税费改革的政治逻辑与治理逻辑
贺雪峰
一
河南扶沟县孙敬林县长说，现在想起取消农业税前的干群关系都有些后怕。我听了心中一震，同时又很认同。因为缺乏从农村提取资源的手段，农民负担也因为层层加码而的确太重，到了世纪之交，农民负担已成为国家与农民关系中的巨大障碍，并影响到了国家政治的稳定性。从农民方面讲，不仅是负担难以承受，而且乡村干部太坏。从国家方面讲，来自农村的税收只占国家财政收入很少的部分，国家早已具备以工哺农的财政条件。从县乡村三级来说，收取农业税费不仅成了所有工作的重心和难度最大的工作，而且收取税费风险极大，出了问题（比如出现集体上访，自杀事件，等等）县乡村三级都得负责任，甚至有一些人会丢掉乌纱帽。在农民负担沉重的10多年时间，农村干群关系越来越紧张，农民由对“做坏事”的乡村干部的不满日渐上升到对自下而上各种力量的不满，干群关系的紧张演变成国家与农民关系的紧张。这个过程中，政治的合法性极快地流失，情绪性的恶性事件极快地增多。国家就必须要有一个断然地处理和解决这种紧张关系的措施。
国家采取的断然措施是税费改革。税费改革的目标一是减轻农民负担，二是规范农民负担。农民负担本身是有道理的，原因是农村有复杂的公共品供给的需要，且国家难以为农民提供如此复杂多样的公共品供给。另外一个原因是农民从来不认为不应该负担税费，而是认为税费太重，而且乡村干部太贪，乡村在农民负担中层层加码。
一旦启动税费改革，就难以停在某个地方，因为农民负担中，农民不只是认为负担过重和负担不规范，而且农民有办法来与收取税费的乡村干部讨价还价，有时间与乡村干部玩捉迷藏。或者说，在现代高流动的社会中，在2亿多户真正的小农身上，国家缺少一个有效与农民打交道的组织体系。也就是说，税费改革后，减轻且规范了农民负担，但如果有人不愿交纳税费而与乡村干部玩捉迷藏，国家能拿这些人怎么办？规范且减轻了的农民负担也就是每户百十元钱，而玩捉迷藏游戏对于国家的成本极高。且有一户不交，就立即会有10户不交，最终大家都没有交纳税费积极性，都东躲西藏，都推推攘攘，国家收税费的成本就高了。
也因此，税费改革进行不到两年，中央就决定取消农业税，取消一切面向农民的收税收费。国家因为缺乏向农民收税的组织手段，又因为过去10多年收税收费造成的国家与农民关系的紧张，国家最终采取了取消农业税的断然措施。
国家不止是取消了农业税，而且国家不断增加对农村的财政转移支付，如合作医疗、义务教育、最低社会保障；如建自来水、建沼气，尤其是建设乡村道路；如粮食直补、种子补贴、农机补贴、农业综合补贴，等等。
国家采取以上行动具有财政基础。最近10年中央财政能力快速增加，来自城市和工商业的税收大幅增长，使国家有能力为农村提供更多补贴。同时国家也必须修补过去10多年因为农民负担而造成的国家与农民之间的紧张关系，修补取消农业税前让人后怕的干群关系。中国是一个有着九亿农民，农民占中国人口大多数的国家。农民与国家的关系紧张，农民与县乡村组织的关系紧张意谓着什么，是谁都清楚不过的事情。税费改革以来，农民获得了实惠，干群关系缓和了，农民对中央充满了感激之情，国家权力在农村的合法性大为增加，持续多年的关于农村和农民问题的悲观论调一扫而空。从政治上讲，税费改革获取了完全的成功：虽然国家拿出了一些财政资金向农村转移支付，这点转移支付与九亿农民对国家的感恩和政治支持相比，就真是算不得什么。
二
税费改革及取消农业税，不只是国家减少了来自农民的农业税收，而且乡村不再能收取“三提五统”，不再能集资建设公共品工程，不再能调用义务工从事公益劳动。取消农业税和一切面向农民的收税收费，不只是改变了政治的逻辑，而且改变了治理的逻辑。
取消了农业税及面向农民的其他收税收费，之后依靠这些面向农民所收税费而运转的一整套机制和机构就成为问题，乡村治理就面临危机。
取消农业税费后，国家减少了来自农业税的收入，国家不要这笔收入了。且国家再拿出财政资金来弥补县乡村因为取消农业税费而减少的收入。但国家没有（也不太可能？）拿出足够弥补县乡村因为取消农业税费而减少的收入。且国家希望借县乡村在取消农业税费之后收入不足的时机来改革县乡村体制，以税费改革来倒逼乡村体制改革：县乡村三级没有钱，你们不撤并机构、裁减人员，不合村并组、撤乡并镇，不将七站八所推向市场，不取消村民小组长，看你能怎么办？
