，限制了其外贸产品的出口。外商投资十万美元，就可以获得自营进出口权，而私营企业投资100万美元，还拿不到自营的进出口权，根据国家外经贸委1998年的有关规定，私营企业必须注册资金和净资产都达到八百五十万元人民币以上，连续两年销售收入、出口进货分别达到五千万人民币、一百万美元以上，上报外经贸委审批后才可获得自营进口权。而去年底，外经贸委两次发文，对全国范围内国有、集体生产企业的自营进出口权由审批制改成登记制，条件是注册资金不少于五百万元，但私营企业并未被列入其中。浙江建德建业有机化工有限公司企业主私人占有70%股份，虽然产品已经通过外贸公司销售澳洲、南韩、日本等十多个国家，但由于还没有获得自营进出口权，他们甚至连广交会都进不了，丧失许多商机。（10）企业为了获得自营进出口权，在摘掉"红帽子" 以后又纷纷冒充集体控股企业，重戴"红帽子"。

　　4.缺乏对侵权行为的审查和有效的司法救济。由于政府的强大与私人的弱小，政府侵犯公民私人财产权的行为，在实践中层出不穷，对政府侵犯公民私人财产权的行政行为（抽象与具体的）缺乏审查制度，行政程序漏洞很多，行政机构的恣意妄为，往往是对私有财产权的最大伤害。对非法剥夺和合法征用私有财产的行为，缺乏有效的司法救济和国家赔偿制度。程序既不"正当"，赔偿也不"公正"。在实践中对征用公民的私有财产缺乏国家补偿方面的具体操作步骤。

　　七. 法律建议

　　1.建议国家立法机关在近期尽快修宪，明确把"私有财产不得侵犯"的条文列入宪法，并以这条宪法条文为原则去删改、制定各项相关法律和法规。

　　有人说现在的宪法写入"私人财产神圣不可侵犯"，这就在保护对国有资产的瓜分后的私有财产，它实际上在鼓励"国有资产流失", 最终结果只会保护那些腐败者。这种论调实际上是以叶障目，只见树木，不见森林。确实, 从中国的改革的实践过程来看，"保护私有财产"牵涉到很复杂的关系、利益和冲突的现实问题，但是，这并不能成为其反对把"保护私有财产"写入宪法的理由。

　　其一，如果我们不否定这20年来改革开放政策的合理性和市场文明进展的现实性的话，那么非法或不合理的私有财产的增长毕竟不占主流。公民的绝大多数私有财产是通过合法的、正当的、合理的途径取得的。其二，退一万步说，即便公民的所有私有财产都来路不明或者是来路不正，那么这也是既定的中国事实，这个事实的造就有深厚的体制和文化原因，不能因此去抹杀一个公民个体的基本人权。这种天赋权利的价值，远远高于一个团体和一个社会的短期物质利益。从宪法价值角度来说：对基本人权价值的损害所付出的代价大于对不合法的私有财产权加以确认所付出的代价，两害相权取其轻。其三，经济转型过程中，效率与公平的关系是相对的。有时候是效率第一，有时候是公平优先，关键是要维持一种效率与公平的平衡关系，法律的正义性从来都不是一成不变的。它随着时事的推移和文明的进展而不断变化。因此不能说"保护私有财产"是"只讲效率，不顾公平"。其四，有人说，现在公有财产都瓜分完了，在这种情况下，来说"保护私有财产"，实际上是保护非法的私有财产。这种说法实际也是没有依据的，据国家统计局统计，在2000年，全年全部工业增加值39570亿元，比上年增长9.9%。规模以上工业企业中，国有及国有控股企业增加值14032亿元，增长10.1%，是1994年以来增长最快的一年，（11）据1998年的统计，现国有存量资产，有6万多亿元。这些资产难道都变成了私有财产了吗？另外，在前几年国有企业转制和股份化期间流到私人手中的一部分国有资产，也不是私下瓜分的结果，实际上很大程度上是现有法律未得到严格实施的结果。

