美国地方政府治理概览

高新军
转自中国政府创新网

　
地方政府治理是当前我国政治体制改革的热点之一。在这方面，借鉴国外的有益经验，进行比较研究，当是题中应有之意。笔者有幸在2002年下半年赴美国，专门对两个地方政府的治理情况进行实地跟踪调查，历时半年，所见所闻、所思所想，既在想象之中，也在意料之外。此前，笔者在国内长期从事县乡两级政治体制改革的研究工作，也参与完成了两个大型的此类研究课题，研究成果在国内外受到重视和好评。可以说对我国县乡两级政府的运作比较熟悉。在这样的背景下，很显然我是带着中国地方政府运作的框框来到美国，对美国地方政府的运作进行调查和比较研究的。1997年和2000年，笔者也曾两次访问美国，前后加起来有半年多，那时我主要在学校参加学术活动，与有关教授进行访谈，查阅资料等等，实地调查进行的不多。在有限的接触中，对美国地方政府的情况有了大致的了解。
其实，早在国内时笔者就常常听去过美国的人说，美国是县管市。在笔者亲自与美国大学的一些教授接触后，也轻易地得出过美国地方政府用人少，效率高的结论。这些表面现象再加上美国的地方官员是民选产生这一条，对于处在寻找基层政治体制改革出路的中国来说，好像是一个现成的样板。就笔者来说，长期对中国地方政府治理的研究，使我对中国地方政府运作中的弊端的认识已入木三分，也在到处寻找解决问题的良方。国内的各种创新和试验的新鲜经验自不必说，国外这方面的先进经验也必然在我的视线之内。尤其是美国，它既然可以在生产力的发展上处于世界第一，就必然有其体制上的先进之处。地方政府是一个政权的基础，因此它在整个美国政治体制的运行中自有其重要的份量。尽管中美两国的历史、文化传统和意识形态不同，但我相信正如只要搞市场经济就必须遵循统一的规律一样，要实现政治的现代化，也有大致相同的规律需要遵循，其中，在地方政府一级尤其如此。鉴于此，我在重点对两个美国地方政府进行了半年多的实地调查，以及大致考察了美国西部华盛顿州西雅图市、北卡罗莱那州Durham市、麻萨诸塞州的Westfield和Northampton市以后，使我可以大致地给出美国地方政府治理的轮廓。
　

美国地方政府管理形式的历史发展

我跟踪调查的两个美国地方政府位于麻萨诸塞州。这个州有240多年历史，比美国的历史还要长。1620年第一批英国的清教徒移民正是在麻萨诸塞州的科德角登陆的。艾莫斯特镇（Amherst Town）位于麻州西部，于1759年建镇，2002年有人口35000人。这是一个大学城，在长住的35000人中，有16000人是麻萨诸塞州立大学（Umass）、艾莫斯特学院（Amherst College）和翰浦士学院（Hampshire College）的学生。另一个是距波士顿市以北约40英里的塞勒姆市（Salem City），2002年该市有4万人，1626年这里就设立了移民点（settlement），是当时新英格兰地区第二个建立殖民点的地方，甚至比美国最古老的城市波士顿还早4年。这里一直是美国北方传统的工业城市，早年这里的捕鱼业、制革业、纺织业、制鞋业十分发达，17世纪末在这里产生了美国历史上第一个百万富翁，并在那时是美国的第6大城市。1836年3月23日，经当时的麻州州长Edward Everett的批准，Salem正式建市，它是麻萨诸塞州历史上继波士顿市后第2个正式建市的城市。现在美国通用电气公司（GE）仍有大的制造企业在那里，人口以蓝领阶层为主。
在美国历史上，地方政府的管理模式虽然纷繁复杂，各有特色，但均大体走过了一条从Open Town Meeting + a Board of Selectmen（开放的市镇会议和选举出的理事会）；到the Representative Town Meeting + Town manager + Select Board（代表制的市镇会议、镇经理和镇理事会）；再到City Council + City Manager + Mayor（市理事会、市政经理和市长）的发展过程。（参见表1）

