国家主席:三位一体宪政体制的创立与完善

 强世功


关于我国的宪政体制,最权威的说法是全国人代表会制度,这样的说法不仅有成文宪法文本上的依据,而且还有坚实的法理学基础。从成文宪法的文本上看,全国人民代表大会行使国家最高权力,属于国家最高权力机关,而其它任何国家机关,包括国主席、中央军事委员会主席、国院、最高人民法院和检察院,都由全国人民代表大会选举产生,并向全代表会负责。从法理学上讲,我国的宪法属于社会主义类型的宪法,它不同于资本主义宪法的根本在于真正实现全体人民(尤其是劳动人民)当家作主,全体人民当家作主的主要方式就是有人民选举产生的人民代表,代表人民行使国家主权,全国人民代表大会就是人民行使最高主权的国家机关。然而,众所周知的是,全国人大及其常委会往往被人们看作是“橡皮图章”,这就产生一个问题:我们国家的最高国家主权究竟在哪里?我们国家的宪政体制究竟是不是全代表会制?事实上,这个问题一直在宪法学界存在着争论,只不过争论的不是宪政体制,而是争论我们国家的国家元首究竟是什么。正式顺着国家元首这个问题的争议,我们可以看出我国宪政体制不同于西方、也不同于前苏联的根本特征就在于我国宪法中的“主席制”。

  “主席制”起源于中国共产党1931年在瑞金成立的中华苏维埃临时中央政府。毛东当时担任临时中央主席,“毛主席”的称呼由此而来。也由于这段历史,毛东对“主席”的称呼格外钟爱。后来,中国共产党的最高领导人的称呼也从初期的委员长、总书记改为主席,在1945年中共七大上,毛东当选中共中央委员会主席,中央军事委员会主席,而当时的中华民国陕甘宁边区政府主席则由林伯渠担任。

  1949年中国人民政治协商会议制定了《共同纲领》,这被看作是新中国的临时宪法。这部临时宪法主要规定了国家的政治经济制度、公民的权利义务等,也规定了组织国家政权的基本原则,但并没有规定国家机关的设置与职权(“在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定中华人民共和国中央人民政府组织法,选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权。”(第十三条第二款)而对国家机构具体职权的规定是在这次政治协商会议上通过的《中央人民政府组织法》。可以说,《共同纲领》和这部组织法共同构成了新中国的临时宪法。其中组织法明确规定“中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权。”(第四条)这个委员会由中央人民政府主席一名、副主席六名、委员会五十六名组成。而组织法明确规定:“中央人民政府主席,主持中央人民政府委员会的会议,并领导中央人民政府委员会的工作。”这意味着“中央人民政府主席”虽属于中央人民政府委员会,但又具有相对的独立性,并居于领导地位。在这种政治协商会议上,毛东当选中央人民政府主席和中央革命军事委员会主席,同时,他还是中国共产党的主席。党权、军权和国权集中于毛东一身,形成了“三位一体”的主席制的雏形。

  1954年宪法是新中国第一部正式宪法,它是在临时宪法的基础上产生。这部宪法可以名副其实称之为“毛东宪法”。一方面由于毛东对这部宪法的起草倾注了大量的心血,另一方面这部宪法设立了国主席制度,是中国宪法不同于西方宪法和苏联宪法的一个重要特征。国主席制度虽然是为毛东本人量身定做的,但他恰恰反映了毛东对中国宪政体制的最杰出的贡献。临时宪法中的中央人民政府委员会实际上行使着全代表会的职权,由它产生政务院、中央革命军事委员会、人民法院和人民检察院,这个模式基本上模仿苏联1936年宪法的模式。1954年宪法虽然参考了1936年苏联宪法,但一个根本的不同就是设立了国主席。国主席的职权来源于三部分:一部分是从中央人民政府委员会中属于国家元首的一些程序性、礼仪性职权,比如签署法律、接见外国使节等等;一部分是从中央革命军事委员会而来的,1954年宪法取消了中央革命军事委员会,将其职权纳入到国主席,即国主席“统帅全国武装力量,担任国防委员会主席。”(第四十二条)一部分来源于中央人民政府主席的职权,即“领导”中央人民委员会的职权,在国主席中演变成最高国务会议,即国主席担任最高国务会议主席,最高国务会议讨论国家重大事务,形成的意见交人大、人大常委会、国院或其他部门讨论并作出决定(第四十三条)。由此来看,国主席不是一个虚权元首,而是实权元首。这样的制度恰恰是1936年苏联宪法所缺乏的。在第一届全国人大上,毛东当选国主席,“三位一体”体制正式建立。从此,毛东大量重要的政治活动就通过国主席和最高国务会议进行的,在从1954年到1958年,毛东召开过大约16次最高国务会议,相反,中共中央的会议远远少于国务会议。