因此，在取消农业税费之后，国家向农村的转移支付持续地增加了，但却没有给到县乡村三级，而是尽可能地直接给到农民手中：直补即直接补给农户。发展中国家有一个扶贫瞄准率低的问题，即自上而下的扶贫款往往只有20%能够到真正需要扶贫的贫困人口手中。中国所有农民都是贫困人口，国家按种田亩数，每亩补贴40元，直接将存折发到农户手中，这个瞄准率就高得异乎寻常。
但这只是问题的一个方面，另一方面，中国农村情况千差万别，不同地区的不同农民需要完全不同的公共品，而不只是上面补贴的一点扶贫款。公共品之所以重要，是因为个人无法独立解决。如果缺少公共品，农民的生产生活就会受到严重影响，因公共品不足造成的损失，就不是一般的农民个人所可以承受得了的。而正是在公共品供给上面，不同地区及不同人群需求的差异极大，高高在上的国家不可能有能力为全国农村提供千差万别的公共品，国家只能为农民提供标准化的可操化的物品，如按田亩计算的粮食直补。再如义务教育，再如合作医疗（这就要弱一点了），再如最低社会保障。但到了最低社会保障这里，标准化及可操作性就存在了问题，因为缺少一个最低收入的客观标准，且由谁来判断不同农户的收入水平高低？如何计算得出农户收入的高低？
国家如何为农村提供公共品？国家为农村修建乡村道路？如何去修？按什么标准去修？国家为农村提供土地整理？谁去整理？按什么标准在何处整理？国家为农民提供自来水服务？按什么标准如何提供？国家为农业建设水利设施？是建大水利？或修小水利？谁来决定归谁受益，如何计算收益？等等。简单地说，在农村对公共品需求极其多样的情况下，国家根本无力理解农村对公共品需求的多样化状况，因此，国家必须要有一个让农民表达出对公共品需求偏好的机制。国家没有能力撇开地方政府和农民群体而直接来为农民提供生产生活所需的各种公共品，即使是国家有很多钱且愿意出很多钱来建设农村的公共品。
因此，要解决农村公共品供给的问题，必须给农村社会内部表达对公共品需求偏好的机会，必须将农民组织起来。国家既不能只给农户以直补，也不能以为只有国家才能解决农村公共品的供给问题，及事实上国家根本没有能力解决农村复杂多样的公共品供给问题。国家必须将对农村公共品的财政投入，投入到一个农民有能力表达出对公共品需求偏好的机制中。
在当前农村人财物外流，农村内生组织能力严重缺失的情况下，离开了乡村组三级组织，离开了“七站八所”的技术指导和服务，离开了集体经济组织基本的能力，农民就不可能真正内生地组织起来表达自己对公共品的需求偏好，农民就无能力防止在公共品建设中的搭便车行为，农民就只能以私人品来替代公共品。
换句话说，取消农业税费之后，再通过乡村体制改革，削弱了乡村组三级，则即使国家给农村更多的财政转移支付，这些财政转移支付资金要么只是成了直补到户的资金，要么不能用在农民真正需要的公共品建设上面。农村因此在取消农业税后，反而在公共品供给上出现了更为严重的不足与困境，农民在生产和生活上因为公共品供给的这种困境，而会遭受巨大损失，这些损失加起来甚至远远超过了农民从取消农业税中所获收益。举例来说，在汝南农村，因为取消了义务工，排涝水沟不能及时得到清理，而致全村庄稼常被大面积受涝而死。荆门农村因为大水利无法使用，农户不得不家家户户打机井，机井灌溉不仅成本很高，而且风险很大。在全国农村，到处存在的情况是农户住房建得很好，村庄环境却极端糟糕。等等。
三
也就是说，从治理的角度看，取消农业税后，国家为农民出了很多钱，乡村为改革受到了很大损失（大量乡村干部被裁减，机构被合并或取消），农民在生产和生活上遭受了高于来自中央财政转换支付收益的损失。而在政治上，取消农业税的确从根本上改革变了国家与农民的关系，从根本上缓和了干群关系。
问题是，税费改革的政治逻辑如果长期脱离治理逻辑，农民虽然可以不断从中央得到直补的好处，却总是遭受因公共品供给不足而带来的巨大损失，这个政治逻辑最终就可能因为缺少治理的基础，而导致新的政治困境。
取消农业税的政治逻辑与治理逻辑是如此不同，就提醒我们在评论当前中国农村的改革时，不能仅仅站在一个角度，而要有更为广阔和综合的视野。