表1 美国地方政府管理模式的历史沿革

开放的市镇会议和选举出的理事会
（Open Town Meeting + a Board of Selectmen）

代表制的镇会议、镇经理和镇理事会
（the Representative Town Meeting + Town manager + Select Board）

市政理事会、市政经理和市长
（City Council + City Manager + Mayor）

之所以有这种管理模式的发展沿革，主要与当地经济的发展和人口的规模有直接的关系。直到今天，在10000人口以下的市镇，Town Meeting + Select Board的管理模式仍旧在发挥其应有的作用。以我所调查的案例之一艾莫斯特镇为例：它从1759年建镇直到上个世纪30年代的170多年里，由于人口少，经济规模小，一直沿用着Open Town Meeting + a Board of Selectmen的管理模式，也没有职业化的镇经理（Town manager）。到1930年末，Amherst的人口达到了6000人，一年的预算为57.4万美元，过去的管理模式显示出了许多的不足之处。所以在1938年，它们将Open Town Meeting（开放的市镇会议）形式，改革为the Representative Town Meeting（代表制的市镇会议）。到1950年中期，艾莫斯特的常住人口达到了8000人，Umass的注册学生也达到了4000人，1955年的预算资金达到了120万美元，适应这种变化，艾莫斯特聘任了一个专职的镇经理。这个镇经理是由市镇会议和镇理事会公开向社会招聘的，尤如公司中由董事会公开招聘的总经理一样。他是艾莫斯特镇的高级白领雇员，没有任期，只要镇代表会议和理事会继续聘用他，他就可以一直干下去。因此，他可以象企业的职业经理那样对镇政府的日常工作进行管理，进行预算运作。到2002年，艾莫斯特的人口已有35000人，2003年度的财政预算已达5600多万美元。在这种情况下，当地政府和选民正在酝酿新的管理模式的改革，将the Representative Town Meeting + Select Board的管理方式改革为更有效率的City Council + Mayor的形式。为此，艾莫斯特镇政府应选民的要求，在2002年3月份成立了专门的委员会负责进行这方面调查、改革方案的起草工作，并于2003年1月份拿出了进行管理模式改革的最终说明，交给了该镇的全体选民，每户一份。2003年4月1日，艾莫斯特镇的全体选民将对是否进行改革进行全民公决，其结果将直接影响到该镇今后的发展方向。从2002年的3月份到2003年的3月底，在长达1年的时间里，就艾莫斯特的管理模式的改革问题，当地报纸Amherst Bulletin和其他各种非政府社会组织举行了很多次的公开讨论，让选民充分发表意见，进行思想交锋。他们还请来学术研究机构的专家学者和已经实行了City Council + Mayor管理形式的城市的官员来介绍情况，比较不同管理模式的利弊，消除选民中对新的管理模式的误解。当地报纸Amherst Bulletin的记者还深入到与艾莫斯特这个大学城情况相同而管理方式不同的其他州的同样城市进行调查，向选民们介绍别人的成功经验。看来，一场适应新的形势的管理模式的变革，正在艾莫斯特镇展开。
Salem市的情况也大致相同。在它建市以前，适应当时的经济发展水平和人口规模，实行的也是Town Meeting + Select Board的管理模式。那时4个选区中每个选区推选3名代表共同组成代表制的镇会议（Town Meeting），并会同镇理事会（Select Board）共同管理镇的公共事务。随着当地经济的发展和人口的增加，从1803年开始，Salem的居民就开始提出要进行政府管理形式的改革。但直到1836年Salem建市，才第一次在市的选举（city election）中选出了市长、由6名全市选出的市议员（Aldermen-At-Large）组成的议会和由6名从4个选区选出的市议员（Common Councilors）组成的议会。这种管理形式参照了当时被称为两院制的立法机构（Bicameral Legislative Body）的组织形式，或称为A计划的政府组织形式（Plan A Government）。1913年，Salem市将两个议会改变成了委员会。最后在1916年，采取了一直延续到现在的City Council + Mayor的管理形式，或称为B计划的政府组织形式（Plan B Government）。如果说他们在地方政府管理模式上有什么自己的特色，那就是他们至今都没有设立职业的City Manager这一职位，而由市长来充当CEO。为了使市长有更充裕的时间来管理城市，施展自己的抱负，他们采取的办法是，改变原来市长与市政议员一样只任期2年的规定，从2001年开始，市长一个任期为4年。
在我调查的另一个名叫Greenfield的地方政府，1977年以前实行的是Open Town Meeting + a Board of Selectmen的管理模式，那时他们的理事会成员只有3人。从1977年开始，他们在Town Meeting中实行了代表制，由选举出来的90人组成。到1985年，适应形势的发展，他们又设立了专职的镇经理，年薪7000美元；理事会人数也由3人增加到了5人，年薪1000-3000美元不等；并将原来的代表制的Town Meeting改革为由26人组成的Town Council。经过近20年的发展，他们又计划在2003年设立年薪35000美元的市长，并准备将原来由26人组成的Town Council改革成只由9人组成并更有效率的组织。
在美国历史上，地方政府官员的收入是一个很有趣的事情。出乎我们意料的是，在美国建国前和建国以后相当长的时期内，从事地方政府工作的政府官员都是志愿者（Volunteer），他们基本上不从地方政府拿工资，并有自己谋生的职业。那时的地方政府官员把为自己生活的社区服务看着是应尽的义务，久而久之，这成为了美国地方政府的一项传统。所谓Dollar a Year（一年一元钱工资）就是这种状况的真实写照。就是在今天，凡是在采取Town Meeting + Select Board政府组织形式的地方政府里，镇代表会议的代表也仍然在充当志愿者，理事会的成员也只象征性地得到一点车马费。以我重点调查的艾莫斯特镇为例，255名镇代表会议的成员每年只有100-300美元的补贴；理事会成员每年的补贴也不过800-1000美元。只是政府内的全职工作人员的工资在25,000美元到100,000美元不等，这些人是专职的公务员，不是经由选举产生的政府官员或镇代表会议的代表。那么在实行City Council + Mayor管理形式的城市的情况如何呢？我调查的Salem市是这种管理模式，那里的11名市政议员每年的补贴是8000美元，这个收入在今天的美国是绝对算不上什么的，因为美国地方政府公务员的最低工资是25,000美元，当然，市政议员们必须有自己另外的谋生的职业。这些地方政府工作人员之所以乐意在政府工作，就决不是为了经济上的利益，他们是以为自己生活的社区服务为乐趣的一群人。当然，这种近乎无偿的服务也提高了他们自己的声誉和可信度，为他们在自己的职业领域里开展业务提供了无形的资产。
虽然我所调查的只是麻萨诸塞州的几个地方政府管理模式的发展历史，并且这几个地方政府在管理结构上也各有自己的特色，但从我对美国西部的华盛顿州、中部的北卡罗莱那州、伊利诺伊州和南部的得克萨斯州地方政府管理模式的大致了解，以上我所概括的历史发展沿革是正确的。只不过这些管理方式直到现在仍在美国经济和人口规模各不相同的地方政府中发挥着作用，并不存在谁更先进的问题。 三级政府架构与财政的分税制相配合

与我国的5级政府架构不同，美国实行的是3级政府架构：即联邦政府、州政府和地方政府。在州政府以下，不论大小，都是地方政府。所以美国地方政府在经济和人口规模上的差别是很大的。例如，同样是地方政府，波士顿市有60万人，剑桥市有10万人，但Salem市就不到5万人，Amherst镇只有35000人，与艾莫斯特相邻的Pelham、Shutesbury和Leverett等地方都是人口不超过2000的小镇。在麻萨诸塞州351个地方政府中，有302个是实行Town Meeting + Select Board管理模式的，其中只有38个的Town Meeting采用了the Representative Town Meeting的代表制，其他263个地方政府的Town Meeting都采取的是Open的方式。采取了City Council + Mayor管理形式的只是49个经济和人口规模较大的地方政府。（参见表2）

表2 麻萨诸塞州地方政府组织形式

地方政府数 Town Meeting + Select Board管理模式 City Council + Mayor管理形式
351个 302个 49个
其中：采用代表制的为38个
采用公开制的为263个

