公 法 评 论 惟愿公平如大水滚滚,使公义如江河滔滔!

 


我国宪政改革进程中的矛盾小议——从个案监督到违宪审查

李晟

   内容提要:本文通过历史与哲学的考察,对个案监督和违宪审查两项制度进行了分析和对比,从这两项具体制度的微观层面研究中国宪政体制的改革进程,论述了中国宪政体制不仅没有解决已存在的根本性矛盾,而且仍在制造新的矛盾的观点,并提出了矛盾的解决方法,即打破旧的宪政理论的束缚,通过宪政思想的理论创新,以新思路指导新体制的建设。
  主题词:个案监督 违宪审查 宪政改革

  自90年代以来,依法治国作为治理国家的基本方略,在我国已经得到广泛的认同和有效的实施,并于1998年以宪法修正案的形式正式写入宪法。要实现法治,首先是宪治,因此,完善宪政体制就成为建设有中国特色的社会主义法治体系的关键问题。

  在过去很长一段时间中,人大的权力得不到有效的实施、约束力软化成为宪政体制的主要问题,为解决这一问题,在制度设计上,我们着重考虑的是加强人大的监督能力,推出了一系列新的举措,“执法检查、述职评议、执法责任制、错案责任追究制、个案监督等监督形式,基本走上了发展和推广的道路。”[1]这其中,个案监督最有代表性,发展也相当迅速,“经过理性的争鸣和系统的总结,人们终于就个案监督的合法性、必要性和现实性达成了共识,全国人大常委会也如期地将制定个案监督的工作规范列入了立法议程,这表明个案监督作为一项监督制度已经走上了国家政治生活和法律生活的前台。”[2]

  个案监督作为一项新的制度,目前还没有一个完整的规范对其程序和方式进行规定,通过对实践的归纳,大致可总结为“对于司法机关办理的有疑问的重大案件,人大机关在诉讼的适当阶段启动监督程序,展开对案件的调查与审议,并做出约束司法机关的决议,纠正错误,追究有关违法责任。”[3]从中我们可以看出,这体现了人大权力对司法的强势介入,将宪法笼统规定的“各级国家行政机关、检察机关、审判机关由人民代表大会选举产生,对它负责、受它监督”具体化、实践化。尽管有人质疑,“一部宪法中同时对审判机关规定了两个监督机关,目的无非是把权力机关的监督置于宏观的层面上,而微观方面的‘个案’则交由检察院办理。”[4]因此人大不应介入个案。但个案监督正体现了“应把一切政治权力集中于人民代议机关之手”[5]的马克思主义经典理论,又符合了广大群众对司法腐败的恐惧心理和对社会正义的强烈要求,因此得到了相当多的法律工作者的赞同与支持,它的发展自然是相当迅速的了。

  随着对宪政的研究进一步深入,我国学者逐步认识到,宪法不仅是权利宣言,同时也应该是有具体实施途径和方法、能发挥实效的法律。“立宪不等于起草一份最高纲领,而是建立一个可变而又可控的法律再生产的有机结构。……对于宪法精神以及权利的实现和保障来说,程序问题确系致命的所在。”[6]因此近几年来,宪法实效与宪法程序又成为了宪法学理论新的热门话题,违宪审查在其中又更为突出。“马伯里诉麦迪逊案”成为了宪法课堂上的重要内容,呼唤改革和完善中国的违宪审查制度的建议也不时见诸报端。“如何完善我国的违宪审查制度,是依法治国,建设社会主义法治国家的一项重要内容。多年来,法学界对此进行了广泛的探讨,并对我国违宪审查制度的基本框架提出了各种设想和见解。”[7]但我们必须正视这样一个现实,违宪审查制度在我国尚未真正建立起来。[8]

  一九五四年宪法就已规定了宪法监督体制,一九七八年宪法进一步规定全国人大有权“监督宪法和法律实施”(第二十二条(三)款);全国人大常委会有权“解释宪法和法律,制定法令”(第二十五条(三)款)以及“改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”(第二十五条(五)款)。一九八二年宪法又把监督宪法的权力扩大到人大常委会,通过常设机构来加强监督。但尽管如此,由于把法律的合宪性审查排除在外,违宪审查制度在我国仍旧难以真正建立起来。[9]而且迄今为止,也没有任何一部行政法规或部门规章因为违宪而被审查或撤销。这其中固然有实际操作中的种种原因,但更重要的是违宪审查制度在理论上与我国传统的宪政理论有很大的冲突。对比个案监督的迅速发展,追溯中国宪政理论的渊源,违宪审查在中国建立不起来,也就是并不难理解的了。

