被提高的“门槛”

—— 评《宗教活动场所设立审批和登记办法》

姜时华

国家宗教事务局于2005年4月发布实施了新的《宗教活动场所设立审批和登记办法》[1]（以下简称新《办法》），1994年颁发的《宗教活动场所登记办法》[2]（以下简称老《办法》）同时废止。对比两个《办法》，不难看出，新《办法》与老《办法》的最大区别之一，是配合2005年出台的《宗教事务条例》（以下简称《条例》），将宗教活动场所设立和登记的“门槛”提高了。

首先，新《办法》从程序上增加了宗教活动场所设立的复杂性，将宗教活动场所的设立分为筹备和登记两个明确而又不同的步骤，规定两个步骤都需经过申请和审批。

关于筹备的申请和审批，新《办法》第三条规定：“筹备设立宗教活动场所，一般应当由拟设立地的县（市、区、旗）宗教团体提出申请。”第四条规定：“……宗教团体应当提出筹备组织组建方案……”。第五条详尽列出了申请筹备时需提交的材料。[3]《条例》第十三条则对审批的程序和时间进行了规定：“县级人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内，对拟同意的，报设区的市级人民政府宗教事务部门审批。设区的市级人民政府宗教事务部门应当自收到县级人民政府宗教事务部门的报告之日起30日内，对拟同意设立寺院、宫观、清真寺、教堂的，提出审核意见，报省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门审批；对设立其他固定宗教活动处所的，作出批准或者不予批准的决定。省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到设区的市级人民政府宗教事务部门拟同意设立寺院、宫观、清真寺、教堂的报告之日起30日内，作出批准或者不予批准的决定。”

据此，根据新《办法》，筹备一个宗教活动场所不仅要有县级宗教团体出面申请，成立筹备组织，提供齐全的申请材料，而且还需经县、市、省三级政府宗教事务部门进行审核、作出决定，前后时间最长需90天。《条例》第十三条还规定：“宗教团体在宗教活动场所的设立申请获批准后，方可办理该宗教活动场所的筹建事项。”那么，经过如此复杂的程序幸运地获得“准生证”后，是否意味着新的宗教活动场所一旦建成后就能顺利投入使用呢？不是的，建成后的场所还需要经过另一个复杂的程序，即正式登记才能合法。

关于登记的申请和审批，新《办法》第八条规定：“宗教活动场所在登记前，应当由筹备组织负责，民主协商成立该场所的管理组织。”第九条详尽列出了申请登记时需向所在地县级政府宗教事务部门提交的材料。尽管宗教活动场所在筹备时已经经过了严格的审批，但关于登记的审批并非形式主义的审查，而是实质审查。《条例》第十五条对此的规定是：“……县级人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内对该宗教活动场所的管理组织、规章制度建设等情况进行审核，对符合条件的予以登记，……”。这就是说，在通过了宗教活动场所筹备审批之后，一个宗教活动场所能否合法化，还要取决于该场所是否有“符合条件的”管理组织和规章制度。那么，人们不禁要问：“对符合条件的予以登记”，到底是指要“符合”什么样的“条件”？这些“条件”是谁规定的？是否曾在任何法律中予以明示？如果这些关乎宗教活动场所能否最终取得合法地位的“条件”不是明确的法律规定的话，这是否意味着一个宗教活动场所能否最终取得合法地位的批准权，其实掌握在宗教事务部门负责审批事务的干部手中？ 另一方面，根据新《办法》，由于一个宗教活动场所从“申请设立”到“获得登记”，需递交两次申请表，经过两次宗教事务部门审批，因而得到最终审批结果的时间有可能长达120天。

反观1994年的老《办法》，虽然也存在“内部掌握审批条件”的问题，但程序上至少要简单得多，不需要对筹备和登记进行前后两次审批。

老《办法》第二条列出了设立宗教活动场所的条件；第三条列出了申请设立登记时需提交的材料；第四条规定：“宗教活动场所管理组织的负责人，……向县级以上人民政府宗教事务部门提出设立登记的申请。”第五条：“县级以上人民政府宗教事务部门……十五日内……作出受理或不受理的决定。”第六条：“……自受理设立登记申请之日起六十日内，……凡符合规定的，予以登记，并发给登记证书；……”

