联邦制国家财政自治的国际比较

汉斯-彼得 施奈德 甘超英译

转自中国财税法网

【正文】

　　对澳大利亚、加拿大、瑞士和美国财政政策进行分析的中心问题是，上述联邦国家中的联邦成员（单一国、省、州、邦、联邦属土）和地方在收入与支出上多大程度上独立于中央政府。[1]因此，首先看到的是这些主体税收自治的范围和界限（有关立法权限、收益分配主权和行政管理权限），由此确定必须在单个税种间作出区分的制度比较的基础何在。还要考虑到附条件的中央政府补助（grants），及此种补助对这些主体的财政措施与决定权——如不充足课税权——的裁量空间最弱和最强的限制。因此，这就要对以前和以后联邦成员总的收入形势进行研究。

　　只有实例可以解释一种财政平衡（Finanzausgleich）的程序和手段的问题。这出于数种理由：第一，在一些国家中只有垂直平衡的形式。平行平衡机制（如德国基本法第107条第2款的州财政平衡）在世界上通常很少见。第二，一个地方财政平衡的种类和方式能够说明联邦成员和地方实体财政自治的范围和界限。第三，在有一些国家中，尽管成员国间实质性差异巨大，人口数和经济实力各不相同，但却不存在为达到财政平衡而进行成员国生活指数的调整机制。因此第四，存在平衡计划的地方，其平衡制度如此复杂，因而也许只能以个案专题对其进行阐释。最后第五，这样一种研究不是平衡水平的比较，因为有关的平衡参数很可能互相背离：当德国人均税负相当平均时，其他国家的人均税负却由其成员实体的需要所引导，为这些实体的人口数、国内生产总值（BIP）、增长率或失业率所引导，更可能综合地为这些或其他指标所引导。

　　澳大利亚

　　1901年，澳大利亚共同体的六个原英国殖民地通过一个联盟条约成为联邦国家，后又有两个地区——北部地区（1978年）和澳大利亚首都地区（1989年）——成为独立的成员单位。由此就有六个自治的行政区域。澳大利亚有2100万人口，居住在770万平方公里的土地上。年人均国内生产总值增长率在3.5-4%之间；2004年的人均国民收入接近43000澳元（32000美元）。[2]

　　1900年宪法第51条第2款将有关税赋领域的一般性立法权限授予了联邦议会。最重要的全国性法律是《所得税法》（Income Tax Act, 1986）、《所得税估算法》（Income Tax Assessment Act 1997）、《偶然所得估算法》（Fringe Benefits Assessment Act, 1986；非报酬性偶然所得被列入纳税范围，属于一种赠与税）、《营业税法》（Goods and Services Tax Act, 1999）以及大量关税与消费税法（Customs and Excise Tax Acts），其中最近通过的主要是有关能耗方面的税法。

　　虽然宪法并不排除成员国的补充征税权，但联邦在税收立法方面具有独占权。而且征税权属于中央政府的排他事务。各州没有采取措施的空间，反而要在中央立法者预先设定的范围内活动。因此，联邦总税入相对于州来说较高（2004年：80%，同时各州只分摊到16%，地区分摊到4%）。就2004年公用现金收费而言，联邦得到61%，各州得到34%，而地区仅得到5%。税收权集中化的积极成果是两级政府间关系和谐：它建立了联邦向各州进行所谓税收返还的机制，履行平衡功能并由一个独立的委员会予以监督。这项宏大的“自上而下”的二次分配制度得到了宪法上、制度上和程序上的保障。

　　此外，1933年联邦支付委员会（Commonwealth Grant Commission, CGC）成立，构成全部财政转移制度的运转轴心。委员会成立时确立了一项原则，即CGC的目的是要致力于澳大利亚各州财政平衡，由此并构成了CGC的责任基础：“使各州获得一种能力，在‘本州特色’的公共能力方面达到平均标准，并以此为前提使各州获得运行效率（operational efficiency）上的平均水平，进行适于其能力的工作，从自己开辟的财源中获得收入”。在此原则基础上的财政平衡是确保各州提供服务的发展能力上的平衡，而不是财政平衡结果。因此，CGC的职责只不过是控制无限制的（untied）收入补贴，除此之外，每个州都可自由决定。