  回顾历史,我们可以看出个案监督与违宪审查两者背后是完全不同的发展路径。个案监督虽然是我国的一种创造,但有着鲜明的议会主权的烙印,代表着自卢梭始,盛行于法、德、俄的议会主权至高无上的欧洲大陆政治传统。因为议会代表着“公意”,而司法、行政机关仅仅是代表部分人的“众意”而已,所以只有公意可以制约众意,而众意不能反向制约公意。代表公意的议会能够制定完美的法律,一切立法都体现了全体人民的意志,如果出现了有违社会公正的问题,那就是公意的执行机构违反了公意,必须由议会来加以纠正。“在一个完美的立法之下,个别人的或个人的意志应该是毫无地位的,政府本身的团体意志应该是极其次要的,从而公意或者主权的意志应该永远是主导的,并且是其它一切意志的唯一规范。”[10]卢梭的这一理论由罗伯斯庇尔付诸实践之后,在欧洲大陆影响深远,马克思主义国家理论也受其影响,社会主义国家大多都采取议会至上的一元政治体制,在中国也不例外,人民代表大会的权威不容置疑。“行政、司法机关权力来源于人民代表大会,它们不能制约人民代表大会,而只能对人民代表大会负责,受人民代表大会监督。”[11]因此,尽管司法权不属于人大,人大仍然可以通过对个案的监督介入具体的司法活动。追溯这种政治理论哲学上的源头,我们可以看到议会主权是建立在人性本善的道德理想上的,卢梭认为,人生而向善,只是在近代的文明社会中堕落而产生恶。在人性本善这一基础上,众人的意志可以最终形成一个只考虑公共幸福的公意。卢梭指出公意不等于众意——即众人意志之和——也不等于过半数人之意志,勿宁说它是个人的意见中自私的部分相互抵消后、余下的共通结果,代表了他们的共同利益。公益必是代表社会所能做到的对自私自利心的最大集体满足,公意永远正当,不会犯错误,这因为它是一个具有道德人格与集体人格的公民联合体的意志,这个联合体与个人并无相同之处,更不是个人的原子或堆积物。从中不难看出,公意基于善良本性,是人民内心深处的正义感和民族情感的体现,要建立起公意,就必须去除掉人在社会中染上的恶,发掘内心的善。“敢为一国人民进行创制的人——可以这样说——必须自己觉得有把握能够改变人性,能够把每个自身都是一个完整而孤立的整体的个人转化为一个更大的整体的一部分,这个个人就以一定的方式从整体里获得自己的生命与存在;能够改变人的素质,使之得到加强;能够以作为全体一部分的有道德的生命来代替我们人人得之于自然界的生理上的独立的生命。”[12]

  反观违宪审查,这一制度发轫于美国,代表的是自洛克始的英、美三权分立的政治传统。出于对 “权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”的担心,不让任何一个机关有至高无上的绝对权威,而是各司其职,相互监督、相互制约。因此,议会就不成为最高的主权者,而仅仅是立法者。宪法不是议会的产物,而是全国人民签订的基本契约。立法者制定的法律如果违背了作为基本契约的宪法,也必须受到司法者的审查与制裁。在这样的政治理论背后,是人性本恶的基本判断和对本恶的人性的恐惧。霍布斯将卢梭所说的美好的人类的原初状态称为“一切人反对一切人的战争状态”。而在洛克的理论中,人类的最初状态虽享有绝对自由,但不能防止有人滥用自由的威胁,因此将私权利聚集为公权力以保护个人自由。从这样的状态中走来的人类,是不能有绝对的权力的,一旦出现了绝对的权力,必将走向独裁与专制,而侵害个人的权利和自由。要防止这种情况,就只有以恶制恶,以权力制约权力,将公权力分为相互牵制的几个部分。   从上面的对比分析可以看出,如果说议会主权是对本善的人性的设计的最好结果,那么分权制度就是基于对本恶的人性试错之后“害害相权取其轻”的最不坏的结果,是一种无可奈何的选择。接受违宪审查,似乎就不能维系议会主权与多数民主,因此,在我们这个奉行议会至上的国家,能够创造出个案监督而无法接受违宪审查。

  在经过这样的对比之后,我们会发现,中国的宪政进程不时在制造出各种各样的矛盾与冲突。我们希望防止司法腐败,我们希望维护宪法尊严,但为之而付出的努力却发生了碰撞。矛盾的根源在于,作为一个只有专制传统而无宪政经验的国家,我们只能向西方学习,我们建立一项制度,往往不是自己分析思考的结果,而仅仅因为苏联这样做、或者美国这样做。但在不停地学到新东西之后,却发现这些东西之间常常是矛盾与冲突的。我们就像临帖练字的小学生,新鲜劲一过,还没有学好就扔掉字帖再换一个,而不考虑自己的问题。现在,既然我们树立起了“健全社会主义法制,依法治国,建立社会主义法治国家”[13]这样一个理想,就必须认真地思考,如何解决这些复杂的矛盾与冲突。

