| 公 法 评 论 |
惟愿公平如大水滚滚，使公义如江河滔滔！ |
中国科学院生态环境研究中心国情分析室 研究员
康晓光
权力的转移——1978-1998年中国社会结构的变迁
自1978年以来，中国社会发生了全面而又深刻的变化。其中最为引人瞩目的是，在中国社会内部，正在经历一场不可逆转的“权力分裂”过程，逐步发育出一个相对自治的社会空间，国家与社会的关系发生了实质性的变化。这是中国数千年悠长历史中未曾有过的现象，其意义远远超过了以往的任何一次社会变革。
三元结构理论认为，现代社会由政治、经济和社会三大领域组成。当我们用这种“三分法”来观察中国近20年来的社会变迁时，就可以发现中国社会正在经历“权力多极化”过程，伴随着政治领域的权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐成长，原先的那种政治领域垄断一切权力的“单极结构”正在向三个领域分享权力的“多极结构”转变。这是1978-1998年之间中国社会结构演变的基本脉络。
本文将通过考察三个领域之间的权力分布格局的变化过程来认识20年来中国的国家与社会关系的历史变革。所谓“权力”是指某个主体或领域影响其他主体或领域的能力和自主行动的能力。领域的权力决定了它的对外支配能力和内部自治能力。所谓“权力格局”是指权力在三个领域之间的分配状况。社会的权力格局决定了三个社会领域之间的力量对比关系。单极结构的实质就在于权力高度集中于政府部门手中，而1978年以来国家与社会关系演变的实质则在于发生了权力从政府向经济领域和社会领域的重大转移。
一、三元分析模式
尽管一般的说法是，黑格尔的市民社会理论确立了“国家-社会”二元分析模式，但是黑格尔的“市民社会”并不是“铁板一块”，而是有自己的内部结构，他已经明确地区分了市民社会中的经济领域（即“需要的体系”）和非经济领域（即“警察与同业公会”）。 哈贝马斯则把“市民社会”分解为“公共领域”和“经济”两个组成部分，建立了一种“三元分析模式”。 柯亨和阿拉托则把“经济领域”从“市民社会”中彻底分离出去，建立起“市民社会-经济-国家”三元分析模式。 塞拉蒙等人则用“政府部门-营利部门-非营利部门”的“三元模式”来描述当代西方世界特别是美国社会的基本结构。他还明确指出“市场失灵”和“政府失灵”构成了“第三部门”存在与发展的基础。 可以说，“社会-经济-国家”三元分析模式不仅已经存在，而且源远流长。
现代社会可以划分为三个“领域”，即政治领域、经济领域和社会领域。它们各自有不同的活动主体、不同的组织目标、不同的社会功能、不同的组织结构、不同的激励机制、不同的运作逻辑。“政治领域”的活动主体就是政府或政府组织，“经济领域”的活动主体包括营利组织、作为独立的生产经营单位的家庭和个人，而“社会领域”的活动主体则包括了非营利组织、家庭和个人。在现代社会中，经济领域的主要职能是提供“私人物品”，如苹果、衣服、计算机、汽车等等；政治领域的主要职能是提供“垄断性公共物品”，如立法、司法、国防、外交等等；而社会领域的主要职能是提供“非垄断性公共物品”，如环境保护、同乡联谊、人际交往、公共卫生、文化传承、价值确立等等。
二、权力要素 的变化
1、经济领域
1978-1998年期间，在中国发生了经济权力（即支配经济领域的权力）从政治领域向经济领域的大规模转移，经济领域从政治领域那里瓜分了一部分经济权力，形成了两个领域共同分割经济权力的局面。
在微观层面上，“改革”是沿着两条主线同时推进的。一是狭义的“改革”，即在传统的计划部门内逐步引入市场机制，赋予国有企业越来越大的经营自主权，并使其逐步走向“政企分开”。二是狭义的“开放”，更确切地说是“开禁”，即在传统的计划部门之外，开放传统的“禁区”，允许非国有企业发展，使其逐步发展成为一个全新的市场主导部门。在宏观层面上，“改革”通过不断引进和发展市场机制，改变计划机制“一统天下”的传统格局。这主要表现为逐步建立市场定价机制和竞争机制，发展产品市场、要素市场和中介组织，改革政府宏观管理体制。这样一来，就形成了“政府主导部门”与“市场主导部门”两个经济部门并存，“计划机制”与“市场机制”两种经济运转机制并存的复杂局面。
微观层面
农村改革不但赋予了农民比较完整意义上的农业经营权，还赋予了农民兴半企业的权利，他们还可以外出打工甚至到城市去打工挣钱。农民在从事经济活动的时候，不再是为了完成上级领导下达的命令或指示，而是为了给自己赚更多的钱，而且他赚钱的多少不再由上级领导决定，而是由市场决定，支配他的动机、决策、行动和收益的不再是政府，而是独立于政府的市场。农业生产经营体制改革造就了2亿个农业家庭企业，并且使它们从政府的控制中解放了出来，变成了市场的经济权力要素。就这样，容纳了全国人口80%的2亿农户，作为重要的经济权力要素，从政府转移到市场手中。
20年的城市企业改革，使国有企业获得了越来越多的经营自主权，市场对国有企业的支配作用也越来越大。过去，国有企业只需面向政府，如今企业至少要同时面向政府和市场。尽管政府还可以决定企业领导人的升降去留，但它不能决定企业的盈亏。当政府提供的财政补贴越来越少的时候，企业的成败就不再取决于上级领导的态度，而是由它在市场上的经营业绩决定。当企业的股东和员工的利益与企业业绩的联系日益紧密时，他们就会越来越坚决地抵制来自政府的不合理干预，越来越自觉地按照市场规律活动，越来越听从市场的指挥。20年的改革虽然没有使国有企业获得真正的独立，没有使它们完全成为市场的权力要素，但却有力地推进了“政企分开”，大大削弱了政府对企业的控制能力。可以说，今天的国有企业是由政府和市场共同控制的权力要素，既不完全属于政府，也不完全属于市场。但是，总的演变趋势却是非常明朗的——政府的控制力将进一步减弱，而市场的控制力将进一步增强。
从20年来中国所有制结构的变化过程可以看出，政府独家垄断的局面已经被彻底打破，市场控制了越来越多的权力要素。改革的过程也就是市场不断地侵蚀、蚕食、瓜分政府的势力范围的过程。有四种趋势在持续地削弱政府的经济权力：第一，原来由政府控制的那类企业所占的比重越来越小，政府的势力范围在相对收缩；第二，政府对自己势力范围的实际控制越来越弱；第三，国有企业经济效益持续下滑；第四，也是最重要的，市场的势力范围不但在“绝对”意义上持续扩大，而且在“相对”意义上也在持续扩大，从而深刻地改变了中国经济领域微观层面的权力格局。
宏观层面
从目前来看，在价格的形成、产品和要素的流通与分配方面市场机制已经占据了绝对优势地位，而计划机制基本上已经退出历史舞台。市场中介组织的发展和法制建设的巨大成就为市场机制提供了坚实而有力的支撑。在宏观管理体制方面，政府已经开始自觉地放弃计划机制，而且把建立与市场经济体制相适应的宏观管理体制确立为指导自己进行机构改革的基本原则。在这些方面，可以说市场机制已经基本上取得了全面胜利，剩下的任务仅仅是“打扫战场”和进一步发展完善自身的问题。
尽管市场化改革赋予了企业越来越大的经营自主权，但是企业还没有获得“自觉地”影响自己的外部环境的权力。这是因为中国的企业还没有“组织起来”，还处于“一盘散沙”状态，而单独的企业是没有能力影响政府决策的，分散的、孤立的企业群体也是如此。数量和规模并不能自动赋予企业与政府讨价还价的能力，只有组织起来，企业才能获得影响宏观经济环境和左右自己命运的权力。企业的无组织状态，使得“作为整体的企业”和“作为整体的企业家阶级”都无法出现，使得中国的企业既没有自治的能力，也没有支配外部环境的能力。可以说，时至今日，市场还没有能力把它所拥有的企业这类权力要素组织起来，还不能赋予它们良好的组织结构并使之成为真正的权力。因而如何组织这些权力要素并使之发挥潜在的力量，是市场面临的最紧迫的权力发展问题。可以说，企业的结社自由是政府与市场争夺的最后对象，是市场还未攻克的由政府固守的最后一个“制高点”。当中国的企业获得了自由结社权利的时候，市场也就获得了对经济领域的完整的控制权，即获得了完整意义上的经济权力。这意味着市场不但能在经济领域的微观层面上发挥支配作用，还能在宏观层面上发挥支配作用。这也意味着作为整体的企业能够直接影响宏观经济环境中的“人为环境”，经济领域获得了真正意义上的“自治”。