规模大的地方政府自然是资金充足、机构健全，服务周到。但对于那些人口不足2000人的地方政府来说，所采取的管理方式就有些区别了。例如，在那里不可能设立警察局、消防队，也不可能有自己的中学教育委员会。这些都必须委托临近的其他规模较大的地方政府来代管。例如，Amherst的警察局、消防队和中学教育委员会就把相邻的Pelham、Shutesbury和Leverett等3个人口不超过2000人的小镇的这些事务代管了起来，尽管艾莫斯特和Pelham地处Hampshire县，而Shutesbury和Leverett地处Franklin县。当然，这是在平等基础上的代管。在那些附近没有规模较大的地方政府的地区，几个小的地方政府就联合起来，成立一个管理机构，把诸如警察、消防、学校的公共事务管理起来。在麻萨诸塞州西部的Wendell和New Salem镇就有这样一个管理机构（Administrators the Town of Wendell, New Salem）。
在美国，虽然有县这一级组织，但严格来说，它并不构成单独的一级地方政府。在New England地区（它包括麻萨诸塞、康涅迪格、罗德岛、新罕普什尔、佛蒙特和缅因等6个美国东北部的州），县域内只有由各个地方政府的代表组成的具有咨询意义的Regional Council of Governments（地区政府理事会）。例如，麻萨诸塞州的Franklin县就有由县域内26个市镇的代表组成的Franklin Regional Council of Governments（富兰克林地区政府理事会）；Hampshire县也有由该县20个市镇代表组成的Hampshire Council of Governments（翰浦士县政府理事会）。这些组织没有任何实质性的权力，只是在协调县域内各个市镇在消防、学校、低收入住宅建筑、通信、供水、供气等关系上起有限的作用。在美国的其他地区，据了解，县域内除了市镇的其他地方，则是由一个县政府管起来的。例如，在华盛顿州，西雅图市所在的King County就有一个县政府，它是对西雅图市以外的其他地区实施管理的政府机构，并不是凌驾在西雅图市之上的另一级政府组织。在北卡罗莱那州的Durham市所在Durham县也有县政府，也是将该县中市镇以外的其他地方管起来的地方政府。所以，如果说在美国有县政府，那也是与市镇地位平等的地方政府，而不是高于他们的另一级地方组织。
表面上看，美国政府层级的划分过于简单，其实这是与美国实行的分税制紧密相联的。在美国，最大的税种是个人所得税，这归联邦政府所有；消费税是州政府的收入；地方政府的收入则主要来自于财产税。这种税收制度，使美国联邦和州政府集中了大量的财政资源，有利于在二次分配中通过转移支付使发展水平不同的地方政府在提供公共服务上尽量达到统一的标准。其中联邦政府依据各个州在上一年的人平均年收入的不同，向各个州进行转移支付，人平均年收入高的少给，低的多给。各州政府也依据州内各个地方在上一年的人平均年收入的不同，向各个地方政府进行转移支付，人平均年收入高的少给，低的多给。
另一个与地方政府密切相关的是美国地方的司法制度。在州以下，按照Civil（民法）和Criminal（刑法）分别在县一级设立Probate Court（民事法庭）和District Court（刑事法庭）。其中Register of Probate（民事法官）和District Attorney（刑事法官）都是公开竞争的政治家职位，并不特别规定参与竞争者有相应的法律背景，因为他们都是主管的行政领导人，而不是具体审理案件的法官。相应的在州一级，Attorney General（州级大法官）、Senator in General Court（州法院参议员）和Representative in General Court（州法院众议员）也都是公开竞选的政治家职位。Register of Probate（民事法官）主要的工作范围是离婚、收养、遗产的处置等。

经济市场和政治市场并存，政府组织结构只是克隆了公司治理结构

在美国，与经济上实行的市场经济相适应，在政治领域中则存在着政治市场。在经济市场，老百姓手中的货币是他们的选票，由他们来决定企业在市场中的生死存亡。在政治市场，政治家的命运则是由选民手中的选票来决定的。我在美国调查学习期间，正好遇上了美国中期选举，而我关心的则是美国中期选举中的地方选举。这次地方选举的初选在2002年的9月17日，最终选举是11月5日。参选的政党除了传统的民主党和共和党之外，还有自由党和绿党。此外，也有独立人士参选。原先在我的印象中，美国的选举都是金钱的较量，那么在地方的选举中是否也是如此呢？看到选票的样本后，我才觉得，这不仅仅是改选麻萨诸塞州的1名参议员和1名众议员，以及州长，而是要对13个职位的人选进行选择，还要对麻萨诸塞州的4个重大问题进行全民公决，做出同意、不同意或弃权的回答。这13个职位是：Senator in Congress（国会参议员）1人；Governor（州长）1人；Lieutenant Governor（副州长）1人；Attorney General（州级大法官）1人；Secretary of State（州务卿）1人；Treasurer（州财长）1人；Auditor（审计师）1人；Representative in Congress（国会众议员）1人；Councilor（市政议员）1人；Senator in General Court（州法院参议员）1人；Representative in General Court（州法院众议员）1人；District Attorney（地区刑事法官）1人；Register of Probate（地区民事法官）1人。在这些职位中，有些是在全州范围内进行选举的，如国会参议员、国会众议员、州长、副州长、州务卿、州财长、审计师、州级大法官、市政议员、州法院参议员、州法院众议员等职位，但也有只在地方进行选举的职位，如地区刑事法官和地区民事法官。这种职位的人选各地也是不同的。就我的观察来说，由于麻萨诸塞州是民主党的大本营，国会参议员和众议员的改选由于是原来的人选竞选连任，基本没有任何悬念。竞争最为激烈的是州长的职位。由于美国经济不景气，麻萨诸塞州在2002至2003财政年度有5亿美元的赤字，预计在下一个财政年度里将会有20亿美元的赤字。大量人员失业和巨额财政赤字使得州长的竞选一下子变得敏感起来。尽管参选的4个党都有自己的州长候选人，但最终在民主党和共和党的候选人进行了4论电视辩论后，共和党候选人Mitt Romney终于以他在2002年盐湖城冬奥会上成功解决财政危机和成功企业家的声望，以微弱的优势获得了胜利。地方公职的竞选也进行的相当激烈，Register of Probate（地区民事法官）在Hampshire县的初选中民主党内就有4个候选人，其中3人有律师或者在法院长期工作的背景，1人是Northampton市的前市长，他们之间还进行了一次电视辩论，并通过当地电视台进行了实况转播和录播。最后当选的David Sullivan是有10年律师经历的候选人。竞选当然要花钱，主要是花在做竞选广告、印发宣传材料、进行电视辩论上。除此之外，我并没有发现诸如用金钱购买选票、黑社会势力控制选举之类的腐败现象。当地选民对此也没有什么抱怨。
美国的地方政府的组织结构如果从现代公司的法人治理结构来理解是最方便不过的事。现年55岁，在美国地方政府工作了30年，并在北卡罗莱那州的Durham市和麻萨诸塞州的Amherst镇两个地方政府中担任了22年半市镇经理Barry Del Castilho先生在我对他进行访谈时，交给了我一张他总结出的美国政府组织结构的表格，在此实录如下（参见表3）：

（表3） 美 国 政 府
Governments in the United States
联邦政府 州政府 市政府 镇政府 （公司）
Federal State City Town (Corporation)
选民 选民 选民 选民 （股东）
voters voters voters voters (stockholders)
行政长官 总统* 州长* 市长*或 理事会* 总裁或
市经理 和镇经理 首席执行官
Chief President* Governor* Mayor* or Select Board*& (President or
Executive City Manager Town Manager CEO)
立法机构 国会* 立法机关* 市政理事会* 镇会议： （董事会）
众议员435 麻州众议员160 7,9,11,13 + “开放”或
参议员100 麻州参议员40 （和市长*） 代表制*
（Amherst镇255）
Legislature Congress* Legislature* City Council* Town Meeting： (Board of
House 435 House (MA160) 7,9,11,13 + “Open”or Directors)
Senate 100 Senate (MA40) (and Mayor*) Representative*
(Amherst 255)
* 由选民选举产生（elected by voters）