　　成员国没有什么值得一提的举税权，就是说，它们既无权立法，亦无权管理。除税权须集中外，各州倒是为一个垂直的税收转移和平衡支付制度所保障，可就其额度及分配与联邦共商，在收入与支出方面有行动和决策的空间。举例来说，2002/03年度无拘束营业税返还就达293亿澳元。其中17.4亿澳元为达各州自主平衡结果而支出，7,55亿澳元为达更大的平均分配而支出。另一方面，还有人建议特别目的支付（special purpose payments），使中央政府在属于各州事务的政治考量基础上进行附条件的支付，如在山毛榉上总计支付了158亿澳元。如果以绝对自主到完全依赖的尺度衡量，澳大利亚在其成员国财政自治的程度方面游动于中间位置上。这里还有提一下地方一层的情况：在那里，收入自治的程度明显可以达到88%的刻度。

　　加拿大

　　加拿大通过1867年的《英属北美法案》而成为一个联邦国家，由十个省和两个地区（西北地区、于肯Yukon）构成。2900万居民分布在990万平方公里的土地上；面积上是仅次于俄罗斯的世界第二大国家，同时也是居住密度最稀疏的国家；几乎全部法语人口都集中在魁北克省。年国内生产总值增长率在2-2.7%之间；2004年的人均国民收入在40500加元（31000美元）左右。1867年宪法将全部税收立法和征收的权力在全国与各省间分配。根据宪法第91条第3项，联邦议会享有为筹款而规定税收程序或制度的排他立法权；同时宪法第92条第2项规定了各省为本省目的而由省议会设定直接税、从而获得收入的排他权。在加拿大，全国和各省的征税权基本上互不相干且两者间总是相互协商的。最重要的中央税法有《所得税法》（Income Tax Act, 1985，现版本为2004年版）、《消费税法》（Excise Tax Act, 1985，现版本为2003年版，包括对特定商品的增值税）以及《财政平衡法》（Federal-Provincial Fiscal Arrangements Act, 1985），最后这部法律的制定是为了规范财政转移，从而也是为解决税收均衡及政府间财政政策和经济政策协调的问题。

　　与澳大利亚的财政政策不同，在加拿大，联邦与省均可相互独立地分别对重要税收事务自行处置。这不仅在所得税和企业税上如此，而且至少在理论上对营业税（sales tax，在联邦层面上称为goods and services tax [GST]）亦然，根据司法判例，后者被解释为形式上属于宪法第92条第2项意义上的“直接税”。省的税收自治近乎于没有限制，只在公民税负上有个界限。相应地，政府间合作和均衡的需求使二者在税收和财政领域内的活动空间更大，这就涉及到加拿大一个复杂的“行政性财政联邦主义”（executive fiscal federalism）制度。在此，联邦向各省的转移支付在各省的全部收入中决不是一个无足轻重的数字，1986年是21.1%、1996年19.8%、2005年23.9%。总体上说，转移支付的使用是附条件的，它们服务于推行财政统一化促进计划。而此外的有条件支付（conditional grants）就不很高了，在2004年，它们只占各省全部收入的3.3%。这还不是最末的一个条件，在加拿大，“出局权”（opting-out）是可能的，也就是说，各省可以决定它们是否行使大部分接受联邦资金的特权。虽然联邦可以向各省提供经济资助计划，但给它们的财政援助都是非强制性的。

　　联邦对各省无拘束的、无条件的支付（unconditional grants）是财政平衡制度的一个重要部分，为宪法所确立。在1982年宪法附件乙的第36条第2款中，议会和政府自己设定了平衡支付的原则义务，藉以保障各省政府能够获得充足的收入，使它们“提供的合理平均水平的公共服务与合理平均水平的税收”相适应。财政平衡是一种没有平行权能的垂直的收入平衡。