2、社会领域
与经济领域的改革一样，社会领域的改革也是沿着两条途径推进的。一条途径是“体制内改革”，即赋予原有的主体越来越大的自主权，使行政机制与自治机制 共同发挥支配作用；另一条途径是“体制外发展”，即允许新型主体存在和发展，并且逐步扩大自治机制独立发挥作用的范围。这样一来，在社会领域中就形成了两类不同的主体并存，两种不同的运行机制并行的复杂局面。
但是社会领域与经济领域的最大区别在于，20年改革在经济领域摧毁了计划管理体制，相反，在社会领域却建立了一种计划管理体制，即社团的双重管理体制。
私域
20年的改革使中国人的个人权利获得了较大的发展，人们可以选择居住地，可以迁往他乡甚至出国，可以自由择业，买东西不必再用政府配给的票证，人们也不会再因为说错话而蹲监狱乃至丢掉性命，领导和老师也不敢像过去那样未经允许公然拆开你的信件……这种发展的直接后果，就是作为个人的中国人不再是政府的俯首贴耳的“臣民”，而是从政府的控制之下解放出来，变成了有较大自主选择能力的“准公民”。很显然，“臣民”是政府的权力要素，他服从的是政府的意志；而“准公民”基本上是社会领域的权力要素，他服从的是自己的意志。由于个人是社会权力的最基本的构成要素，所以中国人从“臣民”到“准公民”的转变，意味着作为个人的中国人从政府的权力要素转变为社会领域的权力要素，标志着20年来社会权力的要素在政治领域和社会领域之间发生了大规模的转移。
公域
目前，中国的第三部门主要由事业单位、民办非企业单位、社会团体、社区管理型组织构成，其中的社会团体与公民的集体行动特别是结社活动直接相关，是社会领域中最具有“公共性”的组织形式。 与个人权利状态相比，社会团体和大众传媒的性质更能体现政治领域和社会领域之间的权力分配关系。这是因为，分散、孤立的个人必然势单力薄而无法与政府对抗，只有组织起来，他们才能获得与政府进行讨价还价的能力，而使公民组织起来的具体形式就是结社，而广泛的组织和动员又离不开广泛的宣传。因此，公民是否具有自由结社的权利和大众传媒是否具有自主活动的权利，是判断社会领域是否具有自治能力的最敏感的指标。
目前，中国的社团还缺乏应有的独立性或自治性，一方面，受到党政机构的严格控制；另一方面，又严重依附于党政部门。社团的内部管理水平很低，而且还拒绝来自社会的任何形式的监督，只知享受社会给予的优待，而愿不承担应尽的义务。社团缺乏起码的代表性，不能集中、综合、表达、捍卫本集团的利益，因而也得不到成员的支持和拥护。由于缺乏代表性，社团也就没有资格与政府进行讨价还价，基本上不具备参与能力。
尽管现实不尽如人意，但是回顾近20年来中国社团的发展历程，我们仍然可以清晰地看出一些带有趋势性的令人振奋的东西：社团的数量和种类越来越多；规模和实力越来越大；管理水平和自治程度越来越高；发挥的作用和产生的影响越来越广泛和深刻。这种趋势是由三种力量造就的：社会发展、法律框架和社团的内在发展逻辑。社会发展为社团的发展提供了日益广阔的发展空间，也对社团施加了巨大的牵引力和推动力。现行的法律框架具有双重效应，一方面，造成了社团对政府的依附；另一方面，这种依附也为社团提供了必要的支撑。虽然还有待完善，但与过去相比，它毕竟体现了时代进步的要求。社团的内在发展逻辑驱使社团逐渐走向成熟和自治。
在现阶段的中国，西方理想型的“非政府组织”在中国是无法存在的，西方式的“非政府组织”概念也是一个作用有限的分析工具。如果仅仅把目光局限在社团的“官方性”和“民间性”的二元对立之中，那就等于忘记了社会之所以需要社团的初始动因。如果因为社团带有官方性从而否认社团发展的重大意义，那就更是错上加错。社团存在的根本目的是：为自主而灵活的研究、交流、探索、尝试提供有力的支持和良好的环境；代表、综合、表达、捍卫特殊集团的利益；关注共同的或长期的社会问题；为公民提供参与社会发展的渠道；在政府和社会公众之间架设桥梁。尽管中国的社团不都是“自下而上”建立起来的“公民自治组织”，但是它们确实是在发挥着上述的某项职能，而且在铁板一块的初始状态中逐渐开发出一个越来越大的全新的活动空间，更为重要的是，这一过程呈现出良好的发展态势。我认为这才是最为可贵的！
1976年之前，在中国大陆，社团就等于人民团体，支配社团行为的基本机制也是唯一的行政机制，因此整个社团都是政府的权力要素。1976年以来，社会团体从复活到繁荣的迅猛发展导致了社会领域的权力的急剧膨胀。社会领域的权力的膨胀，不仅表现为大量的非正式社团的出现，还表现为自治机制对所有社团的支配作用日益强化。当然，政府通过控制正式社团，也从社团的发展中扩大了自己的权力要素，但是相对而言社会领域的收益要远远大于政府的收益。
尽管在社团持续扩张的过程中，权力的天平不断向社会领域倾斜，社会领域获得了越来越多的权力要素，但是政府依然处于绝对主导地位。政府的绝对主导地位，不仅表现为依法管理，不仅表现为主管官员对法规的随心所欲的解释，也不仅表现为根据自己的需要对社团进行随时随地的清理整顿，还表现为对立法权的垄断。“什么样的社团可以存在”、“社团可以进行什么活动”等一系列至关重要的问题的决策权，完全掌握在政府手中，社会领域根本没有发言权。如所周知，社团是市民社会的核心要素，从社团的性质可以判断市民社会的发育程度。可以肯定地说，时至今日，中国还不存在一个“标准”的市民社会，但是中国已经呈现出走向市民社会的趋势，或者说正在进行一个有利于市民社会发育的演变过程。
公众阅读与出版
政治气氛的日趋宽松和出版业的市场化改革带来了大众阅读和图书出版的巨大变化，政府对出版和公众阅读活动的控制能力在逐渐下降，而社会领域却获得了越来越多的发言权，哈贝马斯意义上的公共领域在中国已经初露端倪。但是中国的公共领域并没有按照哈贝马斯总结的西欧模式发育，而是走出了一条自己的路，即通过市场化为自己开辟成长之路。
1978年之前，中国政府的管理范围覆盖了出版业和大众阅读活动的所有方面，政府不但规定出版业必须“出版什么”和“不准出版什么”，也规定公民必须“读什么”和“不准读什么”。1978年以来，政府逐渐放松了对公民读书生活的直接管理，而是通过控制出版业来间接控制公民的读书生活，即通过限定公民在图书市场上的选择空间来管理社会的读书生活。对出版业的管理也发生了巨大的变化，如今政府不再要求或强制出版业“必须出版什么”，而只是要求或强制出版业“不准出版什么”。
大体说来，两大力量支配着出版业的行为，一是政府或政治领域，二是读者或社会领域。在1978年以前的中国，政府垄断了对出版业的支配权。经过20年的改革，这一格局已经发生了实质性的变化。权力由政府手中逐渐地但却是不可逆转地转移到读者手中。如今，政府和读者共同分享对出版业的支配权。当然，政府和读者行使权力的基础和手段是大不相同的。政府的权力基础是国家机器，而读者的权力基础是市场；政府通过惩罚对出版业进行强制，而读者是通过奖励对出版业进行诱导。今天的中国读者拥有了越来越充分的“消费者主权”，“买方市场”的形成更加强了读者的市场谈判地位，而支持这一切的是市场化改革。
经济体制的市场化改革导致了图书市场的建立，出版机构成为准市场主体，图书市场的建立又带来了公民读书生活的多元化、自主化和世俗化。在这一过程中，政府与公民之间的权力分配格局发生了巨大变化，公民获得了越来越多的支配权。这意味着，市场化改革已经在最敏感的领域引起了不可逆转的民主化效应。中国正在逐渐发育出一个独立于政府的思想形成与传播的自治空间。
3、政治领域