看了这张表格，相信不光是我，包括所有研究和关心美国地方政府组织结构的人们都不难得出结论，市场经济中行之有效的公司治理结构深深地影响了美国政府的组织结构。在公司治理结构中，股东大会、董事会和总经理是相互协调又相互制约的关系，由此形成合理的治理结构。在地方政府中，选民、市长或市政经理、市政理事会也是相互协调又相互制约的关系，由此形成合理的政府治理结构。选民们投票选举出市政理事会、市长或镇会议的代表，并由他们去聘用市经理或镇经理，由他们对市政的日常事务行使管理权。有关市镇的重大事项，要由市政理事会或镇会议讨论决定，市经理或镇经理则必须对市政理事会或镇代表会议负责。
这种制衡不仅表现在选民、市政理事会（立法机构）、市政经理（行政机构）相互之间的关系上，而且就是在政府组织中，也存在着制衡关系。在Amherst镇，我了解到，由于镇政府操持的是公共财产，所以其一些管理部门直接由选民选举产生，如住房管理局（Housing Authority）；再开发委员会（Redevelopment Authority）；教育委员会（School Committee）；等等。财政委员会（Finance Committee）则由选民选出的镇代表会议主席直接任命。这是第一层。第二层是由理事会直接任命的各种机构，如人力资源委员会（Civil Rights Review Committee）；住房合作部门（Housing Partnership）；政府商业关系委员会（Town/Commercial Relations Committee）；选民注册部门（Registers of Voters）；土地规划批准理事会（Zoning Board of Appeals）；设计审查理事会（Design Review Board）；儿童服务咨询委员会（Advisory Committee on Children’s Services）；人事部（Personnel Board）；等等。以上这些机构有些是只具有咨询作用的，另一些则有制定规则的权力。这些部门在地方政府中的作用重大，也是最容易出现腐败等问题的地方。这些部门一方面要对选民、市政理事会或镇代表会议负责，同时也要协调好与市镇经理的关系。第三层才是由镇经理任命的部门和机构，包括：财产评估理事会（Board of Assessors）；自然保护委员会（Conservation Committee）；历史文物委员会（Historical Commission）；规划理事会（Planning Board）；公共交通委员会（Public Transportation Committee）；医疗卫生理事会（Board of Health）；固体垃圾处理理事会（Solid Waste Committee）；老年人理事会（Council on Aging）；残疾人委员会（Disabled Access Advisory Committee）；等等。据我调查，美国地方政府中采用Town Meeting + Select Board组织形式的这种状况十分普遍，大同小异，其所包含的内容无非是反映了长期以来美国的一贯思想：即权力不能太集中，过分集中的权力只能产生腐败和官僚主义，侵蚀选民的基本权利。所以，但凡有可能造成权力集中的地方，他们都要在制度设计上加以防止，哪怕这种设计会在行政中造成种种不便也在所不惜。
但是，在采用City Council + Mayor政府组织形式的地方，权力就较前者相对集中。例如在Salem市，市长就被法律明确规定为政府的行政首脑和教育委员会、图书管理委员会和信托基金理事会的共同主席，有权任命其行政下属，包括市政府律师（City Solicitor）和助理律师（Assistant City Solicitor），而无须经市政议会批准。还有权任命政府各个部门和理事会的领导和成员，但是需要经过市政议会的批准。市长还有权否决市政议会的任何决议、法令和指令，但是这种否决能够被市政议会2/3的多数票所推翻。在这里，我们所看见的Plan B Government的组织形式和运作方式，已经非常类似于美国联邦政府中总统和国会的关系。

自治制度是美国地方政府的核心

刚开始对美国地方政府进行调查时，很是为这里的地方政府组织形式的纷繁复杂、各有特点的状况困惑不解。很多人说，在美国，有多少个地方政府，就有多少种组织形式。这与中国整齐划一、上下对口的地方政府组织形式真是大相径庭。当然，我们可以从美国地方政府纷繁复杂、各有特点的组织形式中，总结出其发展的一般规律，就如本文在第一部分中所做的那样，但是，造成这种组织形式各异的根本原因则在于美国的地方政府实行的是完全的自治制度。
说起自治制度，我们一般会联想到我国实行的民族区域自治制度和近10多年来在我国农村实行的村民自治制度。但我对美国地方政府进行了一番调查之后，才明白什么是美国意义上的自治。在那里，用一句简单的话来说，自治就是在宪法的范围内，一切都是由选民说了算，他们拥有极大的自主权。这里的选民不仅可以直接选举领导人，不仅可以决定地方政府的组织形式，不仅可以决定什么时候需要对管理体制进行改革，决定预算如何使用，而且可以对在一个州范围内经过全民公决已通过的议案，由于本地区多数选民不同意，而向州政府提出给予特殊照顾和区别对待，不然就要与州政府对簿公堂。
直接选举是地方政府自治的基础，在美国是一件大事，也是一个经常进行的工作。美国的政党就是为运作选举服务的。在制度设计上，美国政治家的任期都不很长，因为那样选民对政治家的控制力将被削弱，政治市场的作用也会被削弱，容易滋生官僚主义和腐败。我们都知道，美国国会的众议员任期只有2年，要想连任，就必须从任期开始就在选民身上下功夫。美国总统任期为4年，但是在他任期一半的时候，要进行一次中期选举。2002年美国的中期选举要改选2/3的州长、一半的众议员和1/3的参议员。这种中期选举一向被认为是对现任总统的民意测验。地方政府就更是如此。在我的印象中，地方政府的官员的任期一般均为2-3年，如Amherst 镇的代表会议的代表任期为2年，Select Board的成员任期为3年。Salem市的市政议员的任期也是2年。如果市长兼作CEO，则任期也有4年的，如Salem市的市长。改选并不是统一进行，而是每年改选一定的比例。这样做的好处是每年都有选举，选民们也每年都有机会通过选举表达他们对政府工作的意见。
由于是自治，选民就有更大的空间来表达自己的意愿。他们在进行制度创新时，不用象我国那样担心有那一级政府会不批准，因为这是他们自己的事情。选择什么样的管理体制，是Town Meeting + Select Board还是Council + Mayor；Town Meeting是Open，还是采取代表制；什么时候需要进行体制改革，怎么改，向什么方向改，改革后设置那些机构，配置那些人员，这些人员的工资如何付，付多少钱，等等，一切的一切，都由选民说了算。每年的地方政府预算讨论，每次的地方政府会议，不仅选民可以自由旁听，而且每次都有电视现场直播。1997年，我在参加旁听剑桥市议会讨论97-98年度财政预算案时是如此；2002年我在参加Westfield市议会的听证会时是如此；在我多次参加艾莫斯特镇的Town Meeting会议是如此；我参加的Salem市的市议会的例会也是如此。这些地方政府人口多少各异，从10万人到35000人不等，但相同的是选 民对政府的监督和自己决定自己事务的环境。
说到自治，就不能不牵涉到美国地方民众的自组织的水平。一般来说，单个选民与政府和政治家对话，是决不会占有什么优势的。但组织起来的选民和处于非政府组织中的选民与政府和政治家的对话就完全是另一个概念了。美国的社区（Community）一般都有很多各种各样的非政府组织：经商者可以加入商会；教师有教师工会；公务员有公务员工会；还有警察工会；消防员工会；环保人士有环保组织；残疾人有残疾人的组织；体育爱好者也有自己的协会；其他如动物保护组织；少年足球协会；舞蹈爱好者组织；还有各种各样的同学会、退伍军人协会、基金会、教会组织等等，可以说，社区内的选民都属于这些非政府组织中的一个，有的还是几个非政府组织的成员。这些组织有自己的利益倾向，通常可以用同一种声音与政府和政治家对话，要求他们倾听自己的声音。这些声音对选举的影响是很大的，任何一个政治家都不可能无视这种力量的存在。同时，在地方政府讨论与他们的利益密切相关的议题时，他们作为一个团体的力量也会影响和左右讨论的最后结果。 用人不少，吃饭财政
但完善的转移支付制度保证了地方政府公共服务的供给

