宪法和法律实施中的尴尬

——写在现行宪法颁布20周年

江苏盐城晚报社 侯瑞岭

今年是我国现行宪法颇布实施二十周年，也是四五普法的第二年，十二月四日又是我国的第二个法制宣传日。回顾宪法实施和普法的历程，从以宪法为核心、专业法为重点，到加强社会主义市场经济法规的普及，以及“两个转变两个提高”的要求，大大地提高了公民的法制观念，增强了公民的法律意识，并反作用于经济和改革的发展，推动着依法治国，建设社会主义法治国家的进程，普法所产生的巨大社会效益正在日益显现。

然而，由于我国有着几千年的封建历史，封建意识积淀较深，官本位、特权思想盛行，加上十年内乱，民主和法制建设遭到前所未有的破坏。拨乱返正以后，在一片荒芜的法制土地上，尽管有着二十年的辛勤耕耘，收到了令人欣慰的成果，但还有大量的、艰巨的工作要做。随着依法治理的不断推进，有的问题越来越明显的摆在我们面前，出现了一些与之极不和谐的“杂音”，使宪法和法律在实施中处于十分尴尬的境地，也成为一个社会反映的热点问题。

近几年来，各地在反腐败斗争中查处案件时，大量地运用了“两规”措施（即：“要求有关人员在规定的时间、地点，就案件所涉及的问题作出说明”《中共纪检机关案件检查工作条例》第4章第28条，在行政监察条例中也有相应的规定），这对于突破重要案件，严厉打击腐败分子，确实起了一定的作用。然而，由于“两规”到目前还缺乏法律规范和监督制约措施，以致不少地方在运用过程中，大量存在违法违规行为。它犹如一把“双刃剑”，在剌向贪官污吏的同时，有的因掌握不好，也在剌向无辜的党员和群众，使公民的合法权利受到侵犯。在推进法治的过程中，执纪执法部门办案出现这样的问题，给普法和执法带来的负面影响可想而知。对此，尽管中央领导是非常的重视，反复强调要慎重使用，仅去年中纪委在一年内就此专门发了两次文件进行规范，重视程度由此可见一斑，同时也充分说明当中存在问题的严重性。就是在这样的三令五申下，问题并没有能从根本上得到制止和解决，恰似“扬汤止沸”。

在加强社会主义法制的今天，办案中重新出现这些问题，这很值得我们警醒和深思。除一些办案人员的自身原因外，从对“两规”来分析，其不规范、不完善之处显而易见，导致了在运用中超越法律的范围。现行法律对传唤、拘传、讯问的时间，最长限制在二十四小时以内，并不得以连续的形式变相拘禁，对有关手续也作了严格的规定。而在“两规”中没有规定具体的时间，在实际运用时就变成了没有时间限制和规范的手续，因而使宪法规定公民的人身自由和合法权利根本无法得到保证。在“两规”中，对于一个公民来讲，在相信宪法和法律的同时，面对地却是基本尊严和自由受到侵犯和限制，还显得无可奈何，这也使宪法和法律在现实中面临着尴尬的境地。现在司法机关办案有一套法律程序，制约环节、监督措施，又是对社会公开。而内部办案一套程序都是纪检机关管，有的有时又是一个领导分管，内部制约形同虚设；有的是几级纪检联合办案，上下监督更何从谈起；构成明显违法的，也难以进入法律程序，以致一度大为收敛或基本绝迹的逼供信，借运用“两规”之机又死灰复燃，有的是有过之而无不及。

《条例》上出现“一条缝”，在执行中就会变成“无底洞”。从江苏、盐城等地的情况来看，一些办案人员运用“两规”时，在时间上是没有不超过法律规定的：有的是几天、十几天、个把月，有的长达数月；有的是被规了放、放了规、再规再放；有的是被多次转换办案地点（一个市区设多个办案点）；有的是被办案人员一带就走，连单位领导和家人也不让知道，一“规”就是多少天，什么手续也没有；非党员被“两规”的现象时有发生，有一家六人被“两规”，其中五人是非党员，有三人超过两个月时间，还要向他们保证在放出来后不讲里面的情况。在“两规”中，一些办案人员往往采用轮流值守的办法，对在几天之内的一般都一刻也不准睡觉，多的连续十几个昼夜；有的还被罚站（双手举报纸、双眼盯大电灯泡）、罚蹲（马步）、罚跪（三角砖、竹杆）、打骂和侮辱人格；还有的被上手铐、吊悬空（正吊反吊）、用皮带抽、用脚踩等，确实是令人触目惊心。盐城在“两规”中因不堪忍受，发生多起自杀未遂事件，有两人自杀身亡，引起了强烈的社会反响。在“两规”中整死人的惨案，有的也曾被公开报道过。在某种程度上已形成一边在反腐败、一边在“添乱”，这也是有目共睹的。现在人们往往把这种“两规”与文化大革命中的“专案组”（小班子）联系起来相提并论，认为两者虽在形式上有些不同：由过去的牛棚草屋，变成现在到招待所、宾馆；由过去的到处能办，变成到现在归纪检机关办；由过去的无法可依，到现在的有法不严格执行，其实质是超越了法律和党章的范围。不少人反映，犯法按法办，违纪论纪处，难道非要关上多少天不可吗？把人“规”在里面尽“办”，就是犯人也不能这样对待啊，怎么到现在还把这样搞，还能这样做。