1978年启动的改革是一场范围空前广泛的改革。中国的这场改革并不像许多人所认定的那样仅仅局限于经济领域，也不像那些自认为略高一筹的人所指出的那样在推进经济改革的同时捎带着触及了社会领域，实际上改革也涉及到了政治领域。从逻辑上来说，对于一个“单极权力格局”的国家来说，没有来自政治领域的相应变革，经济领域和社会领域的改革几乎是不可想象的。正是政治领域、经济领域和社会领域的全面改革，才导致了中国的权力格局的深刻变迁。
率先启动的政治领域的变革为经济领域和社会领域的变革开辟了通道，而经济领域和社会领域的变革又反过来推动了政治领域的进一步变革。尽管政治领域的变革滞后于经济领域的变革，但是变革确实是发生了，而且变革的广度和深度都超过了许多人的想象。从整体来看，形式上的选举已经成为例行公事，而以村民自治为代表的“草根民主”正在逐步形成。通过信访、热线电话、接待日、起诉、游行示威等合法与非法的方式，公民与政府之间的经常性沟通正在逐步扩大和深化。法制建设和行政体制改革取得了巨大成就，“依法治国”被确立为基本原则。政府的合法性基础也发生了深刻的变化，并且还在继续变化。对于一个处于现代化进程之中的国家来说，政治稳定是至关重要的问题，而中国在20年的改革中基本上保持了稳定。20年的经验显示，中国的政治体制并不是一个“僵化”的体制，而是一个富于“弹性”的体制，它有能力适应不断变化的内部和外部环境，因势利导地改变自己的形态。
三、权力格局演变的结果
综上所述，1978年以来的改革深刻地改变了中国社会的基本结构，更确切地说是改变了中国社会的权力格局。
1978年之前，政治领域是绝对自治的，经济领域和社会领域没有任何“说三道四”的可能，而且它们都处于政治领域的严厉控制之下，没有丝毫的自主性。经济领域和社会领域之间也没有相互作用关系，双方的联系是通过政治领域进行的。政治权力、经济权力和社会权力全都集中于政治领域，政治领域垄断全部权力。整个社会高度政治化，政治的强制原则贯穿于政治、经济、社会生活之中，政治逻辑统治一切领域，直至家庭生活和个人的内心世界。这是一个典型的“单极权力格局”。 表1显示了1978年以前中国社会的权力格局。
表1：东方社会的权力格局矩阵
权力对象
权力主体 政治领域 经济领域 社会领域
政治领域 +++ +++ +++
经济领域 - - -
社会领域 - - -
注释：“+++”表示存在强权力关系；“++”表示存在一般权力关系；“+”表示存在弱权力关系；“-” 表示不存在权力关系。
经过20年的改革，在今日中国，政治领域仍然是“绝对”自治的，没有谁可以对它指手画脚。当然，政府逐渐放松了对大众传媒的限制，允许它们在经过特许的情况下揭露自己的问题，最近又开始在农村地区小心谨慎地实施村民自治。 经济领域获得了较大的自主性。尽管仍然受到政府的控制，但经济权力的重心已经向经济领域大幅度倾斜。社会领域的自主性也赢得了有限的发展，但政府仍然控制了大部分的社会权力，而且经济领域也开始了向社会领域渗透，这尤其表现在大众传媒的商业化方面。目前，中国社会的权力格局的最突出的特征，表现在“公域”的控制权力的分配方面。政府通过建立社团的“双重管理体制”，控制了一切带有“公共性”的社会活动。如果用柯亨和阿拉托的“制度化”标准来衡量，那么无论是经济领域的“公域”，还是社会领域的“公域”，都掌握在政府手中。经济领域之中的行业协会和商会，社会领域之中的社会团体，全都处于政府的直接控制之下。至于“公共权力领域”就更不用说了，那完全是政府独霸的领域。表2显示了经历了20年的改革开放之后当今中国的权力格局。
表2：转型社会的权力格局矩阵
权力对象
权力主体 政治领域 经济领域 社会领域
政治领域 +++ + ++
经济领域 - ++ +
社会领域 - - +
注释：同表1。
由于“公域”至今仍然控制在政府手中，公民的出版自由、结社自由、集会自由还没有得到制度化的保障，因而公民还无法形成与政府进行讨价还价或是制约政府的能力，所以政治领域、经济领域和社会领域的“对称性”相互影响还不存在。在发达世界，三个领域都拥有较高的自主性或自治能力，而且彼此之间具有“对称的”影响，即柯亨和阿拉托所强调的三个领域之间的“不断增加的自主与互赖” 关系。而在今日中国大陆，我们还看不到这种“对称关系”。在这里，存在的是严重的“不对称”。政治领域可能安分守己，但只要能力允许它就要去控制经济权力或社会权力，或是同时控制这两种权力。经济领域可能拥有经济权力，也有可能瓜分一部分社会权力，也有可能一无所有，但它很少有机会控制政治权力。社会领域可能拥有社会权力，或是遭受政治领域或经济领域的 “双重殖民统治”，但社会领域一般不会夺取政治权力或经济权力。从支配与被支配的角度来看，政治领域占据优势地位，经济领域次之，社会领域处于最不利的境地。在这类情形中，政治领域基本上是独立自主的，经济领域则会受到来自政治领域的威胁，而社会领域则同时面临着来自政治领域和经济领域的双重威胁。
四、权力格局演变的模式
1、权力格局演变的动力
权力格局的演变是制度变迁的结果。这是因为，不同的制度对应着不同的权力格局，因此制度变迁必然导致权力格局的变化。对于发达国家来说，制度变迁的动力主要来自制度自身的内在发展逻辑；而对于像中国这样的落后国家来说，制度变迁的动力主要来自外部的竞争压力。但是，对于所有国家来说，制度变迁的最根本的也是最持久的动力，还是人们的一些与生俱来的天性。正是人类的天性和外部条件的共同作用，才导致了制度的变迁。
来自内部的“人性的需要”
推动中国的权力格局发生演变的深层动力蕴藏在人类的本性之中。每个人都渴望过富裕、悠闲、文明的生活，每个人都希望得到他人的承认和尊敬。正是因为市场经济制度能够比计划经济制度更好地满足人们对富裕的渴望，它才能战胜计划经济制度，并在全球范围内持续扩张。也正是因为民主政治制度能够比专制政治制度更好地满足人们对承认、自尊、平等、自由的需要，它才能战胜专制政治制度，在一个又一个国家得到确立。人类永无止境地追求物欲和追求承认的内在冲动，是市场经济制度和民主政治制度在全球范围内无往而不胜的最根本的保障。
来自外部竞争的“示范压力”
当人类历史从“地区史”阶段进入了“世界史”阶段之后，制度进化和文明发展的逻辑就发生了一个“质变”。在“地区史”阶段，人类被地理空间分隔为一个个彼此隔绝、互不相干的群体，各自按照自己的逻辑发展。但是，进入“世界史”阶段之后，各个地区的人们独立发展的历史就结束了，全人类作为一个紧密联系的整体共同发展。各个国家、各种制度、各种文明，无不处于紧密地相互作用之中，谁也不能逃脱别人的影响和制约。这就是500年前由哥伦布揭幕的“地理大发现”的意义之所在。
“世界史”的最深刻的后果之一，就是带来了各种社会制度之间和各种文明之间的竞争。制度进化和文明发展不再是自主的过程，而是同时受到来自内部和外部的两种力量的支配。全球规模的信息流动和交往，使人们可以对不同的制度和文明进行比较，在比较中人们得以鉴别出能够最有效地满足人们的物欲和自尊需求的制度和文明，随之而来的就是对制度和文明的重新选择，其结果就是制度和文明的变迁。这是全球范围内的制度和文明竞争的必然结果。
制度选择、制度变迁与权力格局演变
人类的天性决定了，一旦发现有更好的制度和文明可以利用，那么他就要抛弃自己现有的制度和文明，选择那种能够最有效地满足自己的物欲和自尊需求的制度和文明。来自外部的竞争就是这样通过“示范”激发起社会成员的变革要求，引起社会内部的不稳定，并或早或晚但肯定是不可避免地导致制度的变迁。由于不同的制度对应着不同的权力格局，因此制度变迁必然引起权力格局的变迁。
对于一种“弱势文明”来说，“封闭”是保持制度和文明稳定的必要条件。但是，世界历史的形成打破了“封闭”状态，迫使每一种制度和文明加入竞争。随着市场的扩张，随着各国经济联系的加强，随着信息技术革命特别是因特网的发展并进入人们的日常生活，“封闭”就变成了绝对不可能的事情。同时，“封闭”必须以更加落后为代价，而落后的结果就是带来落后的那种制度最终在竞争中被淘汰。“封闭”并不能挽救被淘汰的结局，它只能推迟被淘汰的日期，但是代价却是加倍的落后和更加沉重的“赶超”任务。