　　依照一种中央的委员会设计，像在澳大利亚那样为向次国家实体转移支付而征税，在加拿大自六十年代起便为此建立了一种永久性的政府间协商的程序，不仅承担着财政援助的任务，而且承担着税收均衡和举税合作的任务。因此，除了阿尔伯达省、安大略省和魁北克省外，其他所有省都在与协商的基础上，根据联邦计税基数和关税将它们的所得税征收委托联邦办理。新布伦斯维克省、新斯科舍省和纽芬兰省将它们的营业税交予均衡计划。魁北克省从中央政府接受营业税返还。

　　与其他联邦制国家的成员国相较，加拿大各省财政自治程度显然较高。一方面它们，享有相对较高的自己的固定税收并因此而较少地依赖于中央财政分配：其效果是通过拒绝或接受联邦转移支付的出局权（opting out），加强了它们自己的主动性。另一方面，一种国家间协商式的程序之路向各省敞开着，在这条路上，它们的财政利益能够很顺利地实现。

　　瑞士

　　瑞士邦联自1848年起变成了联邦制国家（Confoederatio Helvetica），由26个邦、6个半邦构成，国土面积41293平方公里，732万居民。就面积、人口和经济实力而言，各邦间差异巨大。2004年的国内生产总值总计达到约4460万瑞士法郎（3600万美元），增长率平平，低于0.5%。人均国民收入61500瑞士法郎（49500美元）。瑞士的突出特色是高度分散化，三级政府间（联邦、邦、半邦）存在着一种非常强烈的权力分离关系。

　　最近，权力分散在税赋领域已非其实，2000年通过的新联邦宪法（BV）反映了这一特点，明确将其划定为全国性事务。根据联邦宪法第128条第1款，联邦应收取直接税，从自然人所得中最高收取11.5%，从法人纯收入中最高收取9.8%，从法人资本和储蓄中最高收取0.825%。邦和地区最大的活动空间就是联邦直接税的税差，联邦在确定税率时必须注意到邦和地区在直接税上负担（联邦宪法第128条第2款）。有关越境货运关税和其他税负的立法权也属于联邦事务（联邦宪法第133条）。最重要的税收法律包括1990年的《直接联邦税法》、2001年的《增值税法》、1973年的《联邦印花税法》和1965年的《联邦消费税法》以及各式各样的其他消费税法。这样法律还有相应的邦税法和地区税收规章。

　　各级政府规范、订定、管理和分配各自的税收，在它们的权限范围内享有很高程度的财政自治权。在直接税上，各邦与其地区分享固定百分比的税收，涵盖工资和所得、企业赢利、动产和不动产以及继承、赠与和地产。间接税——特别是从营业税而来的所得——不受联邦的控制，2004年共得176万瑞士法郎（相当于联邦收入的36.1%，但只占三级政府全部收入的13.2%）。总体上说，三级政府的财政自治只是通过宪法划定界限。所有其他方面是各立法机关的职责，它们也把财政平衡和政府间财政转移视作国家契约（条约）。在这方面各邦和地区分享很高的税赋自治权，这种权力实际运用得最多的是直接税方面。其结果就是，各邦之间在税负上差异巨大。例如，2004年上瓦尔登邦从所得和动产中所得的税收最高达到各邦平均数的158.3%，而楚克邦居末位，只获得平均数的49.2%。就连机动车税，一个邦与另一个邦亦有差异。有人甚至于主张税收竞赛，因为事实将表明，它绝不会导致税收下滑，反而会因地理位置的优劣而达到某种平衡。还有一种看法，认为富邦会自动降低税收，而穷邦则必须提高税收，以获得充足的收入，但这种看法受到了批驳。

　　税收差异在瑞士也通过一种财政平衡制度予以减轻，它将于2008财政年度开始生效。新财政平衡制度（NFA）是联邦制改革的一部分，希望达到下述目标：它应促进国家的有效性和国家发展能力的有效性，联邦和各邦间金钱流动透明化，消除各邦财政地位的差异，提供清晰的联邦与各邦之间税收分配方案，加强邦与邦之间的合作。与德国不同，这个税收新分配的改革是与财政政策的修订相关联的。