老《办法》在文字上直接使用“设立登记”的表达方式，将“设立”和其后的“登记”统一到同一个申请和审批的程序中来。即如果某宗教活动场所的设立满足必要的条件、得到宗教事务部门的批准后，当即得到登记，并发给登记证书，成为合法的宗教活动场所。不必申请两次，审批两次，审批的过程也不是120天，只需要75天。同时，旧《办法》只在第二条中提到场所必须具有“信教公民组成的管理组织”，没有对其管理组织的来源、组成情况给予具体要求。

那么，新《办法》为什么要将宗教活动场所的设立分成“筹备”和“登记”两个步骤，并要求双重申请和审批呢？这样做不仅手续繁琐，耗时增加，而且由于增加了一重审批的“门槛”，在事实上增加了宗教活动场所设立的难度。这不能不使人们对如此规定的目的产生怀疑：新《办法》的目的究竟是什么？是要更好地维护公民宗教信仰自由的权利，给宗教信仰者更大便利设立合法的宗教活动场所，还是为了提高设立的难度，增加政府管理部门行政许可的权力，从而限制公民行使宪法赋予的宗教信仰自由的权利？ 这是一个极为严肃、极其重要的问题。对此，宗教事务部门自有一番“合理的”解释：

关于“设立申请获得批准后，方可办理该宗教活动场所的筹建事项”的问题，国家宗教局认为这样规定的意义在于“避免（宗教团体）做无用功，避免造成人力、物力、财力的浪费。更重要的是可以避免‘先斩后奏’的情况出现”[4]。这里的筹建，不仅包括为新建筑申请城市建设工程规划许可证、申请建设用地、进行建筑招标活动等，还包括租用场地时开始寻找合适的场地并办理租借合同等手续。[5] 也就是说，要设立一个新的宗教活动场所，刚开始有想法时就必须向宗教局报告、申请，获得许可后才能着手动工，否则就属于“先斩后奏”，即使建设完工、一切就绪，也不能投入使用。

关于宗教活动场所“完成筹备后，向所在地宗教事务部门申请登记”的问题，国家宗教局认为：第一，宗教活动场所登记后，其合法权益才能得到国家保护，这也是许多国家通行的做法；第二，只有经批准后完成筹备设立工作的宗教活动场所才可以申请登记，如果未经批准，即使各方面条件都达到了宗教活动场所登记的要求，也是不允许登记的。[6]

宗教局的上述解释看似非常“合理”，但仔细推敲则大有问题。例如，某宗教活动场所极有可能符合《条例》第十四条的各种设立条件，仅仅因为没有履行新《办法》规定的办事程序而遭到不予登记的“判决”。如果说对于新建筑，这样规定的确出于人性化的考虑，能够“避免造成人力、物力、财力的浪费”，那么对于原有寺观教堂建筑物恢复为宗教活动场所的，或租用场所的，上述规定的意义何在？

再如，某宗教活动场所已经获得了筹备许可、完成了筹备，假设在接下来的登记审批的过程中被告知因为管理组织不合理或规章制度不健全，不予批准登记，这是不是“人、财、物的浪费”呢？宗教局是否对这种浪费负有责任呢？毕竟该场所的筹备是得到宗教局许可的，宗教局第一次审批的目的就在于避免浪费，第一次许可本身会理所当然地被认为对宗教场所建设投资给予了一种默认的保障。若第二次审批时不许可，宗教局为何不在进行第一次审批时，同时对第二次审批要提交的文件进行预审，以确保两次审批结果的一致性呢？须知这两次审批的结果其实是一个。宗教局可以把简单的事情复杂化，可以把一次能解决的事情分成两次，但宗教活动场所只有在完成第二次审批之后才能最终结束设立合法化的申请程序和在第二次审批完成之前的所有工作与投资，如果不能取得最终批准，都将是巨大的、明显的“浪费” 。