2、“政府主导型”权力格局演变模式
任何人都是“利己主义者”，或者说是“理性的经济人”，统治集团的成员自然也不例外。而制度变迁将使当前的统治集团的既得利益受到损失。那么，在统治集团相当强大的情况下，制度变迁会不会发生呢？除了“社会革命”之外，还有没有其他的制度变迁途径呢？是否存在“政府主导型改革”？如果存在的话，它为什么能够出现呢？“政府主导型改革”又是如何进行的呢？它又遵循着什么样的逻辑呢？
关于政府的基本假设
首先，“政府”并不是一个抽象的概念，“政府”是由一群活生生的人组成的，而且还是代表统治阶级利益的。政府的成员或国家公务员并不是“全心全意为人民服务”的人，而是谋取个人利益最大化的“理性的经济人”。其次，一个国家的制度总是与当前的统治集团的切身利益紧密地结合在一起的，因此制度变迁必然会损害统治集团的利益，所以必然引起他们本能地反对和阻挠，不到万不得已，统治集团或政府是绝对不会主动实施改革的。
政府应付制度变迁压力的基本策略
当社会对变革制度的要求越来越强烈时，社会和政府都会作出自己的反应。如果社会的力量比较强大，而政府的力量相对弱小，那么社会将采取直接摧毁旧制度的方式完成制度变迁。在这种情况下，新制度完整地、一次性地取代了旧制度，而维护旧制度的现政府和统治集团将随着旧制度“同归于尽”。这就是所谓的“社会革命”。
但是，当现政府的力量相当强大，社会暂时还无力迫使统治集团彻底地“弃旧图新”的时候，“社会革命”就不会发生。在这种情况下，社会只能以消极反抗来表达自己的不满和要求，其结果就是加大政府的统治成本、降低国家的整体经济效率、并不断积累政治不稳定因素。此时，政府面临两种选择：一是“顽固不化”，二是“以变图存”。
所谓“顽固不化”，即采取强硬手段，压制社会的变革要求，不惜一切代价维护旧的制度。这种选择可以推迟变革的到来，最大限度地保护统治集团眼前的既得利益，但是政府与社会的矛盾将不断加剧，政治不稳定因素不断积累，最终必将引发社会革命，其结果就是统治集团与旧制度同归于尽。
所谓“以变图存”，即在确保不发生革命性变化的前提下，实施渐进式改革，通过“双轨制”满足社会的一部分要求，缓解政府与社会之间的矛盾，化解不稳定因素。这种选择通过渐进改革，不间断地给予社会有限的满足，缓解政府与社会的矛盾，化解政治不稳定因素，避免“社会革命”。尽管统治集团为此要牺牲一些眼前的既得利益，但是从长期来看却是一种最优策略，而且在缓慢的变革过程中，统治集团还有机会不断适应新制度，利用新制度提供的机会攫取利益，并逐步转变为新制度的受益者，最终，旧的统治集团有可能与全体社会成员一道成为新制度的既得利益者。这就是所谓的“英国式的资产阶级光荣革命”。
“政府主导型改革”的基本特征
当社会对变革制度的要求已经出现，而且相当强烈时，如果力量强大的政府选择了“以变图存”策略，那么此时的制度变迁就属于“政府主导型改革”。
“政府主导型改革”必然是“渐进式改革”。这是因为，政府相对于社会是“强大的”，因而它有实力决定改革或不改革。既然改革的主动权掌握在政府手中，那么改革当然就是“政府主导的”改革。其次，既然政府掌握了改革的主动权，而改革又必然要损害统治集团的既得利益，因此它当然不会采取“革命方式”，自己“革”自己的“命”，而只能“从长计议”实施“渐进式的”改革。这是一个“明智的”政府所能作出的最负责任的选择，它体现了“识时务者”的“深谋远虑”，它满足了“以牺牲眼前的局部的利益来换取长期的整体利益”的博弈原则。
“政府主导型改革”必然是“稳定压倒一切”的改革。一般说来，这种改革始终是在稳定的政治环境中进行的，而且当改革与“稳定”发生矛盾时，为了“稳定”可以“放慢”改革，甚至“牺牲”改革。由于“不稳定”意味着现政府和现制度的彻底崩溃，意味着统治集团的既得利益的彻底丧失，因此政府的切身利益决定了，只要有可能，它就决不会允许出现“不稳定”。而“政府主导型改革”的前提条件就是政府是“强大的”，它有能力控制改革，因而也有能力使改革不危及“稳定”。
政府改革决策模型
从长期来看，“历史潮流”是支配制度变迁的根本力量。如果我们把制度变迁比作一出“戏剧”的话，那么“导演”是“历史潮流”或“发展规律”，而政府只不过是一个“被动地”接受“导演”指挥的“演员”而已。但是，从短期来看，在“政府主导型改革”模式中，政府却是“主动的”，它所作出的每一项改革决策基本上都是“自主的”。
所谓“自主的”是指，改革决策是政府制定的，而不是社会制定的。政府从自己的切身利益出发，根据内外环境条件，制定并实施改革方案。政府之所以要改革，是因为现实条件决定了，尽管改革会使统治集团的利益受到损失，但是与不改革相比这种损失要小得多。也就是说，只有当改革方案是所有可行方案之中使政府损失最小的那种方案时，政府才会实施改革。
但是，改革的逻辑决定了，改革不会“适可而止”或“半途而废”。政府的有限让步不会永久性地满足社会的变革要求，相反，每一次改革都将引发社会更强烈的改革要求。同时，改革导致了政府决策环境的变化，变化了的环境又迫使政府实施进一步的改革，因为如果政府拒绝实施进一步的改革，那么它就要付出比实施改革更大的代价，于是“明智的”政府为了在新的条件下使自己的利益最大化，只好决定实施进一步的改革。改革就在这种“循环”中持续地进行下去，直到达到新的稳定状态为止。而这一连串的“阶段性”改革也就构成了我们所说的“制度变迁”。
3、权力格局演变的逻辑
在渐进式制度变迁过程中，社会的各个组成部分的变化是“不同步”的。“政府主导型改革”将沿着“经济领域→社会领域→政治领域”的顺序向纵深发展。如果这一逻辑过程得以顺利完成，那么将产生一个稳定、和谐、高效的现代社会。
社会变迁的“不同步性”及其成因
尽管社会是一个有机的“系统”，但它并不是“铁板一块”，它是由许多可以辨别的、具有相对独立性的“部分”组成的。在制度变迁过程中，社会的各个组成部分不会“同步”地发生变化，也就是说，各个部分不会像纪律严明的仪仗队那样迈着整齐的步伐以相同的速度“向前齐步走”，而是有先有后地发生变化，有的部分会先行一步，有的部分则要滞后一段时间才会发生变化。社会的各个组成部分的这种“不同步性”，有着深刻的根源。
首先，社会的各个组成部分有着不同的“成长期”。对于自然发育出来的社会来说，或者是对于先进国家来说，社会的组成部分的“成长期”是指完成“进化”所需要的时间。而对于进行“现代化”的社会来说，或者是对于落后国家来说，社会的组成部分的“成长期”是指完成“学习”、“引进”、“移植”或“改造”过程所需要的时间。例如，相对而言，一个社会的生产技术的“成长期”是最短的，而它的经济管理方式的“成长期”就比较长了，它的成文的法律制度 的“成长期”就更长了，然而“成长期”最长的社会组成部分，还是那些不成文的、无形的风俗习惯、道德规范和价值观念。
其次，社会成员的利益与社会的制度安排密切相关，而且不同的社会组成部分与社会成员的切身利益，有着不同的联系方式和相关程度。有的组成部分与社会成员的利益有着直接的、紧密的关联，它们的变化会立即引起利益分配格局的重大变化，其中有些人的收益大于损失，他们是变化的受益者，而有些人的损失大于收益，他们是变化的受害者。因此，这类组成部分的变化往往阻力重重，必须克服来自受害者群体的坚决抵抗，否则就无法顺利进行。而有的组成部分与社会成员的切身利益只有间接的、微弱的联系，它们的变化不会立即导致显著的社会利益的再分配。这类变化往往容易发生，也容易顺利完成。
我们把那些与利益分配格局关系不大的变革称之为“中性变迁”，反之则称为“非中性变迁”。 例如，生产技术与利益分配格局的关系就非常间接，而政治制度就与利益分配格局直接相关。因此，生产技术的变迁属于典型的“中性变迁”，而政治制度的变迁则属于典型的“非中性变迁”。