作为专门研究中国地方政府治理的学者，笔者自然十分关心美国地方政府的财政收入和支出的情况，期望通过他们之间的比较研究找出解决我国地方政府在这些方面的问题的出路。应该说，从我调查的美国地方政府来看，同样人口规模和地域的地方政府，他们操持的财政预算无论从绝对量还是相对比例上来看，我国地方政府与之相比差距是明显的。例如，艾莫斯特镇2003年的预算额是56,996,795美元，而他们的人口只有35000人，还包括了16000人的大学生，人均1628.5美元。Salem市2002年的人口4万，但2003年他们的预算收入则达到了89,262,623美元，人均2231.6美元。
与此相应，地方财政供养的政府工作人员的状况又是怎么样的呢？这恰恰是一直萦绕在笔者心头的一件大事。过去，我们在谈到这个问题时，不知是对美国地方政府的情况了解不够，还是从美国经济发展迅速的前提下想当然地推断出美国地方政府应该是用人少、效率高，或许这两个因素都有，包括笔者在内，都曾简单地得出过这种似是而非的结论。那么，美国地方政府到底用了多少人呢？我在艾莫斯特镇和Salem市的调查给出了答案。
在与艾莫斯特镇的镇经理访谈时，他明确地告诉我，镇代表会议有255人；镇理事会5人；教育委员会5人；图书馆理事会5人；在他手下的全日制工作人员有250人，包括各种理事会和委员会的工作人员；全镇有中小学教师350人；全镇的图书馆工作人员35人。他认为，在艾莫斯特这样的一个35000人的镇中，有超过1000人参与了镇政府全日制或兼职的工作。
在我2002年12月与他的电子邮件的访问中，针对我提出的问题，他的回答十分明确。现照录如下。
问：你手下的这250人都是在艾莫斯特镇政府工作的全日制工作人员吗？换句话说，他们没有其他工作，仅仅是为镇政府工作吗?
答：是的。
问：如果这250人都是艾莫斯特镇政府的工作人员，那么他们每年的工资收入是多少？换句话说，这250人每年要从镇政府那里领走多少工资？
答：他们中的绝大多数都是镇政府的全日制工作人员，没有其他工作。他们的工资最低的25,000美元一年，如停车收费员；最高的超过了100,000美元，如警察局长、消防队长、财政委员会主任、镇经理。
问：有多少工作人员在镇政府办公楼里工作？他们一定都是全日制工作人员。他们每年的工资有多少？
答：大概有55人。工资和我以上讲的一样。
问：镇政府工作人员的工资占2002年镇预算的比重有多大？我估计镇政府2002年预算中的4/5都要用来付工资了。我希望我是错的。
答：你是正确的。大概给政府工作人员发工资占去了镇预算总额的70%，但是另外10%的预算要花在支付加班费和为政府雇员支付福利上面，尤其是医疗保险费，其中镇政府支付75%，雇员个人支付25%。
问：你对Town Meeting和Select Broad体制有什么评价？
答：这个体制的优点是许多人都可以参与，同时任何人都不可能在这种体制中拥有很多的权力。缺点是理事会开会太多，处理问题太仔细，但在这个体制中却没有真正的权力。
问：如果艾莫斯特镇政府在2003年遇到资源短缺，你如何履行自己镇经理的职责呢？
答：2003年我们在镇的“储蓄账号”里有足够的资金来避免出现主要问题。但是我们要用更多的以前的节余来平衡2003年的预算缺口，大概需要300万美元，2004年我们将面临更大的问题。因此，或者选民必须付出更高的税收，或者镇政府减少公共服务的供给。
问：我记得2002年艾莫斯特镇的预算是48,144,748美元，如果预算的4/5都用来发工资，那么剩下的20%的预算（大约9,628,949美元）将怎样使用?
答：还有很多事情要做。电力、煤气、供热燃料、保障，所有这些的供应，所有这些的设备都要花钱；警察和消防队员的制服，汽车、卡车，计算机、各种软件；“债务服务”（偿还我们从银行贷款的本息）；法律服务费用（我们并没有雇佣专职的律师，所以要为使用律师支付费用）；等等。
问：艾莫斯特镇有多少消防队员？
答：40人。
问：艾莫斯特镇有多少警察？
答：46人。
问：你在艾莫斯特作镇经理已有20年了。我想艾莫斯特镇的预算会是一年比一年高。艾莫斯特镇的政府工作人员也会一年比一年多。你能告诉我从1992年到2002年（10年）中镇政府的工作人员的增长情况？如果你记不得这些数字，能否告诉我从1997年到2002年（最近5年）艾莫斯特镇的政府工作人员的增长情况？
答：1992年，镇政府工作人员为193人。2002年为237人。
问：我记得艾莫斯特镇1992年的预算为3750万美元。你能告诉我从1992年到2002年（10年）中镇预算的变化情况？如果你记不得这些数字，能否告诉我从1997年到2002年（最近5年）艾莫斯特镇预算的变化情况？
答：1992年艾莫斯特镇的总预算为30,379,841美元，这不包括为供水、排水、垃圾处理、高尔夫球道维修等从企业征收来的资金。2002年的总预算额为48,144,748美元。
问：在我见到你和从你这里得到地方政府的信息之前，哈佛大学的一些教授曾经告诉我美国地方政府用人很少。例如，2000年我在哈佛作访问学者时，Alan Altshuler教授就告诉我，在靠近波士顿有15,000人的Belmont镇就只有3个理事会成员在管理镇的公共事务，但是在你这里，除了350人的中小学教师和35人的图书管理员外，你手下还有250个镇政府工作人员。这真是巨大的差别！我相信你说的是事实。因为你在地方政府工作了30年。你能否告诉我当你到艾莫斯特镇工作以前在北卡罗莱纳州Durham市做市政经理时，那里的市政府里有多少政府工作人员？那里的情况与艾莫斯特镇相同吗？
答：椐我所知，Belmont镇理事会有3人，并有1名专职的镇经理。艾莫斯特镇理事会有5人，也有1名专职的镇经理。我不知道Belmont镇政府有多少工作人员。当我1982年离开Durham市时，该市有10万人，政府工作人员超过了1,200人。大约每1,000居民中有12个政府工作人员。现在该市人口已超过了20万，我就不能肯定那里有多少政府工作人员了。艾莫斯特镇现在的人口是35,000人，有政府工作人员237人，每1,000个居民中只有不到7名政府工作人员。
问：在中国，人口在15,000到50,000的乡镇政府工作人员的数目在100到300人.但许多专家认为中国乡镇政府的工作人员太多了。他们认为美国地方政府用人比较少.我在哈佛时Alan Altshuler教授对我讲的也是同样的故事。但是，我从教授那里得到的信息与从你这里得到的信息之间存在着巨大的差别。那么，你认为艾莫斯特镇政府的250人是必须的吗？在你这里公平和效率那一个更优先？
答：15,000个居民中有100个政府工作人员就小于每1,000个居民中有7个人的水平。50,000人口中有300名政府工作人员，更是每1,000个居民中只有6名政府工作人员。艾莫斯特镇有35,000人，有政府工作人员237人，每1,000个居民中只有不到7名政府工作人员。我认为这是适当的。我们认为在我们这里，我们使用了比麻萨诸塞州大多数的镇政府少得多的工作人员去做了更多的工作。没有在地方政府工作过人们总是认为我们应该使用更少的工作人员，因为他们并不理解我们所做的工作。
艾莫斯特镇经理Barry Del Castilho先生在地方政府工作了30年，其正直的为人，善于沟通的技巧，管理地方财政的丰富经验得到了包括地方政府的同事、艾莫斯特镇广大居民和政府工作人员的一致好评。20年前，当他放弃北卡罗莱纳州的Durham市的市政经理的位置，来到艾莫斯特当镇经理时，他的年收入减少了23%，但他无怨无悔，并认为他选择了一项自己热爱的工作，因为Town Meeting + Select Board的管理形式正是他所喜欢的。
我们再来看看Salem市的情况。2002年该市有人口4万人。据2003年1月我在那里调查所得到的材料，该市现有全日制中小学教师798人，兼职教师240人。全日制政府工作人员428人，兼职工作人员124人。这样，该市的全日制政府公务员人数为1,226人，兼职人数为364人。以全日制政府工作人员428人计算，在这里，每1000个居民中有政府公务员10.7人。
在艾莫斯特镇，2002年的预算是48,144,748美元，其中从州政府获得的转移支付就达到了16,136,629美元，占预算总额的33.5%以上。 由于该镇的人口中有16,000人是没有收入的学生，所以人均年收入额比较低，他们得到的州政府的转移支付的额度就比较大，而且在逐年加大。但是，如果按照80%的预算用于支付工资来看，那么仅仅靠艾莫斯特镇每年的税收来支撑是完全办不到的，中间还有650万美元的缺口，而且就更谈不上为居民提供必须的公共服务了。在Salem市，2002年州政府的转移支付额在2500万美元，占该市当年预算额的28%。他们2002年用在工资项目上的支出占整个预算额的70%。很显然，在支付了工资之后，虽然市财政没有出现资金缺口，但也基本没有财力用在提供公共服务上了。所以，在Salem市，州政府的转移支付对于该市为居民提供良好的公共服务也至关重要。
在调查中，我了解到美国地方政府的收入主要分为两部分：一部分是由税收等组成的主要收入，一般都占95% 以上；另一部分是由企业上缴或者捐款等组成的收入，这一般只占几个百分点。在艾莫斯特镇，2002年属于第一部分的收入包括：税收（主要是财产税）24,795,048美元，占51%；州政府转移支付16,136,629美元，占33.5%；服务收费5,904,217美元，占12%；投资收入505,000美元，占1%；等等。属于第二部分的收入有1,174,480美元,只占2.5%。
由于美国实行的是公共财政，与此相应的政府职能就体现在提供公共服务上。地方政府的财政支出范围可以清楚地看出这一点。在艾莫斯特镇，2002年教育的支出占54%，达25,742,890美元。这是美国地方政府中的最大支出。Salem市的情况也大致相同，教育的支出比例占46%。除此之外，比较大的支出还有：公共安全、公务员医疗保险、债务处理、公共基础设施建设、文化和艺术、环境保护、人力资源开发、垃圾处理、住房规划，等等。各个地方政府会根据他们自己的具体情况分别做出特殊的安排。但有一点是美国地方政府的共同特征，那就是他们没有中国地方政府中那么多管理和促进经济和企业发展的部门，这种任务他们交给了地方商会去管理，政府只是给予一定的协助。
从我对美国地方政府财政的收支情况的调查和他们为居民提供公共服务的状况来看，有效的转移支付制度是保证地方政府提供良好的公共服务的财政保证。如果仅从地方政府用人多少、财政是否只能用来吃饭来推断地方政府在公共服务上的优劣，并不十分准确。由此看来，我国在地方政府治理的改革过程中，既需要地方政府练好内功，同时，尽快建立合理的转移支付制度也十分关键。 公平和效率取决于制度安排
选民参政渠道多样化和投票率低下并存

