严打先锋背后的尴尬：中国警察素质和待遇堪忧

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http://www.sina.com.cn 2005年07月20日15:33 《环球》杂志

　　每逢“严打”，警察总是首当其冲，倾巢而动，日夜追凶。殊不知，在这“严打”先锋的背后，隐藏不为众人知的尴尬困境：他们身份特殊却待遇微薄，长期超负荷工作，面临强大心理压力；为民服务却因权力少受监督，屡屡因为“害群之马”成为众矢之的……

　　《环球》杂志特约记者/陈利华

　　“在和平时期，警察就是最可爱的人。”6月30日下午，中国人民公安大学王大伟教授对记者说。

　　也是在这一天，电影《任长霞》在人民大会堂首映，这位在盛年时以身殉职的河南省登封市女公安局长，通过电影把“最可爱的人”的形象长留在我们的心中。

　　任长霞是中国每年因公殉职的众多警察中的一员。王大伟教授介绍说，中国近年来平均每年都有460多名警察牺牲。据公安部的信息，2002年全国公安民警牺牲443人，2003年为476人，2004年达492人，数目还在不断攀升之中。

　　一支疲惫的队伍

　　北京市社科院社会科学研究所的一项长达两年的跟踪调查表明，警察在所有行业中是工作时间最长的。一位警察因此自嘲：“除了沿海地区血汗工厂的民工外，我们人民警察大概是加班最多的人了。”

　　家研究发现，在所有的公务员中，警察的工作量最大：一个警察一年的工作量已经相当于同级政府部门公务员两年半的工作量。

　　一项来自广州的调查显示，当地巡警人均日加班4.4小时，派出所民警、刑警人均日加班3.5小时，而广州警力数量在全国位列前茅。其他警力缺乏的地区更是可想而知。全国的数据则显示，中国警察一般每天要工作11～15小时，而且平均3周才能休息一天。

　　“我们的警察，一个要顶三个干，能不累吗？”中国人民公安大学教授王大伟说。他介绍，西方国家警察数量和人口比例是35：10000，而中国则只有11：10000；在人口稠密的城市，西方国家警力与城市人口的比例平均是1：300，而中国一些地方则只有1：1250。

　　况且，在中国现有的173万警察编制中，大多数都不在基层。直面社会、服务社会的警力更是捉襟见肘。

　　即使不去考量职业本身的高危险性，长期的超负荷运转，也使得警察身心疲惫，难以为继。有报道称，警察的平均寿命比正常人少13岁。此前一项对北京、辽宁两地的公安民警进行的体检调研表明，在接受检查的1.6万名民警中患病率竟高达86%。

　　相比身体健康，警察的心理健康问题显然更为危险，也更不易被察觉。有专家指出，警察仅在任职头3年内耳闻目睹的丑恶面，比普通人一生中见到和感受的还要多得多。

　　研究结果表明，在所有应急性职业中，警察在工作中所承受的心理压力指数高居首位。

　　素质和待遇堪忧

　　与这种身心俱疲相对应的，是中国警察的文化水平和待遇并不高。有20多年警龄的王大伟告诉记者，当他参加工作时，警察之中文化水平达到大专以上的，不过3.6%。而这批警察，还是目前中国警察的中坚力量。

　　近年来公安部强调提高警察素质，提高警察职业的门槛，2003年公安系统内文化水平在大专以上的已经达到了57.3%，并在持续上升，但值得注意的是，这批高素质的警力，大多在办公室，并非布置在基层直面社会。

　　财政上对警察投入不足曾是地方上长期存在的问题。公安系统内部也坦承，长期以来，派出所办公经费的很大部分靠自筹解决。“中国警察论坛”曾经做过一项调查：大多数地方的警察都有罚款任务，每年普遍在2万元至5万元，最高可达10万元。

　　“当了这么多年警察，经济创收好像总是处于工作的第一位。”一位警察如是感慨。

　　在这一系统内，警察的收入也显然相当微薄，2003年的调查显示，警察的薪水为800～1200元，明显偏低。

　　湖南省公安厅官员汤向荣在2003年曾向媒体介绍说，当地一个县公安局，一年经费1200万，政府只给290万，其余靠自己挣，“地方政府不仅不给钱，还要收钱，这叫逼良为娼”。