改革的逻辑次序
与所有的渐进式制度变迁一样，在中国，最先进行的改革是那种“中性改革”，而且发生在“成长期较短”的领域之中。作为“政府主导型改革”的特殊要求，率先进行的改革还必须既能给政府带来最大的利益，又能使政府受到最小的损失。中国的改革正是率先在经济领域中发生的，而且是从引进国外的生产技术开始的。这是因为，经济改革可以加快经济增长，从而有效地提高政府的合法性，而生产技术则属于“成长期较短”的领域，技术变化也是典型的“中性改革”。
然而改革一旦启动，就要按照自己的逻辑发展下去，就不能再停顿下来。要想使新的生产技术发挥效率，就必须改变旧的企业管理方式，于是紧接着又开始引进国外的企业管理方式。伴随国外企业管理方式一齐进入中国的是新的社会科学知识和价值观念。同时，微观层面的改革也对宏观层面的改革提出了日益强烈的要求，价格机制、所有制、政府管理体制都变成了改革的对象。此时，改革就进入了“成长期较长”的领域，而且改革的“非中性”也越来越突出。
尽管改革的“非中性”给改革带来了重重阻力，但是只要政府或统治集团的切身利益没有受到严重损害，政府仍然可以或快或慢地推进改革。因此，虽然国有企业改革举步唯艰，但是始终没有停止。然而一旦改革会严重危及政府自身的根本利益时，“政府主导型改革”就面临“动力疲软”的严峻考验了。所以，20年来，在经济领域和社会领域的“公域”中，改革基本上没有取得什么实质性的进展，而政治权力的分配格局更是没有任何实质性的变化。
改革的进一步发展，需要新的动力。新的动力来自经济领域和社会领域，而且新的动力的强化也有赖于经济领域和社会领域的自治性的逐步提高。经济领域和社会领域必须首先致力于自己的“公域”的改革，然后再去推动“公共权力领域”的变革。
综上所述，我们可以提出一种关于“政府主导型改革”的逻辑次序的“猜测”：大体说来，改革将循着“经济领域→社会领域→政治领域”的顺序向纵深发展；而且经济领域的“市场化”将率先完成，社会领域的“自治化”紧随其后，而政治领域的“民主化”将最后实现；经济领域的“市场化”将导致社会领域的“自治化”，而经济领域的“市场化”和社会领域的“自治化”将导致政治领域的“民主化”。
需要特别声明的是：第一，“改革的逻辑次序”并不意味着三个领域的变革在时间上是相互分离的，只是说它们“完成”的时间有先有后。实际上，在现实的改革过程中，它们是相互交织在一起的，而且彼此促进、互为因果。第二，“改革的逻辑次序”也就是“制度变迁的逻辑次序”，也就是“权力格局演变的逻辑次序”。
五、国家与社团关系的可能模式
持续20年的改革已经取得了伟大的成就，经济领域和社会领域已经基本上控制了各自的“私域”，留给未来的改革任务，一是解决“公域”的控制权的归属问题，二是解决“公共权力领域”的控制权的归属问题。前一项任务需要通过“落实”公民的“结社权利”予以解决，后一项任务需要通过“落实”公民的“选举权利”予以解决。
本文所关注的是“公域”的控制权的归属问题。由于“公域”是公民进行集体活动的领域，而社团是公民进行集体活动的最重要的组织形式，因此社团的状态或政府与社团的关系是反映“公域”控制权分配格局的重要指标。既然“私域”已经摆脱了国家的控制，因此对于今天和未来的中国来说，“国家与社会的关系问题”也就归结为“国家与社团的关系问题”。
1、现代政治、政党政治、利益集团政治
现代政治必然是政党政治，而政党的代表性危机又导致利益集团政治的崛起。现代的利益集团政治表现为两种典型模式，一种是以美国为代表的多元主义模式，另一种是以奥地利为代表的合作主义模式。
基于自由主义意识形态及相关的个体主义方法论立场，多元主义主张，各个利益集团应通过在立法机关之中的充分竞争，影响政府决策，并据此决定自己的社会地位和利益分配，而国家则是重要的支配性利益集团的意见的执行者，同时它还要为各个利益集团提供平等竞争的权利和规则。基于群体主义意识形态和制度主义的方法论立场，合作主义提出了另一种政治框架，以解决国家与社会的分离，化界由于利益集团之间的冲突而产生的破坏性后果。它主张国家应承担经济管理和社会管理的责任，并在政府与利益集团之间建立一系列常规的联系渠道，使双方能够通过“协商”与“合作”共同管理社会事物，实现社会整合。
2、合作主义
合作主义的理念
合作主义理论家施密特认为，“‘合作主义’取向是政治经济学理论中‘制度主义’的一个分支，它的核心观点——现在仍然是，认为经济、社会、政治行为不能仅仅根据个体选择和偏好、或者仅仅根据公共机构的习惯和指令来理解。在市场和国家之间的某个地方，存在着许多自我组织的、半公共性质的团体，个体和公司或多或少地依赖这些团体确定彼此行为的预期，并依赖它们为彼此之间经常的冲突提供实际的解决方案。从一个抽象的、外部的观点来看，合作主义不够灵活，其效能亦非最佳，但它确实节约了时间和信息费用，并给那些工作其间的人提供了一种心理上的确定感和熟悉感。从理论上看，这可能只是‘次优’解，但从实际操作方面看，为了避免未来的不确定阴影，参与者似乎更情愿承担某种体制的不灵活和效率的不足，至少，在某个确定的最佳方案出现以前是如此”。
国家合作主义
国家合作主义始终与法西斯主义和寡头统治联系在一起。这一概念的外延涵盖了拉丁美洲的若干政体，包括1964年后的巴西、墨西哥和秘鲁，以及墨索里尼、萨拉查和佛郎哥统治意大利、葡萄牙和西班牙时期的法西斯专政。这些体制的共同特征是：有限程度的自由主义民主和人民参与，统治精英对社会的全面控制，相对不发达的工业经济。在实行国家合作主义的国家里，因政府特许而得以存在的利益组织发挥着政府和经济生产者之间的媒介、渠道或桥梁的作用，而政府则通过这些组织限制或控制生产者团体的独立活动。国家合作主义可以加强劳动纪律和管理，同时使相对低效和落后的工业利益集团在一定程度上免受国际竞争的损害。
社会合作主义
社会合作主义是与议会、政党和选举等正式民主制度并存的一种政治过程和制度。它的基础是职能代表制，即代表社会经济利益的垄断组织被政府允许在商讨政府政策的过程中拥有特权地位，这种商讨过程通常是在正式的民主决策程序之外，作为对政府给予的这种特权地位的回报，利益组织则保证其成员服从利益组织与政府共同制定的政策条款。与国家合作主义不同，社会合作主义产生于某些成熟的资本主义国家，在这些国家中，利益集团对社会代表性的垄断程度获得了高度发展。这些利益组织不但高度集中，而且有能力对那些违反集体协议条款的成员实行有效的制裁。
社会合作主义的典型是奥地利，其次是斯堪的纳维亚国家，尤其是瑞典。奥地利在商会、工会、农会和各种职业委员会中都实行义务会员制，每个劳动公民至少是其中一个组织的成员，而每个社团都是一个高度集中的利益组织。例如，最高工会组织可以操纵工人代表，全国的各个工会都是它的下属单位，而且在财政上依赖最高工会组织。国家在商议价格控制和经济计划中保证代表的平等性，集体的社会经济协商则是在非常不正式的非官僚机构（平等委员会）中进行的，各个利益组织负责帮助政府贯彻共同制定的政策。利用这些组织，政府对部门和地区保持着最大限度的有效控制。奥地利的例子表明了社会合作主义有效制度化的前提：垄断的和集中的利益组织，阶级代表的平等，非正式的调整过程。所有这些过程都已在一个相当长的历史时期内形成。尽管没有一个前提是奥地利特有的，然而它们的联合存在则肯定是奥地利所特有的。
另一种合作主义体制：墨西哥模式
与欧洲不同，墨西哥的合作主义体制，不是通过政府的行政部门与垄断性职能团体进行协商来建立合作关系，而是通过在官方政党的组织系统之内建立垄断性职能团体来实现国家与社会的结合。
墨西哥的“革命制度党”与一般的政党不同，它不是为赢得政权而建立的，而是政府为了巩固自己的统治而建立的，所以被称之为“官方党”。 尽管墨西哥也是实行多党制的国家，但是政府组建的“官方党”，在历次选举中永远处于不败之地，因此许多人把墨西哥恰当地称为“一党制国家”或“党政合一国家”，或是干脆把“革命制度党”称为“执政党”。