公平和效率对政府来说，是一对难以平衡的矛盾，在美国也是一样。我国进行政治体制改革的目标之一，就是提高政府的工作效率。到美国考察地方政府后，明显地感到这里的政府特别注重公平问题，而办事效率却不敢恭维。这种情况仅仅从一些表面现象也看得十分清楚。在艾莫斯特镇，居民们常常在当地报纸Amherst Bulletin上抱怨镇代表会议对许多问题议而不决，一拖就是几个月或者半年多。这也正是这个镇要进行体制改革的主要原因之一。在Salem市与市长和市政议员座谈时，我也提出了这个问题，他们似乎觉得此问题出乎了他们的意料之外，他们办事完全是按照法律程序进行的，在法律程序上，已经考虑到了公平和效率的问题。这样看来，要理解美国地方政府在这个问题上态度，只有从他们的办事程序上入手。
美国是法制国家。这种依法治国不光表现在联邦、州政府必须依法办事，而且地方政府亦是如此。地方政府有大有小，但在依法办事上是一致的。他们的公平和效率就体现在各种规则中。在这里，但凡需要讨论决定一件事情，总有一套规则可以遵循。政府就按照这套规则去办理就行了。至于决定这件事花费了多少时间，经过了多少次讨论，最后决定了没有，并不由那一个人说了算，而是在讨论之前，大家必须遵循的规则就已经定好了。所以，在美国地方政府，如果要想提高办事效率，首先要做的事就是修改规则，或者改革政府组织形式。我调查的艾莫斯特镇，目前实行的是Town Meeting + Select Board的政府组织形式。它的镇代表会议的代表就有255人。按照规则，讨论决定任何事情都必须经过镇代表会议的数次讨论，在充分发表意见后，才能付诸表决。表决通过后，也只能在镇财政预算的下一个年度列入计划，最后还要看镇财政收入的具体情况才能确定这件事能否办成。从我参加的几次镇代表会议的情况看，代表们讨论问题的参与精神令人敬佩。每人发言限时3分钟，但发言者十分踊跃，会议从晚上7点开始，直到10点钟才结束，而且与会的代表大都是60岁以上的老年人（该镇代表会议的代表的平均年龄为61岁）。这种会议有时每个星期的晚上都有，而且个别时候一个星期还有2次这样的会议。虽说艾莫斯特镇的居民希望进行镇政府的体制改革的原因之一是为了提高政府的办事效率，但我在镇政府负责体制改革的委员会发给全体居民的体制改革建议书中，看到的则更多的是另一个重要原因。在建议书中，他们历数了在Town Meeting + Select Board的管理形式下，镇代表会议越来越缺乏代表性：居民投票率极其低下（上一次的选举投票率只有7.7%）；选举缺乏竞争，常常只有一名候选人，而这个人往往也是硬拉来凑数的；当选的镇代表会议的代表有1/5（约40余人）从来就没有参加过一次会议，镇代表会议的代表出席率始终不高；代表与选民的联系不密切，在许多重大问题表决前，代表并没有征询其所代表的选区选民的意见，而是根据自己的好恶在行使代表的权力。而这些都是在艾莫斯特镇每年的预算高达5000万美元的情况下发生的。由这样一群人来决定5000万美元的使用，显然是不合适的，也是具有很大风险的。
很显然，这里所涉及到的已不是效率的问题，而是公平的问题。在我参加的几次有关Amherst镇改革问题的讨论会上，多数与会者对把政府办事效率不高作为进行改革的主要原因看待持否定意见，他们认为，公平的参与机会和能随时对政府工作发表意见，才是他们所要追求的目标。有人甚至说，如果要高效率，你去莫斯科就是了。言下之意大概他们认为只有权力高度集中的政府才是“高效率”的。刚到美国时，我曾对美国大量存在的小城市和镇迷惑不解，因为在波士顿附近，就有几十个15,000人到100,000人不等的小市镇，他们独立于波士顿市，但统称为大波士顿地区。这完全不同于我国城市下面设区的情况。时间长了，我才逐渐了解到，美国人对大和特大城市有着固有的看法，即大和特大城市意味着官僚主义和腐败。在那里，选民监督政府的成本很高，参政和议政的渠道有限，官员与选民的直接交流的机会较少，权力相对集中。以至于他们常常用纽约这样的大城市作为官僚主义和腐败的代名词。
可以说，美国地方政府的直接民主，产生了选民对政府决策的直接参与和监督。长期以来，民主和公平的参与本身就是他们价值体系的核心内容之一。这种观念不仅选民有，而且地方政府官员也有。在艾莫斯特镇调查时，笔者曾经问镇经理Barry Castilho先生镇里有些决策可不可以不经过镇代表会议的讨论以及适当的听证程序就执行时，他表示这是绝对不可能发生的，因为这样做违法。谁这样做谁就必须下台。这不是说这些政府官员的思想觉悟有多高，而是法律本身就是这么规定的，政府的治理结构就是这么设计的，权力在这里相互制约，不存在一权独大的情况。就参政和议政的渠道来说，美国地方政府区域内的选民可以有多种选择。据我观察，大致分为两个方面。
首先，是2-3年一次的镇代表会议代表的选举和市政议员的选举，以及部分理事会成员或市长的选举。这是选民表达对政府信任与否的重要试金石。由于是直接民主，政府官员直接面对选民的取舍，其力度和震撼力是巨大的。同时，选民还保留着中途罢免政府官员的权利。
其次，在政府日常的决策中，选民可以利用其所在的非政府组织，出面参与政府的决策。这明显得益于美国民众的自组织水平比较高，他们中的大多数人都是各种非政府组织中的一员。他们也可以参加各种听证会，自由旁听地方政府的任何会议，并在允许的情况下公开在会议上发表自己的观点。美国地方政府的决策必须经过充分的讨论和听证，然后交于代表会议或市政议会进行表决，重要的决策还必须交于全民公决。尤其重要的是，即使一项决策最后经过代表会议表决通过了，决议实施中可能会有利益损失的选民，仍旧可以提出新的修改意见和提出新的利益损失补偿办法，要求镇政府予以考虑和解决。我在艾莫斯特镇调查时，就真的碰到了这样一个例子。2002年初，该镇部分选民提出，为了给本镇青少年足球协会在本地开展这项运动创造好的条件，建议镇政府出资6万多美元对社会上的5个足球场进行维修。此事立即在选民中激起了热烈的讨论。赞成者认为不能让我们的孩子在坑凹不平的场地上踢球，这会伤害孩子们的身体。反对者认为在这些球场上踢球的孩子有45%不是本镇人，而且学校里也有操场，本镇还有更需要用钱的地方，不能把钱就这么花了。住在足球场附近的居民更提出那里道路较窄，修好球场后必然交通就拥挤了，会给附近的居民生活造成很大的影响。此事在经过4个月的反复讨论和听证后，在镇代表会议上进行了表决。表决前，赞成和反对的双方都向代表们做工作，向居民发宣传材料，青少年足球协会还组织了不少中小学足球队员来到会场外进行声援。表决结果是赞成方以2/3多数获得了通过。此项决议将列入下一年度的预算之中。我本来以为这件事到此就为止了。后来的发展证明美国地方政府决策中的民主精神就在于他们保护少数。居住在足球场附近的居民在决议通过后，又联名向镇政府提出了不能拨款维修足球场的动议。他们认为维修后的交通拥挤和环境污染将极大地影响他们的生活。虽然他们在上一个决议的表决中是少数，但这次他们提出的问题，又将进入一个新的轮回的辩论之中。
与地方政府区域内选民参政议政的多渠道形成鲜明的对比的是，选民参与地方选举的投票率非常低。在艾莫斯特镇，上一次地方选举的投票率只有7.7%，255名镇代表会议的代表的选举有1/3只有一名候选人。在实行City Council + Mayor 管理模式的Northampton市，其投票率也没有超过20%。北卡罗莱那州的Durham市同艾莫斯特镇一样也是个大学城，那里的投票率同样只有14-17%左右。Salem市是我调查的地方政府中选民参选率最高的，从1997年至今的3次地方选举中，初选的投票率为31.5%，最后选举为55%。这是一个以蓝领阶层为主的城市。投票率低几乎是所有西方国家的一种普遍现象。有一种解释认为，这恰恰是选民对制度十分放心的一种表现。因为选民认为选张三和选李四区别不大，他们都能尽心为选民提供良好的公共服务。所以选民们不太关心地方政府的选举。但是如果让他们在民主制度和专制制度之间进行选择，他们就不会这么麻木了。2001年法国的总统第一轮和第二轮选举的重大区别似乎给了这种观点一个佐证。 就我的观察而言，这种解释有一定的道理。但同样重要的是，美国地方政府财政基本上是吃饭财政，能用于提供公共服务的资金十分有限，大多数正在工作的选民更关心的不是住地地方政府的事务，而是自己工作单位的好坏，因为自己的收入和福利均来源于此。他们对单位的关心远胜于对地方事务的关心，这大概是美国式的单位所有制吧。再者，美国人工作和居住流动性大，这儿不好，换个地方住是很容易的。这样看来，选民在地方政府选举中投票率低也就不足为怪了。