　　财政平衡有两个制度设计：财源平衡和税负平衡。财源平衡的资金由联邦和五个财源强邦在一个新的财源指数（RIX）的基础上提供，由垂直的和平行的两部分组成。付款邦根据其财源按比例向平行平衡注入资金；联邦资金向提款邦的给付和分配以累进制安排。财源平衡的目标是，使所有邦的财源平均值达到不低于85%的水平。如果要通过税负平衡完成这一财源平衡，就要给负担特别重的邦以补偿，而这就要依它们所处的地理位置或人口结构来决定了。财政政策是通过所有三级政府间多种因素、自我判断和竞争而达成的，其间关于州财政自治方面的考量占有首要位置。

　　财政自治的程度，首先就是税种的确定和税额的确定，这要通过直接民主的程序和机制才能获得。在瑞士，公民对金钱的使用很感兴趣，因为他们参与了很多州和城市的决策，决定他们要出多少钱给公共事务。大致看，对税收均衡的关心首先是在行政管理领域（例如，通过州际协定来避免双重征税），人们绝对意识到了财政自治和税收竞争的代价。

　　美国

　　美国自1787年起成为一个联邦制国家（federation），现在隶有50个州（states）和哥伦比亚特区（即首都华盛顿），937.2万平方公里面积的土地上分布着2.922亿居民。得克萨斯是面积最大的州（69.6万平方公里），人口2080万，加利福尼亚是人口最多的州（41万平方公里），人口3580万。另一方面，还有最小的州，罗得岛州，面积只有4平方公里，约一百多万居民。2004年的国内生产总值达到近12万亿美元，因而美国是世界上最大的国民经济体。人均收入位列世界第四位（仅次于挪威、卢森堡和瑞士），2004年相信达到将近4万美元。

　　1787年宪法第1条第8款规定，国会只能为清偿债务、共同防务和一般福利才有权征收税金、捐税和关税。1913年的第16条修正案首次授予国会征收任何种类所得税的权力。据此制定了第一个《联邦所得税法》，年所得在3000美元以上的只征税1%，500000以上的征税6%。今天的联邦税收制度建立在1986年的《国内税收法典》（IRC）之上，自那时起，几乎每年都修改，并被应用于税外目标（经济控制、社会福利政策）上。所有其他的税法都是各州的税法，它们在税源、税收标准、税率和计税基础上各有很大区别。

　　联邦税收在2003年有1.8597万亿美元（构成国家总收入的55.6%）。它们来自于对所有个人所得和企业赢利，社会福利事业，烟草、酒类，石油、高档地产，赠与和许可证等所征收的税费。与之相对应，各州有自己的税费收入，高达7677亿美元（构成州总收入的23%），种类繁多，不胜枚举。名列前茅的是地产税和营业税，各州几乎都在征收；同样还有所得税，依联邦之葫芦而画瓢；最后还像联邦一样，有机动车税和机动车消费税。就这些税收进行比较是很难的，根本就没有各州一致的形式。

　　各州和地区财政自治的限制规定在联邦宪法、各州宪法、各州法律和地区条例中。当人们一旦不实行《国内税收法典》中所列税种（以及有关的税源）时，联邦税务机关对此不能施加任何影响。由于一个州或一个地区征收了某种税费后相应的联邦税费就要减免（tax deduction），在美国，人们甚至可以说次国家实体的财政自治具有实质上的优先地位。一幅清晰的图画被“搞花了”，无论是各州还是各地区都从政府间的财政转移成果中分得一杯羹：第一次从联邦、最后一次还是从联邦以及从它们所属的州。这些转移支付包括：财政援助（grants-in-aid）、较高层次的税收分享（shared taxes）、免税物品的税费代收（payments-in-lieu-of-taxes）、专项信贷和预支（contingent loans and advances）、完成另一级政府项目后的费用返还（reimbursements）以及所有其他的全部或部分财政由自己筹措者完成任务后从别的一级政府所获得的补贴（categorical grants）。从某一时间开始，人们就忽视了一点，这样的财政资助在一个广泛应用范围内还有一个很少受约束的补贴（如对家庭、教育和培训），也即固定拨款（block grants）。