创建初期，“革命制度党”由四个职团系统组成，即工人部、农民部、人民部和军人部。 1940年以后撤消了军人部。 每个部都由为数不一的全国性行业团体组成，每个行业团体都有从基层到中央的垂直组织系统。这样一来，全国民众就被按照行业组织起来，并被纳入革命制度党的组织体系之中，从而通过政党建立了一种垂直的垄断性的利益代表机制。随着经济和社会的发展，这种职团结构也不断发展和扩大，以满足那些日益增多的利益集团的参政要求。 “党政合一”体制使墨西哥的职团主义政党体制，发挥了与欧洲的合作主义体制相同的功能。
需要说明的是，墨西哥政治的民主性，不是体现在政党之间的竞选上，而是表现在执政党内部的竞争上。工人部、农民部和人民部都要为政府和党内的各种职位展开竞争，各个部内的行业团体也要进行同样的竞争。职位的分配依据的是各个部或各个行业团体的实力，而反映实力的关键指标之一就是其成员的数量，因此它们都力图吸引更多的新成员加盟。为了召纳新成员，它们必须竭力了解召纳对象有什么需要，并千方百计提高自己在满足这些需要方面的声望。这样一来，民众的需要和愿望就有可能得到实际的满足。 这也许就是墨西哥式的民主政治。
合作主义与多元主义的比较
现代合作主义“是一种特殊的社会-政治过程，在这个过程中，数量有限的、代表种种职能利益的垄断组织与国家机构就公共政策的产出进行讨价还价。为换取有利的政策，利益组织的领导人应允通过提供其成员的合作来实施政策。” 合作主义的现代用法突出了介于国家和公民社会之间的利益集团的作用。多数研究者追随施密特的观点，强调合作主义与多元主义的差别。在多元主义制度下，许多自愿组成的利益集团在人员、资源和与政府的关系方面彼此竞争，以便影响公共政策的取向。在合作主义制度下，拥有强制性和半强制性成员资格的非竞争利益集团的数量是有限的。这些利益集团均享有某种特权，与政府共同制定政策，并训导其成员接受经过讨价还价达成的协议，对政策的实施负责。
合作主义强调正式的私人组织执行公共任务。构成社团系统的各个组织，由于与国家建立了相互依赖关系，从而使它们可以发动其成员，并影响他们的选票，以换取有利的公共政策。实际上，合作主义是作为利益集团的垄断权力与日俱增的结果而发展起来的。合作主义政治在三个方面与多元主义政治相区别：首先是合作主义的团体所起的垄断作用；其次是代表作用和执行作用的融合；第三是有一个允许垄断代表权和参与共同制定政策的国家的存在。依照多元主义理论，各种利益是先于组织和政治动员而存在的；而根据合作主义理论，国家却是利益形成和影响集团活动结果的一支决定性力量。
关于合作主义的研究结论主要可以概括为以下几点：第一，合作主义是一种不同于资本主义和社会主义的一种新型政治经济制度，它依据统一、秩序、民族主义和成功等思想原则，由国家掌握以私人所有占主导地位的工业的发展方向。第二，合作主义是一种与民主政治或议会政治并行的国家形式。议会政治以一种区域-个人代表制为基础，而合作主义则把职能代表制和国家干预结合在一起。第三，合作主义既不是一种完备的政治制度也不是一种国家形式，而是一种不同于多元主义的利益调节形式，在这种形式下，数量有限的、具有等级序列的垄断组织在与国家谈判协商的活动中代表其所属成员的利益，并且配合政府实施公共政策。
作为利益集团政治的一种模式，合作主义已经向多元主义提出了强劲的挑战。但作为不断进行理论提炼所需的经验论据，合作主义和多元主义显然都不应被看作是唯一的抉择，而应根据利益集团的垄断程度以及它与国家之间的相互依赖程度，把它们看作是一个连续统一体的两极。
3、未来可能的国家与社会的关系
工业化和市场化的持续推进、对外开放和国际交流的日益加深、政治和文化的不断发展，必将有力地促进社会结构的分化，不同职业、地域、部门、种族、宗教的人们将在各个方面形成自己独特的利益、要求和愿望。为了最有效地追求自己的利益、实现自己的愿望、满足自己的要求，他们将选择“组织起来”的方式，其结果就是纷纷组建利益集团或社会团体。而且这些组织或社团随着经济社会的发展，一方面数量越来越多，另一方面所追求的目标的差异也越来越大，也就是说，这些社团组织日益分化和多元化。这些组织的大量出现使社会不可避免地进入一个多元组织时代。
目标模式的选择
国家与社会的关系的实质，主要体现在政府与公民组织或社会团体的关系上。从中国的长期历史发展趋势来看，在国家与社会关系上，国家主导型的色彩将逐渐淡化，而社会主导型的色彩将逐渐加重。那么中国是选择多元主义政治体制，还是选择合作主义政治体制呢？观察与我们有着相似历史和文化背景的日本和新加坡的政治发展和国家与社会关系的演变历程，分析中国的基本国情和国际环境，我认为中国选择合作主义政治体制比较合理也比较现实。
这一结论的根据何在？第一，前提性的判断是中国的多元社会秩序必将形成。第二，中国的传统和现实共同确立了国家或政府的主导地位，行政权力支配社会是根深蒂固的社会存在。而且作为一个“后现代化国家”，未来的中国也需要发挥政府的主导作用以获取赶超过程中的“后发优势”。政府对社会团体的全面控制是未来国家与社会关系演变的初始发展条件。由于“路径依赖”效应的存在，在没有巨大的外来干涉的前提下，在近中期内建立一种具有高度竞争性的国家与社会关系几乎是不可能的。第三，中国目前已经形成了高度集中的具有高度垄断性的职能性社会团体结构，如共青团、全国总工会、全国妇联等等。如果能让这些职能组织逐渐发展和提高它们的代表性，并保持现有的垄断性地位，那么这些社团就有能力代表自己的成员参与政府决策，并确保集团成员接受职能组织与政府机构共同协商制定的公共政策，真正发挥“第二行政系统”的作用。第四，现行的“双重管理体制”已经为行政机构与社团的联系建立了制度上的保证。第五，对于中国这样的人口众多、幅员辽阔、自然地理条件千差万别、社会经济发展水平高度不平衡、语言、文化、宗教和民族构成相当复杂的国家来说，高度竞争性的国家与社会关系以及高度竞争性的多元政治体制，也许不会发挥有效的利益集中作用，相反，倒很有可能因无法达成政治共识而导致社会分裂。
4、中国社会自治的道路
从政府与社会团体的关系来看，中国具有典型的国家合作主义特征。如果我们把国家与社会关系的演变放到现代化这一大背景中来看，中国的国家主导型现代化就决定了，从国家合作主义走向社会合作主义的转变将是一个长期的渐进的过程，其间要经历一系列痛苦的蜕变。如果作一个大尺度的阶段划分的话，那么中国的国家与社会关系的演变很可能要经历三个阶段：第一阶段，国家对社会实行绝对的全面的控制。1980年以前应当属于这一阶段。第二阶段，国家与社会进行合作，但国家处于主导地位或支配地位，社会团体发挥“第二行政系统”的职能。目前大致属于这一阶段。第三阶段，社会获得充分的自治和独立，第三部门获得高度发展，同时社会团体与政府积极合作，建立起有效的社会合作主义制度。
表3：中国国家与社会关系演变阶段预测
发展阶段 第一阶段 第二阶段 第三阶段
政府的地位 绝对主导 相对主导 平等合作
社会团体的地位 官方控制 半官半民 民间自治
国家与社会的关系 国家合作主义体制 准国家合作主义体制 社会合作主义体制
总结全球范围内国家发展的历史，人们可以清楚地看到，发达世界与欠发达世界经历了不同的发展之路，并在此基础上形成了各自不同的国家与社会的关系模式。
发达世界由封建主义国家及城市共和国，到绝对主义国家，再到宪政主义国家，在社会力量的作用下，完成了不断的制度创新过程。整个过程充满了国家对社会的让步，制度创新大多来自社会。欠发达世界由独裁主义国家、平民主义国家，到威权主义国家，再到新兴民主化国家，虽然也离不开社会发展的推动，但其发展过程中的制度创新，却更多地来自国家，由国家来完成。 直至进入新兴民主化国家阶段之前，国家对社会的控制一直呈现逐渐强化的趋势；而在进入新兴民主化国家阶段之后，出现了社会日益挣脱国家控制并逐步走向自治和独立的演变趋势。但是，“就目前情况来看，新兴民主化尚处于发育阶段，经济增长任务依然十分艰巨，制度改革和创新也还是由国家推动的，所以，在国家与社会的关系中，国家的突出地位和作用仍旧是西方发达国家难以望其项背的。”