因此，为了防止出现真正的“浪费”，宗教局在进行第一次审批时应采取从严的许可主义，第二次审批只需采取从宽的备案式登记形式即可。同时，将“管理组织和规章制度”的审查提前到第一次审批时进行。若申请设立宗教活动场所的规章制度不符合规定，宗教局根本不应允许其开工建设；什么时候该场所的规章制度符合规定了，再允许其筹备不迟。只有这样，才能真正避免“无用功”和“人、财、物的浪费”。但以上做法与老《办法》中的做法又有什么根本不同？显然，新《办法》要求宗教活动场所的设立经过两次审批的真正目的并不是为了避免“人力、物力、财力的浪费”，那么新《办法》要求实行两次审批的目的又是什么呢？ 由于新《办法》规定的第二次审批依旧采取严格的许可主义原则，其最终目的其实很明显，这就是要使宗教活动场所的管理组织和规章制度的建立必须符合宗教局的规定。新《办法》第八条规定宗教活动场所管理组织“应当由筹备组织负责，民主协商成立”。“应当由宗教教职人员或者符合本宗教规定的主持宗教活动的其他人员和设立地信教公民代表组成”。《条例》第十七条规定宗教活动场所要“实行民主管理”。第十八条规定宗教活动场所应当“加强内部管理，建立健全人员、财务等管理制度，接受当地人民政府有关部门的指导、监督、检查”。但这一切都是老《办法》和已废除的《宗教活动场所管理条例》中没有的内容。新《办法》和《条例》提出了“民主协商成立”和“民主管理”的规定，却没有详细规定管理组织人员构成的具体方式与要求，也没有提到要接受政府哪些有关部门在哪些方面、以哪种方式进行的指导、监督。这就为政府管理部门留下了太多自由活动的空间，无形中赋予了政府更多的自由支配权。 特别需要指出的是新《办法》第四条规定筹备组织需由宗教团体组建，并由宗教团体的有关人员参加，这在事实上也大大增加了审批的难度。因为根据《条例》，宗教团体本身首先需经过严格的审批登记才能成立、才能具有合法性。众所周知，我国现有的合法宗教团体都是在宗教局的领导下进行活动的，其设立的宗教活动场所管理组织和制定的规章制度必然带有官方色彩。但这些宗教团体本身并不能也没有代表所有正在进行活动的宗教团体与宗教信仰者。在合法的宗教团体之外，存在着一个数量庞大的未经注册登记的宗教组织群体。这种现象不是局部的、短时期的，造成这种现象的原因十分复杂，但短期内，这种现象不可能消失。简单地把这些组织称之为“非法宗教团体”是不明智、不确切的。如果这些未经登记的宗教团体要为其已有的或准备设立的宗教活动场所提出设立申请，由于其本身不具官方认可的“宗教团体”资格，是否意味着他们根本没有资格组建符合规定的宗教活动场所筹备组织，从而无法得到批准登记？如果这是新《办法》和《条例》的目的，那么，这种规定的实际效果不是有利于非注册宗教团体向政府进行登记，而是进一步将这类组织拒于政府登记管辖的宗教团体体系之外，使两种宗教团体并存的状态固定化、模式化。这与新《办法》与《条例》设计者的初衷恐怕是背道而驰的。 宗教活动场所的规章制度是否“符合条件”也是能否获得登记的一个决定因素。这些制度包括人员、财务、会计、治安、消防、文物保护、卫生防疫等管理制度。按照国家宗教局对《条例》的解释，宗教活动场所的人员管理制度是指“宗教活动场所管理组织负责人、宗教教职人员和场所工作人员的产生、聘用、考核以及考勤、销假等制度”；治安管理制度是指“宗教活动场所按照《企业事业单位内部治安保卫条例》……等有关法律、法规规定，保证参加集体宗教活动的信教公民安全，防止被盗，防范有人利用会道门、邪教、封建迷信活动扰乱宗教活动场所正常秩序和活动……”[7]。