  面对这些看起来“剪不断,理还乱”的矛盾,我们完全可以跳出旧的思路,换一个角度思考来摆脱它。在实施经济体制改革时,我们打破了“社会主义=计划经济,资本主义=市场经济”的陈规,大胆地建立起了有中国特色的社会主义市场经济体制,全国经济活力大增,取得了国民经济的高速发展。今天,在实施政治体制改革,建立社会主义法治国家时,我们同样可以突破社会主义国家只能是人民代议机关至上,其它机关不能对其进行制约、不能分权的旧观念,建立有中国特色的社会主义宪政体系。通过创新,不难达到“山重水复疑无路,柳暗花明又一村”的境地。即使是深受卢"法律是公意的体现"的观点的影响,一直反对司法干预立法、审查国民议会的法律的法国,最终认识到指望国民议会的自我限制是不现实的,而国民议会又不能不受宪法约束,在1946年,终于设立了宪法委员会,到了1958年又进一步完善了。其他大陆法系国家,如德国、意大利、瑞士等也是如此。资本主义国家能够改革创新,社会主义国家当然也可以,而且更加应该这样。

  全国人民代表大会是最高国家权力机关,这一点不容动摇,但并不是所有权力都应该归于全国人民代表大会,社会主义国家的权力不搞三权分立,但应该有分工,各个国家机关都有自己不容干涉的权力。以人大制为基础的民主集中制决不应是集权制,在民主集中制的基础上,同样应该有分权与制约。在解决了民主集中和分权制约的矛盾之后,在现有宪政框架内的诸多矛盾,例如个案监督与违宪审查的矛盾,也就变得易于解决。在个案监督的问题上,作为国家权力机关的人大应退出对司法权的微观干预,而是通过自身的立法权、任免权、决定权来实施宏观的管理与监督,从宏观层面来发挥作用。而在违宪审查的问题上,既然最高司法权、最高行政权分属最高人民法院和国务院,同样,由于人大代表与宪法监督人员的素质要求不同(现在我国人大组成人员的素质无法达到宪法监督的要求)[14],宪法监督权也可以分离出来,设立专门的机关。那么,这个专门的宪法监督机关是否应该监督人大的立法呢?答案应当是肯定的。宪法是一个国家镂之金石、传历代而不易的最高准则,而人大仅是当前人民选举出来的一个代表机关,其立法不能突破宪法规定的范围。而人大自身又不可能对自己制定的法律是否违宪做出合理的判断[15],所以,人大也就必须受到宪法监督机关的监督。人大可以受到制约并不意味着人大最高权力的动摇,也不是推翻了民主集中制,而只是为了人大能更好地合理发挥最高权力,人大仍然可以在宪法框架下在各个方面发挥其权威。这并不违反社会主义制度,相反,正体现了社会主义制度下对国家权力的合理制约从而充分保障了人民的权利。公权力的制约越有效,私权利的保障就越可靠。作为人类历史上最民主、最追求人民利益的制度,社会主义制度决不能走向集权,而应该在权力的制约上做得更好。   自清末修律以来,中国在向国外学习法治的道路上已走过了上百年,百年中出现的矛盾给人以困惑,令人反思。而在经过深刻的反思之后,相信以中国人的聪明才智,能够创造出一套合理有序的现代化宪政体制,在世界法治史上留下光辉的一页。或许在将来,中国人将从学生变为先生。通过所有法律人的努力,这一天应当并不遥远。


[1] 郭林茂:《关于地方人大监督工作的发展问题》,载《政治与法律》,2000年第2期。
[2] 陈廷荣、耿庆文:《个案监督的几个原则性问题》,载《人大研究》,2000年第7期。
[3] 陈廷荣、耿庆文:《个案监督的几个原则性问题》,载《人大研究》,2000年第7期。
[4] 李云刚:《审视个案监督》,载《人大研究》,2000年第7期。
[5] 《马克思恩格斯全集》第22卷,第274页。
[6] 季卫东:《法律程序的意义》,载《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社1999年版,第8页。
[7] 费善诚:《试论我国违宪审查制度的模式选择》,载《中国公法信息网》。
[8] 虽然现行宪法规定由最高国家权力机关行使宪法监督权,但至今没有一起实施宪法监督的具体案例,这一制度尚未实际运行。
[9] 在《全国人大组织法》规定的专门委员会审查被交付的违宪案中,并不包括法律违宪案。而在田纪云副委员长向九届人大一次会议作的八届全国人大常委会工作报告中指出:“监督宪法的实施,包括对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查,是全国人大常委会的一项重要职权。”同样也将法律的合宪性审查排除在外。
[10] 卢梭:《社会契约论》,商务印书馆1980年版,第83页。
[11] 龙太江:《关于‘议行合一’几个问题的辨析》,载《云南行政学院学报》,2000年第5期。
[12] 卢梭:《社会契约论》,商务印书馆1980年版,第54页。
[13] 江泽民:《在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》。
[14] 北京大学贺卫方教授在一次演讲中说到:“我们人大常委会现在还要请学者给其做讲座,这是个笑话。”见《中国法治建设的困境和出路》,载《北大新青年》网站。
[15] 如果人大自己会判断某项法律为违宪的话,人大就不可能去制定这项法律了,人大一旦制定,就意味着对于该法的合宪性有充分的信心,但事实又未必如此。

转载需征得作者本人同意,注明转载于北大法律信息网。本声明也是文件的一部分。