　　2加快改革中的产权界定立法。现在大量产权纠纷和矛盾的产生很重要的原因是由于

　　缺乏与经济改革过程同步的产权界定方面的法律，现有的关于界定产权的政策也是模糊不清的，因此加快制定产权界定方面的法律法规很有必要。现在产权界定立法的重点在集体所有制企业、民营科技企业和事业单位，对于"假全民"、"假集体"等"红帽子"企业产权界定，立法时应该区别类型，做出具有操作性的详细规定。对于权力与资本的关系，也要通过立法来加以解决。在中国改革实践中出现了如下的悖论：如果私有财产得不到保护，资本就只能依附于权力；而通过权力获得资本的非法性又使得由此产生的私有财产不应该得到法律的保护，如此循环，权力和资本的纠缠将会越来越紧。面对这样的问题，拖延立法是无济于事的，应该考虑的是，产权界定立法如何具备把权力和资本结合产生的产权作有效区分的操作步骤，与现有的反腐败法律法规结合起来遏制和打击"权力寻租"现象。另外，对于传统计划体制下拨（款）、贷（款）、投（资）关系混乱和"私有歧视"带来的产权不清问题，应制定分门别类的产权界定操作规则，如全民所有制的财产权界定实施细则，集体所有制企业产权界定实施细则，乡镇企业产权界定实施细则，民营科技企业产权界定实施细则，事业单位产权界定实施细则，等等。

　　3.应尽快制定政府减持国有股和将城市土地所有权部分私有化的立法和政策。现有的国有存量和增量资产由政府代表国家持有股权，实际上政府没有必要持有和经营如此庞大的国有资产，按照发达市场经济国家的经验，政府持有的国有股一般在20%以下，而我们国家政府持有的国家股在50%以上，这大大超出了一个市场经济的政府所能持有和经营国有资产的能力。因此，政府应制定减持相当一部分比例的国有股的计划，通过在A股、B股市场出售、转让国有法人股，协议转让部分未上市的国有股份公司的股权，关闭、破产一批没有经济效益的国有企业，将政府控制的国有股的比例降到30%以下。

　　另外，应加快制定将城市土地所有权部分所有化的法律和政策。现在社会保障基金来源严重不足，我们目前又面临着产业结构大调整的阶段，加之中国加入WTO以后，许多国有企业和集体企业面临着激烈竞争的冲击，失业率将大幅攀升。政府减持国有股所得到的收入，填补不了因为改革和完善社会保障制度所带来的资金缺口。因此应将城市国有企业的土地所有权部分予以私有化，即通过招标拍卖等公平公正公开的方式，将部分城市国有企业土地所有权永久地移转和让渡给私人。也就是说，要突破现有国家转让部分国有企业土地使用权，以获得破产企业职工安置费用的政策。具体做法是1）由中央政府成立专门机构（可由财政部和国土资源部负责筹划）来负责国有土地的出售计划和具体实施；2）出售国有土地所有权的试点企业，可在当年向中央政府申报破产的国有企业项目中予以选择；3）进行严格的土地评估并在土地使用权转让价格的基础上，指定国有土地所有权出售的底价；4）公告和通告以及严格的招、投标和拍卖程序；5）出售土地所有权所得，根据出售土地所有权的国有企业的性质、状况的不同，在中央政府和地方政府之间进行比例分成，列为专项基金，用于中央政府和地方政府比例投入，作为国有企业失业和下岗员工的安置、生活和保障费用。

　　注释

　　(1) 案例可参见《北京经济报》，"非公经济周刊"2000年1月10日头版报道。

　　(2) 见《北京经济报》，"非公经济周刊"2000年1月10日头版报道。

　　(3) 见《北京经济报》，"非公经济周刊"2000年3月20日头版报道。

　　(4) 见新华社北京2000年11月28日（记者李术峰）报道。

　　(5)《宪法资料选编》第三至第五辑，北京大学宪法教研室、资料室编。北京大学出版社1981年4月出版。另见《西方五国宪法通论》赵宝云著，中国人民公安大学出版社，1994年12月出版。

　　(6)《宪政与权利》[美]路易斯o亨金阿尔伯特oJo罗森塔尔编，郑戈等译。"财产权与经济活动自由"，安东尼o奥格斯文，三联书店，1996年12月中译本。

　　(7)《自由秩序原理》，[英]哈耶克著，邓正来译。第9章，"强制与国家"。三联书店， 1997年12月中译本。第171-174页。

　　(8)《中国经济时报》，1998年10月14日报道。

　　(9)《当前学术界对中国资本外逃测算的比较与评论》，邢毓静文，《开放导报》，2000年12月第12期，第24-26页，综合开发研究院（中国o 深圳）主办。《北京经济报》2000年7月17日，第B2版，"私有财产亟待神圣不可侵犯"。

　　(10)《时代信息》，时代信息社编辑，2001年1月23日，第392期。

　　(11)《2000年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局2000年2月28日公布。

《世纪中国》（http://www.cc.org.cn/）　上网日期 2001年06月22日

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