2007年8月18日上午于山东青州
河南扶沟县孙敬林县长说，现在想起取消农业税前的干群关系都有些后怕。我听了心中一震，同时又很认同。因为缺乏从农村提取资源的手段，农民负担也因为层层加码而的确太重，到了世纪之交，农民负担已成为国家与农民关系中的巨大障碍，并影响到了国家政治的稳定性。从农民方面讲，不仅是负担难以承受，而且乡村干部太坏。从国家方面讲，来自农村的税收只占国家财政收入很少的部分，国家早已具备以工哺农的财政条件。从县乡村三级来说，收取农业税费不仅成了所有工作的重心和难度最大的工作，而且收取税费风险极大，出了问题（比如出现集体上访，自杀事件，等等）县乡村三级都得负责任，甚至有一些人会丢掉乌纱帽。在农民负担沉重的10多年时间，农村干群关系越来越紧张，农民由对“做坏事”的乡村干部的不满日渐上升到对自下而上各种力量的不满，干群关系的紧张演变成国家与农民关系的紧张。这个过程中，政治的合法性极快地流失，情绪性的恶性事件极快地增多。国家就必须要有一个断然地处理和解决这种紧张关系的措施。
国家采取的断然措施是税费改革。税费改革的目标一是减轻农民负担，二是规范农民负担。农民负担本身是有道理的，原因是农村有复杂的公共品供给的需要，且国家难以为农民提供如此复杂多样的公共品供给。另外一个原因是农民从来不认为不应该负担税费，而是认为税费太重，而且乡村干部太贪，乡村在农民负担中层层加码。
一旦启动税费改革，就难以停在某个地方，因为农民负担中，农民不只是认为负担过重和负担不规范，而且农民有办法来与收取税费的乡村干部讨价还价，有时间与乡村干部玩捉迷藏。或者说，在现代高流动的社会中，在2亿多户真正的小农身上，国家缺少一个有效与农民打交道的组织体系。也就是说，税费改革后，减轻且规范了农民负担，但如果有人不愿交纳税费而与乡村干部玩捉迷藏，国家能拿这些人怎么办？规范且减轻了的农民负担也就是每户百十元钱，而玩捉迷藏游戏对于国家的成本极高。且有一户不交，就立即会有10户不交，最终大家都没有交纳税费积极性，都东躲西藏，都推推攘攘，国家收税费的成本就高了。
也因此，税费改革进行不到两年，中央就决定取消农业税，取消一切面向农民的收税收费。国家因为缺乏向农民收税的组织手段，又因为过去10多年收税收费造成的国家与农民关系的紧张，国家最终采取了取消农业税的断然措施。
国家不止是取消了农业税，而且国家不断增加对农村的财政转移支付，如合作医疗、义务教育、最低社会保障；如建自来水、建沼气，尤其是建设乡村道路；如粮食直补、种子补贴、农机补贴、农业综合补贴，等等。
国家采取以上行动具有财政基础。最近10年中央财政能力快速增加，来自城市和工商业的税收大幅增长，使国家有能力为农村提供更多补贴。同时国家也必须修补过去10多年因为农民负担而造成的国家与农民之间的紧张关系，修补取消农业税前让人后怕的干群关系。中国是一个有着九亿农民，农民占中国人口大多数的国家。农民与国家的关系紧张，农民与县乡村组织的关系紧张意谓着什么，是谁都清楚不过的事情。税费改革以来，农民获得了实惠，干群关系缓和了，农民对中央充满了感激之情，国家权力在农村的合法性大为增加，持续多年的关于农村和农民问题的悲观论调一扫而空。从政治上讲，税费改革获取了完全的成功：虽然国家拿出了一些财政资金向农村转移支付，这点转移支付与九亿农民对国家的感恩和政治支持相比，就真是算不得什么。
二
税费改革及取消农业税，不只是国家减少了来自农民的农业税收，而且乡村不再能收取“三提五统”，不再能集资建设公共品工程，不再能调用义务工从事公益劳动。取消农业税和一切面向农民的收税收费，不只是改变了政治的逻辑，而且改变了治理的逻辑。
取消了农业税及面向农民的其他收税收费，之后依靠这些面向农民所收税费而运转的一整套机制和机构就成为问题，乡村治理就面临危机。
取消农业税费后，国家减少了来自农业税的收入，国家不要这笔收入了。且国家再拿出财政资金来弥补县乡村因为取消农业税费而减少的收入。但国家没有（也不太可能？）拿出足够弥补县乡村因为取消农业税费而减少的收入。且国家希望借县乡村在取消农业税费之后收入不足的时机来改革县乡村体制，以税费改革来倒逼乡村体制改革：县乡村三级没有钱，你们不撤并机构、裁减人员，不合村并组、撤乡并镇，不将七站八所推向市场，不取消村民小组长，看你能怎么办？