　　尽管有这种垂直的转移支付，美国根本不了解财政平衡的机制和制度，它有着特殊的功能——像在德国——在于使成员国的生活水准相互平等。虽然美国各州的税收能力有着可观的差异（1994年的平均税收能力在内华达州的141%和密西西比州的71%之间波动），但一般意义上，美国仍属于联邦国家中少数一国内经济和社会差异较大而其益处和所激发的活力大于其损害的国家。美国充斥着机会、思想灵活性和内部移民性。有人形象地将美国联邦国家制度描绘为“巴士联邦主义”（bus-ticket federalism）。

　　乍看起来，联邦、州和地区的财政政策直接提供了很高程度的财政自治，特别是这一政策没有预先设定财政平衡制度的目标就是消除差异。不过，这种观点需要更正。真实情况是，下级政府财政组织方式属于极大损害联邦对州和地区之间以及州对其地区之间关系的方式，限定用途的财政补贴（categorical grants）是一种义务或责任，部分作为联邦计划，部分作为各州计划，便于分清责任和计算，当据此对任务共同课税时，就成为有关各级政府的权力和责任。传统上联邦主义的分责和分权不会产生对处于较高地位的外财政事务的阻碍作用。美国是金融相惠关系的主要典范。对于这种金融的对外信誉，各州和地区总是——同时也是徒劳地——试图反对。

　　与德国相比较

　　上面所述各国没有一个能像德国一样，一个联邦成员享有如此广泛的财政自治权。但另一方面，至少在一部分或某些方面的收入上，有法律保障的次国家实体对它们各自的收入的管理和运用有着实实在在的影响力。为了比较分析的简便，一个粗线条的尺度将被作为分析的标准，使所谓的“自治水准”能够更好地予以阐明。本文将财政自治权分为六个不同的方面，即规范自治、收益自治、管理自治、使用自治和分配自治。

　　规范自治权表明一种行为能力，税收的法律基础由独立于其他主体的单位根据自己的财政意愿予以建立。这里原则性的东西是对于根据“自己的”税种或税分（如在共同税上）所获得的收益有完全的立法权，根本的原则是对自身收入的自由决定权。除了少数例外（如第二居所税），德国并非如此。联邦各州宪法均未规定这种规范自治权，因为基本法赋予联邦以掌握全部共同税的权能。在澳大利亚，虽然严格意义上亦非如此，但税赋立法权的重点明确属于全国政府。瑞士和美国则是另一番风景：瑞士的邦和美国的州的宪法范围内享有全部税权，要么完全享有，要么分享，它们还负责立法，法律上尽管没有限制，但如此一来，就产生了税收竞争和相应的竞争压力。在加拿大，存在着联邦征税权和各省的同类权，互不相干，互无牵制，为使公民不致负担过重，税率总在随时调整。

　　收益自治权应理解为联邦成员国使用税赋的处理与决策空间，由此它们要么得到自己的和单独的决定它们的税收总量额度（绝对收益自治权），要么在州宪法、法律或特别条款中确定（不是可变量）单个税收收益的分配量（相对收益自治权）。在德国，各州只是相对自治：基本法保证它们固定税收益（州税）或者保证固定税的比重（所得税和企业税的一半）；其额度一方面是由联邦确定的，同时营业税的额度分配由联邦和州依法协商确定。在澳大利亚，各州除很少的自税外，得到营业税总收入的返还，其额度也是通过与联邦的协商而确定的。加拿大的省享有绝对收益自治权，瑞士的邦和美国的州紧随其后，还存在着与均衡规则限制如影随形的税收竞争。

　　管理自治权意味着由自己的行政机构提出、确定和收取税赋的权能。在德国，这是各州的职责，如同几乎所有其他联邦法律一样，税收法律由各州自己的机构执行，联邦保持监督权。加拿大也是这样，但有自己特色，较德国而言，中央权力机构的监督权的行使非常严格而有力。澳大利亚则不一样，成员国概述就不分享税收管理权，最重要的税赋都通过联邦行政机关收取。与之相反，在瑞士和美国，联邦与州的税收机关比肩而立，每一种税都分成联邦权和州权。严格意义上的成员国财政管理自治权只能说瑞士和美国，也许也可以说有加拿大，德国则有着某种程度的自我约束。