宪法规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。依法治国首要地是依宪法治国，基本要求就是要有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。宪法的精义所在就是保障公民依法享有规定的各项基本权利和自由，维护、保障和实现人权。宪法是公民利益和权利的保障书，也只有确实保证公民的各项权利，才能扎根于群众之中，根本大法的地位才能获得广泛的群众基础。宪法是全国各族人民共同利益和意志的集中体现，具有最高的法律权威。 悠悠万事，宪法为大。如宪法没有尊严和权威，依法治国就会成为无源之水。在建设一个法制的国家，不允许有任何一个组织、个人处于法律之外或者出于法律之上，这应当视为一条“高压线”。法律不仅是反腐利剑，同时也是保护公民合法权利的坚盾。现有的办案措施不能超越宪法和法律的范围，如认为有难以适应反腐败斗争需要之处，也应通过法律的程序来进行，以维护社会主义法律的统一和尊严。有关限制人身自由的法律，只能由全国人大规定，其它任何组织都无权出台限制人身自由的规章条例。不能发一个红头文件或出一个条例，就另有一套办案措施，脱离现行法律的制约，甚至以损害公民的合法权利为代价，顾此而失彼，与建立法治社会相悖。现在把依法治国纳入宪法，意昧着如果有人再搞人治，影响法律的统一和尊严，就不仅仅是违法行为，而且是违宪行为，而违宪本身就是最大的腐败。

“法令行则国治，法令驰则国乱”这是一条被古今中外历史所证明了的为政之道。在建设一个法治的国家，出现了一个超越宪法和法律范围的办案措施，只能使法律失去应有的尊严，其负面影响不言而喻。试问，现在司法机关没有“两规”措施，运用法律规定的手段来办案，案子（包括大要案）都能办。假如他们对一些难办的案件，也能在法律上开口子，或发个红头文件、搞个条规，就可运用另一套措施来办案，还谈什么有法必依、执法必严，我们国家还能搞什么法治？如此下去，将会出现一个什么样的状况，也是不难想象的。在运用“两规”中限制人身自由、搞体罚和变相体罚、侵犯公民的合法权利是违法行为，对此这些办案人员是不可能不清楚的。在实行依法治理的情况下，办案中还在这样做，导致违法越权运用之风屡禁不止，只能说明是在知法违法，践踏法律尊严，玷污党的形象，也使人们看到现在有法不依比过去无法可依的影响还要恶劣。现在在处理权与法的问题上，有的往往是权力占上风， 以权压法，权大于法，有法不依、执法不严现象的存在，严重地削弱了宪法和法律的权威地位，这也是目前法制建设中最薄弱的环节。重温邓小平同志在南方讲话中强调的“还是搞法治，搞法治靠得住些”，确实是精辟而深刻。现在如果连自已制订的宪法都可以随意超越，屡屡侵犯公民的合法权利，有的甚至以反腐为名公开地违宪违法，不择手段地去搞逼供信，使不少人被殃及无辜，如这些都得不到纠正和制止，等问题发展到极端的时候再去解决，势必要重受二遍苦、再受二茬罪，那样化的代价将会更大。历史的教训还记忆犹新，有的是历历在目。

现在随着普法的深入，广大公民的法制意识已大大的提高，对法律保护自身权利的要求在不断增强，也对依法治理提出了更高的要求，这正是普法所要达到的目的。在这个时候，更是推进依法治理，加快依法治国进程的大好时机。然而，一些地方在办案中出现的这些问题，与依法治国的方略显得是多么的不协调，也使宪法和法律在实施过程中进入了十分难堪的状况。在法庭上公开审理用“两规”办成的案件时，对使用超越现行法律手段获取的证据是否具有法律效力，虽然公、辩双方认为事实清楚，证据确凿，于法可据，法官们也感到无能为力，只能就事论事，当中何以来体现司法公正？这就是人们不得不面对的现实，这些也不能不使人们看到法律在什么时候是起作用，又在什么时候不起作用；对什么人起作用，又对什么人不起作用；在一定程度上反映出法律是制约谁的，制约不住的又是谁；在执法中是否存在着明显的“特区”,封建社会的“刑不上大夫”的特权思想的影响是否明显存在；可见目前真正困难的不是有法可依，而是有法必依，悲叹宪法和法律是否真正的在保障公民的人身自由不受侵犯。殊不知运用这样的措施，使我们距离依法治国的目标又被拉远了一步。然而，在这些地方还把它当作办案的经验，作为在办案中的“创新”，甚至受上级的表彰和奖励，这些所起的负面影响不可低估。

我国已加入世贸组织，保证在一国范围内法律的统一实施是一项重要原则，对依法治国有着更高的要求。严格按宪法规定规范权力的运行，任何活动都必须以宪法为依据，不得与宪法相抵触，已显得非常重要和迫切。而目前在宪法和法律实施中所面临的这些现实，在不少地方已极大的挫伤了公民学法用法的积极性和热情，直接影响到法制宣传教育的效果，成为阻碍和制约法制进程的重要因素，也是一个亟待解决的难点，必须引起全社会的高度重视。经济越发展，社会越进步，越需要通过法治来引导和规范，这是社会文明的重要标志。因此，要与时俱进，切实转换思想观念，消除官本位思想、特权思想等封建专制意识的影响，正确认识和处理“人治与法治”的关系，权力与法律的关系，牢固树立宪法和法律至上、法大于权、权服从法的观念，实现领导方式和执政方式的转变，大力增强依法办事的能力，真正形成维护宪法尊严和权威的最强大力量，奠定坚实的宪法基础，监督纠正各种形式的违宪违法和法规规章冲突现象，维护国家法律的统一，使宪法和法律得到有效的实施，促进依法治国基本方略的实现，以尽快地让宪法和法律在实施中走出尴尬的境地。

二零零二年十一月