从世界历史来看，发展越迟的国家，政府在现代化过程当中所发挥的作用也就越大，在国家与社会的关系上也就越是处于主动地位。从第二批发达国家开始，这种趋势就表现出来了。例如，相对而言，欧洲大陆国家多以国家为中心，而英美国家则多以社会为中心。托克维尔在《美国的民主》一书中已经明确地指出了这一点。欠发达国家就更是如此了。发达国家大多数属于世界市场体系形成之前就成功地实现了现代经济增长的国家，而欠发达国家则面临着完全不同的历史条件和国际环境。这就迫使这些国家以政治变革引导经济变革，国家全力以赴投入追赶型现代化、强制型工业化。因此，欠发达国家的国家与社会关系的显著特征就是，国家的地位和作用远远超过发达国家，社会力量处于国家行政力量的全面控制之下，社会缺乏对国家的有效的制度化制约。
注释：
1 本文是《权力的转移——1978-1998年中国社会结构的变迁》一书的摘要。中国青基会研究委员会资助了本项研究。本文发表于《中国社会科学季刊》2000年夏季号总第30期。
2 需要特别强调的是，我所说的社会结构变迁，并不是指从原先的“一元社会”里发育出了一个“三元社会”，或是说从政治领域里分化出了经济领域和社会领域。实际上，这三个领域早已存在，分化是既成事实，是社会结构变迁的起点，而不是变迁的结果。社会结构变迁是指权力格局的变迁，是指中国社会从“单极权力结构”向“三极权力结构”的变迁。社会结构变迁的实质是“权力多极化”，而“权力多极化”的实质是经济领域和社会领域从政治领域的统治下逐步获得“解放”的过程。更确切地说，是经济领域和社会领域从政治领域夺取经济权力和社会权力的过程。其结果就是经济领域和社会领域的自主性逐步提高，它们的权力也逐渐形成。
3 [德]黑格尔，《法哲学原理》，商务印书馆，1996年。
4 [德]哈贝马斯，《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年。
5 邓正来、[英]J·C·亚力山大 编，《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，1999年。
6 李亚平、于海 编选，《第三域的兴起》，复旦大学出版社，1998年。
7 所谓“公共物品”是指那些具有“非竞争性”和“非排他性”的物品。实际上，划分三个领域的理论基础是新古典经济学，而不是社会学或政治学。
8 现代政治学认为正是“权力资源”使“权力”成其为“权力”。所谓“权力资源”包括人员、金钱、土地、武力、知识、声望、职业、社会地位、社会关系、投票权、立法权、合法性、法律、传统、习俗等等形形色色的有形和无形的东西。谁掌握了这些资源，谁就拥有了影响他人行为的能力，从而也就拥有了权力。现代政治学把权力的来源归结为对权力资源的占有和掌握。它认为人们所拥有的权力的差别来自他们所掌握的权力资源的差别。
权力来源的“资源论”指出了构成权力的要素，但是它们仅仅是权力赖以形成的“必要条件”，而不是“充分条件”。实际上，仅有这些要素还不能构成有效的权力。形象地说，如果我们把权力看作是一台为了特定目的设计的机器，那么这些权力资源或要素就是组成这部机器的零部件。尽管对于机器的有效运转来说，零部件是不可或缺的，但是散乱堆放的一堆零部件无异于一堆垃圾，只有当它们按照设计图纸安装起来以后，才能成为一部符合设计目的的机器。例如，军队是一种属于国家的政治权力。兵员、武器装备、战术和战略、组织和管理知识等有形和无形的资源是构成一支军队必不可少的要素，但是如果这些要素处于孤立分散的状态是毫无用处的。没有武器的士兵是无法作战的；有了武器但没有编制的士兵无异于散兵游勇；即使是组织良好的军队，如果不掌握正确的战略和战术也难以赢得战争……因此，只有将这些组成军队的要素有机地组织起来，才能形成一支“有战斗力”的军队，才能构成一种有效的政治权力。资源论的缺陷就在于没有“突出强调”这些零部件的组织或装配的必要性和重要性。实际上，只有组织起来的权力要素才能形成权力，分散的、孤立的、无组织的权力要素是软弱无力的，它们并不能构成真正的权力。
我们把权力要素的组织形式称之为“权力的结构”。 实际上，“权力的结构”是一个内涵丰富的概念，不仅包括要素的组织形式，还包括权力的运行逻辑以及推动权力系统运转的激励机制。正如权力不能缺少要素一样，权力同样离不开结构。正是要素和结构赋予权力以本质。
9 “计划机制”和“政府主导部门”构成了“政府”或“政治领域”的“权力要素”，而“市场机制”和“市场主导部门”则构成了“市场”或“经济领域”的“权力要素”。
10 大体说来，支配各类主体运行的基本机制有三种，即行政机制、经济机制和自治机制。“行政机制”是支配政府行为的基本机制，其本质特征是“强制”。“经济机制”是支配企业行为的基本机制，其本质特征是“营利”。“自治机制”也是一种行为机制，但它支配的对象是社会领域中的活动主体，其本质特征是“自愿”。显然，“强制”、“营利”和“自愿”是完全不同的东西。“自愿”意味着自主的决策、自发的行动和人与人之间的互惠互利关系，意味着摆脱了“强权”和“金钱”控制的人与人之间的交往与合作，意味着超越了政治和市场的运行逻辑。
11 尽管社会领域的活动主体包括个人、家庭、非正式组织、社区管理型组织、事业单位和社会团体，但本文并不准备考察所有的主体，而是把关注的对象限定为个人、正式的和非正式的社团、与舆论有关的各类事业单位。所谓“正式组织”是指已经依法注册的组织，而“非正式组织”是指未经注册的组织。
12 中华人民共和国的第一部社团管理法规是1950年颁布的《社会团体登记暂行办法》。该《办法》规定社团的登记管理机关是政务院下属的内务部和地方各级政府。可见，早在建国之初，中国就已经确立了日后的“分层管理”体制，但“双重管理”体制还没有现出端倪。该《办法》只规定了社团的“登记管理机关”，而没有规定社团要有自己的“业务主管单位”。
从1968年到1988年的20年间，在政府内部“实际上”并没有一个专职的职能部门负责社团管理。尽管没有废除1950年的《办法》，但是民政部门实际上未能垄断社团的审批权，各个政府部门都有权审批和管理社团，甚至有些社团也在审批和管理社团，也有一些社团“浑水摸鱼”未经任何部门审批就擅自成立并开展活动。从1978年到1988年，中国的社团度过了自由自在、迅猛发展的10年。民政部门痛心疾首地把这种“群雄割据”、“百花齐放”的局面称为“社团管理职责不清的混乱局面”。这一时期的社团管理体制可以恰当地称之为“多头管理”体制。在多头管理体制下，似乎只有日后的“业务主管单位”，而没有了“登记管理机关”。
直到1988年国务院进行机构改革时，才将社团管理职能明确交给了民政部门。发生在1989年春天的政治事件使政府清醒地意识到社团发展的深刻涵义，也意识到迅速改革社团管理体制的紧迫性和重要性。1989年10月25日，国务院发布了《社会团体登记管理条例》，建立了社团的“双重分层管理”体制。1998年的新《条例》进一步加强了这一管理体制。所谓“双重管理”，是指社会团体同时要有两个“婆婆”，一个是“登记管理机关”，另一个是“业务主管单位”。所谓“分层管理”，是指社会团体的登记管理机关和业务主管单位的行政管辖范围，必须与社团的活动范围相一致。“双重分层管理体制”实际上建立了一套“条块分割”式的社团管理体制。对于一个大国来说，“分层管理”是一条“放之四海而皆准”的管理原则。其实最具特色的，也是值得我们关注的，并不是“分层管理”，而是“双重管理”。