　　使用自治权表明一个联邦成员国对附条件的全国政府财政资助（conditional/categorical grants）之独立性程度，更确切地说是活动空间，在它必须使用中央政府计划的财政资助部分构成了其收入的多少份额。在这个意义上，使用自治权不仅在数量（转移支付的程度和范围）上，而且在质量（转移支付干涉到成员国的排他权）上都是消极的。在德国，因共同任务的财政合作（参见基本法第91甲和乙条）、因联邦的投资补贴（参见基本法第104甲条第4款）和因《团结条约》第二部分（发展德国东部各州），使各州在它们的税赋上的使用自治权并未明显受限。这在更大程度上反映在美国，几乎联邦对各州的所有资助都伴随着一定目标，或多或少都附带有条件。更温和的形式出现在加拿大。澳大利亚全国性转移支付也扮演着很显著的角色。在这些国家中，固定的税收返还或一般社会福利追加的使用占有主要地位，附条件的范围很小，与使用自治权空间没有什么联系。独立于附条件资助最极端的例子要算瑞士的各邦。

　　分配自治权可以这样认为，当联邦成员国的财政措施空间和决策空间不取决于它们的税赋，或者在垂直和/或平行财政平衡制度范围内的预算再分配的损失不重要时，就是分配自治。在德国，各州间根据基本法第107条，其税收能力从2005年起就更协调了，它们收入和资金的差额是人均州收入平均值的99.5%（即所谓的平均百分比），其中77.5%是作为联邦补充分配而得的，并由此达到了98%的一般平均水平。这样高的百分比只有在澳大利亚达到，而后者是通过全方位的收入平衡做到的，很少分层次，无一不具有垂直性，也就是说，只是单一地从联邦财政获得。与之相似的是瑞士，各邦间的税收能力差（“达到”的分享性）为85%，加拿大各省之间的这一差距（没有分享）总是95%。只有美国在财政平衡的每种形式上都不相同，以此为目标，在生活指数上减少了差距。它们都相信联邦资助能满足全部需要。

　　人们应当根据其成员国的财政自治水平研究成效，因而似乎总的排列更有优势——这里构成了三个相互明显不同组：第一组有成员国高度自治型的，包括瑞士和美国，虽然主要因为具有自己的征税权，更明显的却是权力分割以及缺少消除不均衡的机制。第二组处于中等自治程度，由加拿大和有某种差距的澳大利亚构成，它们一方面通过税收权的集中化，另一方面却通过固定数目的税收返还制度来表现自治程度。第三组只有一个各成员国较少财政自治趋势的国家，无疑就是德国。在这里，联邦州很少只通过减少政府任务或举债来设计它们的收入和它们的预算。坚守一种分享统治（shared rule）和自我统治（self rule）相平衡的联邦主义基本信念，这一组为各州的财政活动设定了足够的空间。国际比较为德国联邦制改革的进展提供了一些有意思的“应学课程”（lessons to be learned）。

【作者简介】

    汉斯-彼得 施奈德，名誉法学博士，生于1937年；汉诺威大学国家法与行政法教授，德国联邦制研究所主任，Rominteweg 3, 30559, Hannover, [email protected].——译注。

　　甘超英，北京大学法学院教授。

【注释】

　 [1]本文基于我的下述研究：Finanzautonomie von föderalen Gliedstaaten und Kommunen. Ein internationaler Vergleich (Forum Föderalismus 2006), Gütersloh u.a. 2006, dort auch ausführliche Quellenangaben sowie Ausführunger über Österreich und Russland.　
　 [2]这些和下面与澳大利亚国内生产总值的有关数据，是指不变价格下的正常价值。数据来自于World Economic Outlook Database of IWF在2004年的统计。　
　

【出处】本文选译自Hans-Georg Golz主编的Föderalsmusreform电子图书的第六章，原文标题为Föderale Finanzautonomie im internationalen Vergleich；由德国政治教育社（APuZ）组织发布。——译注。