　　中国人民公安大学治安系教授王太元教授指出，中国的警察大部分刚进队伍时还是不错的，但是后来却越来越差。“物质的力量不解决，精神力量最终将不起作用”。

　　执法指标的伤害

　　全国公安系统普遍存在的“执法指标”，如同行政体系的“政绩”一样，成为基层警察的绝大压力。尽管这一指标往往是结合辖区近年来发案情况、打击破案情况、抓获的犯罪嫌疑人数量等实际情况制定，但“未卜先知”的“执法指标”，往往难与客观事实相吻合。在此情况下，为了完成上级核定的执法任务，刑讯逼供、超期羁押、草率结案层出不穷，甚至出现为了凑数而诬陷公民的事例。 　　甘肃省临洮县的警察炮制贩毒假案就是其中的代表作。2001年8月，为了完成当年的缉毒任务，两名缉毒“英雄”--县公安局副局长张文卓和缉毒队长边伟宏，设下圈套制造了一起出租车司机荆爱国运毒3600多克的冤案，如果不是偶然因素，这位无辜者难逃一死，而导演此案的缉毒人员，则可以名利双收。究其根源，是因为该县缉毒警察每年的任务是“缉查1300克毒品”。

　　学界普遍认为，“执法指标”已经成为滋生执法犯法事端的一种“原罪”，使“法律沦为了执法者个性需求的工具”。中国政法大学教授蔡定剑对此表示，执法定额制度，已经从根本上违背了执法的基本原则和精神。执法下达定额任务，“法律的客观标准就荡然无存，公正性就更加远离执法了”。

　　清华大学宪法与人权研究中心主任吴革律师也认为，“执法指标”是一种静态管理的方式，依靠自上而下的强力控制，完全不符合当前强调“服务”、“执法为民”的政府变革趋势。

　　警察权力的滥用

　　当前中国的警察体制将司法、行政集于一身。公安机关作为刑事侦查机构，可以对犯罪嫌疑人采取各种刑事强制措施，同时，作为治安行政机构，公安机关还行使着治安拘留、劳动教养、强制医疗、强制戒毒、交通处罚等大量的行政权力。

　　北京大学法学博士陈瑞华教授发现，为了便于工作，公安机关有时候在程序上借刑事强制措施之名，在实体上越权或滥用职权。“在进行治安管理的时候，可以把刑事侦查权力拿过来用，而在进行刑事侦查的时候又把治安方面的权力拿过来用。”与这种警察权的越位相对应的，是公民权的被侵犯。

　　吴革律师认为，尽管维护社会的秩序离不开警察，但警察权并不是一种绝对的权力，它是为了保护公民权而设立的。“但在具体执行中，执法界的传统并不把公民权放在第一位，而是为了惩罚犯罪。”吴革认为，这种本末倒置的心态，导致警察权的行使过程往往注重“打”，而忽视了对公民正常人身权利的保护。

　　国家行政学院教授杜钢建指出，传统的阶级斗争为纲赋予了公安过大的权力，这一状态延续至今。他认为，今天中国的公安制度和警务改革，要从理论上正本清源，彻底转变极左状态下专政工具的旧角色，从根本上回归“为人民服务”。

　　公安部法制局局长李忠信曾公开承认，由于中国公安机关拥有的权力比世界上其他一些国家的警察都大得多，长期以来形成一种思维定势和行为惯性，对所有的人都以对待犯罪者的面孔出现，打击一小撮人的办法自觉不自觉地用于更大多数人，“以前我们好像就是一个‘抓人’的机构，行政管理职能被淡化了，现在我们就是要强化这一点，更多地强调保护公民的权利”。

　　2003年8月，《公安机关办理行政案件程序规定》颁布。其中第26条规定：“以非法手段取得的证据不能作为定案的根据”，首次在公安执法程序中明确排除了非法证据的效力。公安部有关人员表示，这将有利于从根本上防止刑讯逼供等非法取证现象的发生。 　

　更多的专家在呼唤有效的监督机制。杜钢建表示，必须在警察体制的内外都建立起有效的监督机制。在他看来，除了外部健全检察院和法院对公安机关的制约监督机制外，还应当建立起地方民众对地方公安机关的监督与评价机制；而行政体制之内，则应当建立专门监督队伍，以回应人民群众对于公安机关的申诉，对整个公安队伍起到“督导作用”。

　　“民权进、官权退是大势所趋。”中国社科院法学所博士范亚峰认为，在中国社会转型期间，一直作为专政工具的公安机关，也在逐步适应宪政治理方式，靠近维护公民权利的本质规则。“这是一个艰难的过程，将贯穿于整个制度转型期”。