政府的高透明度，是建立在民选基础上由法律来保证的 美国地方政府的行政透明度高，给我留下了深刻的印象。在调查中，我感到美国地方政府似乎从没有什么需要保密的。这里所有的会议都是公开进行的，电视台进行现场直播，选民可以自由参加旁听；在政府办公楼的秘书办公室和经理办公室里，你可以拿到和索要到任何你需要的材料；在艾莫斯特镇，一份Town of Amherst Elected Officials（Amherst镇当选官员名册）上，包括理事会、教育委员会、住房委员会、图书管理委员会、镇代表会议主席、翰浦士县政府理事会，以及255名镇代表会议的代表等所有民选的地方政府官员的姓名、住址、电话一应俱全；镇政府最重要的年度预算报告只要花20美元就可以得到一份；在《Directory & Find-It Guide》（查询指南）上，所有政府部门的电话、上下班时间、地址、电子邮件地址整齐齐备。在联邦和州政府一栏中，不仅麻萨诸塞州的国会参议员和众议员的联系方式一应俱全，甚至还有美国总统布什的联系地址、电话和电子邮件地址。使人感兴趣的是，这些材料并不是镇政府自己预备的，而是当地一个非政府组织：League of Women Voters of Massachusetts Citizen Education Fund（麻萨诸塞州市民教育基金女选民联合会）编写印制的。这个组织编写的地方政府材料远不止这些，还包括：艾莫斯特镇政府法规汇编（The Amherst Town Government Act）；镇代表会议手册（Town Meeting Handbook）；你们的艾莫斯特镇政府（Your Amherst Government）；等等。据了解，这个组织成立于1920年，是美国妇女争取选举权的著名人权组织，在发展和健全美国的选举制度方面功不可没。现在它不仅代表女性选民，而且代表所有少数族裔的选民同各级政府打交道。所以，它是当地代表选民利益，监督政府运作的最主要的民间组织之一。
在调查中，笔者感触最深的是，美国地方政府的透明度是建立在自治和直接民主的基础上的，是自下而上的。在制度设计时，政府的权力就是立法权、行政管理权和选民的选举权相互制约；民选的官员在对选民负责的同时，还要接受来自民间和各种相互制约的机构的监督。这种负责、制约和监督都用法律的形式固定了下来，并被设计成了一系列法律的程序。然后，大家都必须按照这个程序办事，违反了它，就是破坏了民主的程序，就要受到法律的制裁。我相信，任何一个政府及其官员都不会努力地自己监督自己，只有制度设计到位了，制约和监督才能够真正起作用。而这一切都必须建立在自治的基础上，建立在选民拥有最终的决定权的基础上，才是有效的。我将在本文的附录里附上美国缅因州Lebanon小镇在2002年6月份镇里选民罢免该镇政府官员的实例，来说明真正的公开性和透明度是建立在什么基础上的。从这一点来看，我国目前按照上级要求实行的村务公开、厂务公开、政务公开，其效果就很值得人们深思了。
建立社会主义的政治文明，推进政治体制改革，要从基层做起。在这方面美国地方政府治理的经验和教训很值得我们借鉴。我们过去对于美国地方政府的运作，传闻较多，实地调查很少；猜测较多，案例研究很少；以致常有捕风捉影、以讹传讹之嫌。这次笔者的一点尝试，也算是抛砖引玉，希翼将有助于国内同仁加深对美国地方政府运作的理解，并能从中汲取一些有助于我国建设政治文明、推进政治体制改革和完善地方政府治理的有益东西。