对宗教活动场所的内部管理作出如此具体的要求并以此作为是否予以登记的“条件”，实际上是将国家置于了一种“政教不分”的困难位置。众所周知，宗教活动场所是公民为从事宗教活动而建立的非营利性社会组织，是公民实践宪法赋予的宗教信仰自由的场所。作为一个宗教信仰组织，其管理组织负责人、教职人员和工作人员的产生、聘用、考核等都属于组织内部自我管理的范畴。该组织或场所的负责人的产生方式是成员投票、信众推举还是前任推荐，教职人员的“学历”、“水平”如何、讲解的教义是哪门哪派（这些制度会因地域、历史沿革、信仰派别的不同而不同）、使用何种方式等等，都应属于该组织的内部事务，是该组织成员自己的权利，不需受宗教局的指导和监督。如果政府要来判断某宗教活动场所的人员管理制度是否符合条件、能否给予登记的话，那么，这种判断的条件是什么？是由谁制定的？判断的依据是什么？如果要由宗教局来判断教职人员聘用、考核的制度是否合适，那么，政府是否过深地卷入了对宗教问题的纠缠当中？在宗教团体与非宗教团体、宗教场所与非宗教场所、这种宗教与那种宗教、这种教派与那种教派之间，国家是否试图扮演一种裁判者的角色？国家是否有资格、有能力、有必要担任这样一种裁判者？这不是政教不分又是什么？

“邪教和封建迷信活动”是另一个需要慎重对待的问题。因为涉及教义的判断，只有宗教组织出于维护信仰正统的目的，才有可能将其他某些信仰称为邪教。国家应站在超然的立场，不对任何信仰进行价值优劣的判断。同样，什么是“正常的”宗教活动，什么是“封建迷信活动”呢？在宗教场所进行的占卜、乞福、赶鬼、医病等活动如果出于真诚信仰的需要，算不算迷信呢？按照新《办法》的规定，宗教活动场所的治安管理制度中必须要明确禁止邪教和迷信活动出现，但新《办法》和《条例》并没有对什么是“邪教”和“封建迷信”进行定义，从操作层面上说，宗教活动场所该如何具体界定“邪教”与“封建迷信”？如果由宗教局出面对“邪教”进行定义，则将在实践中，使国家机关再一次令人遗憾地充当了宗教信仰裁判者的角色。

至此，新《办法》为宗教活动场所的设立和登记制订的双重“门槛”的效果与目的——延长审批时间，增加审批难度——应该是十分清楚了。当然，无论执行老《办法》还是新《办法》，登记过程中许可主义的审批程序背后真正起作用的还是规章条文背后的内部标准，是宗教局工作人员享有的自由裁量权。

从加强政府对宗教事务管理的角度上看，新《办法》对设立宗教活动场所的要求似乎更加严格了，登记的标准更高了。但从维护公民宗教信仰自由的权利、维护社会稳定、促进民族团结的角度看，新《办法》实在没有提出任何有意义的解决实际问题的“办法”，它所做的，不过是将过去的规定换上了新的标签，将某些一直以来被人诟病的内部标准公开化罢了。这与真正意义上的法治相差甚远。

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[1] 国家宗教事务局网站：http://www.sara.gov.cn/GB//zcfg/418cd9a6-0a1d-11da-9f13-93180af1bb1a.html

[2] 国家宗教事务局政策法规司编：《全国宗教行政法规规章汇编》，宗教文化出版社，2000年，第10页。

[3] 关于所需材料的复杂性和必要性，本文暂不讨论。

[4] 帅峰、李建主编：《宗教事务条例释义》，宗教文化出版社，2005年，第78页。

[5] 同上。

[6] 同上，第82－84页。

[7] 同上，第88、89页。