因此，在取消农业税费之后，国家向农村的转移支付持续地增加了，但却没有给到县乡村三级，而是尽可能地直接给到农民手中：直补即直接补给农户。发展中国家有一个扶贫瞄准率低的问题，即自上而下的扶贫款往往只有20%能够到真正需要扶贫的贫困人口手中。中国所有农民都是贫困人口，国家按种田亩数，每亩补贴40元，直接将存折发到农户手中，这个瞄准率就高得异乎寻常。
但这只是问题的一个方面，另一方面，中国农村情况千差万别，不同地区的不同农民需要完全不同的公共品，而不只是上面补贴的一点扶贫款。公共品之所以重要，是因为个人无法独立解决。如果缺少公共品，农民的生产生活就会受到严重影响，因公共品不足造成的损失，就不是一般的农民个人所可以承受得了的。而正是在公共品供给上面，不同地区及不同人群需求的差异极大，高高在上的国家不可能有能力为全国农村提供千差万别的公共品，国家只能为农民提供标准化的可操化的物品，如按田亩计算的粮食直补。再如义务教育，再如合作医疗（这就要弱一点了），再如最低社会保障。但到了最低社会保障这里，标准化及可操作性就存在了问题，因为缺少一个最低收入的客观标准，且由谁来判断不同农户的收入水平高低？如何计算得出农户收入的高低？
国家如何为农村提供公共品？国家为农村修建乡村道路？如何去修？按什么标准去修？国家为农村提供土地整理？谁去整理？按什么标准在何处整理？国家为农民提供自来水服务？按什么标准如何提供？国家为农业建设水利设施？是建大水利？或修小水利？谁来决定归谁受益，如何计算收益？等等。简单地说，在农村对公共品需求极其多样的情况下，国家根本无力理解农村对公共品需求的多样化状况，因此，国家必须要有一个让农民表达出对公共品需求偏好的机制。国家没有能力撇开地方政府和农民群体而直接来为农民提供生产生活所需的各种公共品，即使是国家有很多钱且愿意出很多钱来建设农村的公共品。
因此，要解决农村公共品供给的问题，必须给农村社会内部表达对公共品需求偏好的机会，必须将农民组织起来。国家既不能只给农户以直补，也不能以为只有国家才能解决农村公共品的供给问题，及事实上国家根本没有能力解决农村复杂多样的公共品供给问题。国家必须将对农村公共品的财政投入，投入到一个农民有能力表达出对公共品需求偏好的机制中。
在当前农村人财物外流，农村内生组织能力严重缺失的情况下，离开了乡村组三级组织，离开了“七站八所”的技术指导和服务，离开了集体经济组织基本的能力，农民就不可能真正内生地组织起来表达自己对公共品的需求偏好，农民就无能力防止在公共品建设中的搭便车行为，农民就只能以私人品来替代公共品。
换句话说，取消农业税费之后，再通过乡村体制改革，削弱了乡村组三级，则即使国家给农村更多的财政转移支付，这些财政转移支付资金要么只是成了直补到户的资金，要么不能用在农民真正需要的公共品建设上面。农村因此在取消农业税后，反而在公共品供给上出现了更为严重的不足与困境，农民在生产和生活上因为公共品供给的这种困境，而会遭受巨大损失，这些损失加起来甚至远远超过了农民从取消农业税中所获收益。举例来说，在汝南农村，因为取消了义务工，排涝水沟不能及时得到清理，而致全村庄稼常被大面积受涝而死。荆门农村因为大水利无法使用，农户不得不家家户户打机井，机井灌溉不仅成本很高，而且风险很大。在全国农村，到处存在的情况是农户住房建得很好，村庄环境却极端糟糕。等等。
三
也就是说，从治理的角度看，取消农业税后，国家为农民出了很多钱，乡村为改革受到了很大损失（大量乡村干部被裁减，机构被合并或取消），农民在生产和生活上遭受了高于来自中央财政转换支付收益的损失。而在政治上，取消农业税的确从根本上改革变了国家与农民的关系，从根本上缓和了干群关系。
问题是，税费改革的政治逻辑如果长期脱离治理逻辑，农民虽然可以不断从中央得到直补的好处，却总是遭受因公共品供给不足而带来的巨大损失，这个政治逻辑最终就可能因为缺少治理的基础，而导致新的政治困境。
取消农业税的政治逻辑与治理逻辑是如此不同，就提醒我们在评论当前中国农村的改革时，不能仅仅站在一个角度，而要有更为广阔和综合的视野。
2007年8月18日上午于山东青州