《社会团体登记管理条例》（第六条）规定：民政部门是唯一的社团登记管理机关；“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”。《条例》赋予业务主管单位广泛的管理权限和管理责任。第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”也就是说，只有先找到一个愿意当“婆婆”的业务主管单位，才有可能成立社团。那么业务主管单位的职责是什么呢？《条例》第二十八条规定：“业务主管单位履行下列监督管理职责：（一）负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；（二）监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；（三）负责社会团体年度检查的初审；（四）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；（五）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。”实际上，业务主管单位的职责远不止这些。《条例》还算讲究策略，有些话没有直截了当地说出来，而民政部门就不客气了。民政部主管官员主编的《社团管理工作》一书规定，业务主管单位要“对已经登记的社团负责日常管理。……其主要内容包括：负责对社团负责人和社团专职工作人员进行经常性的形势、任务和思想政治教育，使其熟悉并遵守国家的法律、政策；负责对社团负责人的选举和换届任免的审核、社团专职工作人员的党组织建设、工作调动、工资调整、职称评定等方面的管理；负责对社团的重大业务活动（包括召开研讨会）、财务活动、接受资助和外事活动进行审查及管理；负责对社团内部组织机构的调整、增减等进行审查并提出意见，并督促社团到原登记管理机关办理变更、注销登记手续。同时，协助社团清理债权债务并出具债务完结证明等善后工作。”
业务主管单位的巨大权力带来了双重后果：第一，业务主管单位对社团的控制无所不包、无所不在，而只有政府机构及其授权的组织才有资格成为业务主管单位，这样一来，《条例》就把所有的合法社团都置于政府的直接控制之下，从而彻底剥夺了社团的自主权和自治的可能性。第二，业务主管单位的巨大责任使得它不愿担当社团的“婆婆”，从而使社团因为找不到“婆婆”而无法申请成立，提高了社团的“进入门槛”。可见，就在市场化改革逐步摧毁经济领域之中的计划管理体制的同时，在中国的社会领域中却正在“从无到有”地建设社团的计划管理体制。这也许是中国的经济领域改革与社会领域的最大区别！但是，决不能因此否定1978年以来中国社会领域中的改革成就，因为1978年以前的社团管理政策是一种“全面禁止政策”，而计划管理体制则属于“有控制地发展政策”。毫无疑问，从“全面禁止政策”到“有控制地发展政策”，这是一个历史性的跨越。
社团的“双重管理体制”造就了社团的“双重性格”，也就是所谓的“半官半民”。首先，“双重管理体制”使社团处于政府的直接控制之下，成为政府的附庸，它不可能具备完整意义上独立性或自治性，因此它决不是纯粹的民间组织。其次，社团毕竟不是政府机关，它既没有行政权力，又没有财政拨款，因此它也决不是纯粹的政府机构。而且许多社团成立的初衷就是为了满足会员的某种自治需求，因而必然具有追求自治的内在冲动。社团的“半官半民”属性决定了它往往要从两种渠道获取生存资源。那些“自上而下”成立的社团，绝大多数能从业务主管单位那里获得或多或少的经费支持，但是一般说来这种经费数额极为有限，能够保证社团专职工作人员的基本工资和最基本的办公费用就不错了，仅仅能使社团苟延残喘地活下去，根本无法开展与宗旨有关的活动。而那些“自下而上”成立的社团则得不到任何政府资助。因此，几乎所有的社团都要想方设法从政府之外募集资金。这样一来，就形成了社团必须通过“官方渠道”和“民间渠道”获取资源的基本格局。
对于那些有活力的社团来说，独立于“政府渠道”的“民间渠道”是最主要的资源获取渠道。为了生存和发展，社团必须向社会索取资源。由于社团不是政府机关，它既没有向社会强制索取资源的权力，也没有与社会进行“钱权交换”的资本，因此它只能与社会进行自愿的、平等的、等价交换，即通过为社会提供公共物品来换取社会的支持。社团不但要考虑社会的需要，还要满足社会的需要，而且它所提供的物品是否真的满足了社会的需要只能由社会来评判，如果得不到社会的认可，即使它主观上想满足社会的需要，也无法从社会那里获得生存和发展所必须的资源。因此社团在服从政府意志的同时，还必然要服从社会的意志。正是社团的“半官半民”属性，以及由此而来的获取资源的“双重渠道”，使中国的社会团体同时受到行政机制和自治机制的“双重支配”。
社团的“双重管理体制”也决定了社团的活动以及活动领域的基本特征。社团的活动决不能直接损害政府的利益、违背政府的意志，否则政府可以直接终止它的活动或者干脆取缔社团。同时，社团的活动又必须满足社会的需要，否则社团就无法获得社会的认可和支持，失去生存的基础。因此，在中国，社团的活动往往被准确无误地概括为“民间行为，官方背景”。同样，社团的活动领域也只能是社会需要与政府需要的交叉地带。
13 1998年10月25日国务院发布的《社会团体登记管理条例》，把社会团体定义为“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”
14 有关1978-1998年中国大陆公众阅读与出版的变化，请参阅：康晓光 等著，《中国人读书透视——1978-1998大众读书生活变迁调查》，广西教育出版社，1998年。
15 推行村民选举，即由村民直接选举村委会。
16 柯亨、阿拉托，社会理论与市民社会，载：邓正来、[英]J·C·亚力山大 编，《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，1999年，第190页。
17 美国学者福山对此进行了精彩的论述。请参阅：[美]弗兰西斯·福山，《历史的终结》，远方出版社，1998年。
18 制度和文明竞争的一个必然结果，就是导致全球范围内的制度趋同和文明趋同。“强势文明”在改造“弱势文明”的同时，也要受到来自“弱势文明”的影响。于是双方都发生了变化，都把自己的特征“烙印”在对方的基因之中。当然，这种影响不是对称的，通过竞争形成的共享的制度和文明，将带有较多的“强势文明”的特征和较少的“弱势文明”的特征，但是它决不是强势文明的简单的“复制品”。
19 指那种“行之有效”的法律制度，而不是“一纸空文”式的法律制度。
20 这部分论述转引自：康晓光，《创造希望——中国青少年发展基金会研究》，漓江出版社-广西师范大学出版社，1997年。
21 张静，《法团主义》，中国社会科学出版社，1998年。
22 “合作主义”（corporatism）也被译为“法团主义”、“社团主义”、“阶级合作主义”、“组合主义”、“统合主义”或“工团主义”等等。在西方政治学中，“合作主义”又被分为“国家合作主义”和“社会合作主义”两大类。
23 P.C.斯密特、J.R.哥诺特，法团主义的命运：过去、现在和将来，载：张静，《法团主义》，中国社会科学出版社，1998年，第167-191页。
24 曾昭耀，《政治稳定与现代化——墨西哥政治模式的历史考察》，东方出版社，1996年，第85页。
25 同上，第35-37页。
26 同上，第43-45页。
27 同上，第64页。
28 同上，第6页。
29 ［英］戴维·米勒、韦农·波格丹诺，《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社，1992年，第175页。
30 时和兴，《关系、限度、制度——政治发展过程中的国家与社会》，北京大学出版社，1996年，第240页。
31 同上，第87页。
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