  然而,这个“三位一体”的体制由于1959年毛东辞去国主席,而选举刘奇出任国主席第一次发生了分裂,即按照党章,毛东是党主席和中共中央军事委员会主席,拥有最高的政治主权;而按照宪法,刘奇是国主席和国防委员会主席,拥有最高的法律主权。如果二者在党内合作顺利,那么,两个主权合一就能维持三位一体体制;否则,中国的宪政体制就面临着分裂。不幸的是,由于毛东和刘奇在政治路线上的分歧,导致中国宪法体制的危机。当毛东在党内的声音不能在国家体制中发挥作用时,毛东被迫摧毁他一手建立起来的宪法体制。为此,毛东一方面启用林彪,巩固军权;另一方面发动群众冲击国家体制,最后发展到文化革命,国家的宪政体制馅入了分裂。

  随着文革混乱通过军管得到控制,毛东开始考虑恢复国家宪政体制,但由于毛东决心不准备再担任国主席,那么,任何人担任国主席都有可能让宪法体制陷入分裂,由此在林彪与毛东的政治斗争就围绕国主席的存废展开了斗争。最后的结果是林彪在政治上败亡,而国主席在1975年宪法中被废除。需要注意的是,1975年宪法直接以党代政,“三位一体”变成了“两位一体”,即全国人大是中国共产党领导下的最高国家权力机关,中共中央委员会主席统帅全国武装力量,国家完全被党所取代。仅仅三年之后,1975年宪法被修改,但并没有恢复国主席,于是7年之后这部宪法又进行了彻底的修改,关键在于重建1954年宪法的国主席体制。因此,中国宪法中有影响的就是1954年宪法和1982年宪法。

  1982年宪法是邓平宪法,整个宪法的修改贯穿了邓平的思想,即汲取毛东宪法中“三位一体”的教训,避免权力过分集中,因此如果说1954年宪法是集权的宪法,那么,1982年宪法是分权的宪法。首先,国主席由1954年的实权元首,变成了虚权元首,宪法中又设立了独立的中央军事委员会。在此基础上,邓平对党的体制进行了改革,废除了党主席制,恢复了党总书记制,实行中共中央军事委员会主席与党的总书记的分离。由此形成党权(党的总书记)、国权(国主席)与军权(中共中央军事委员会、中央军事委员会)的分离。这样,邓平采取这种分权的模式,试图探索国家权力顺利移交的宪政模式,从而避免毛东未能实现权力顺利移交的宪政悲剧。为此,邓平建立了过渡性的中共中央顾问委员会,他自己担任中顾委主任,并掌控者军权,其他老一代革命家出任虚伪元首,而让年轻的一代掌握党权。然而,邓平宪法和毛东宪法的一样,当党内发生政治分歧的时候,这部分权的宪法导致了后来的政治悲剧。

  但是,和毛东废除自己一手建立起来的宪法不同,邓平在政治悲剧中发现了宪政制度的不足,而努力通过创立宪法惯例来完善自己的宪政体制。第一,废除领导干部终身制,实现权力顺利意见,并建立了代际政治的宪政惯例;二是全力恢复“三位一体”的宪政体制。1990年邓平辞去中央军委主席,党的总书记江民担任中央军委主席;1993年,江民又顺利地出任国主席,实现了党权、军权和国权的统一。2002年,胡锦涛担任党的总书记,2003年胡锦涛又将人国主席,2004年,胡锦涛又担任中央军委主席,“三位一体”的体制作为一种宪法惯例已经正式建立起来。2007年,在刚刚召开的中共17大上,中共中央按照邓平确立的代际政治这一宪法惯例,新一代未来的党和国家领导人进入中共中央政治局,我们相信,在18大之后,中国的宪政体制也肯定会按照邓平确立的宪法惯例,维持“三位一体”的宪政体制。

  由此可见,中国的宪政体制的两种最根本的特征是:代际政治和三位一体。这种宪政体制是由毛东奠基的,由邓平完善的。如果说毛东宪法是中国宪政的奠基石,那么邓平的宪法则是中国宪政的拱顶石,而这里所谓的毛东宪法和邓平宪法,不仅包括成文宪法,而且包括不成文宪法和宪法惯例。中国宪政的发展方向就是不断地完善这些宪法惯例,形成具有中国特色的宪政体制。