主要参考资料
1．Town of Amherst Fiscal Year 2003 Budget, July 1,2002 – June 30, 2003.
2．Town Meeting Handbook, Amherst, Massachusetts, sixth edition, April 1998, prepared by The League of Women Voters of Amherst.
3．The Amherst Town Government Act.
4．Final Report of the Amherst Charter Commission and Proposed Charter for the Town of Amherst. To be acted upon by the voters of Amherst; Tuesday, April 1, 2003.
5．Your Amherst Government, League of Women Voters of Amherst, 1992.
6．Directory and Find-It Guide, Town of Amherst Departments and Services with Elected Federal and State Officials and Legislators for the Amherst Area, Prepared and Published by the League of Women Voters of Amherst and the Amherst Area Chamber of Commerce.
7．They Represent You; Town of Amherst Elected Officials (term expires on date following name).
8．A History of The League of Women Voters, Action, Advocacy and Accomplishment.
9．Town of Amherst, Massachusetts, Charter Commission, Final Report to the Citizens of Amherst, October 2002.
10．Town of Amherst, Massachusetts, Finance Committee Report, part one and Recommendations to the 243rd Annual Town Meeting, part one; April 24, 2002.
11．Town of Amherst, Massachusetts, Finance Committee Report, part two and Recommendations to the 243rd Annual Town Meeting, part two; April 24, 2002.
12．与Barry L. Del Castilho先生的多次访谈记录和Email通信记录。他是Amherst镇的Town Manager，在地方政府工作了30年，其中在Amherst镇工作了20年。
13．与Eddy Goldberg先生的访谈记录。他是Amherst镇的Selectman，是Select Board的5个成员之一。
14．与Wendy Foxmy女士的访谈记录。她是Greenfield Town Council的Finance Committee成员和原Northampton市政府官员。在地方政府工作了20多年。
15．与Marjorie McGinnis的访谈记录。她是the Chair of the Small Town Administrators of Massachusetts和administrators the Towns of Wendell and New Salem.
16．Amherst Bulletin上有关地方政府的详细报道， 载该报August 23, 30; September 13; November 15, 29; December 13, 20, 27, 2002. January 10, 17, 24, 2003等各期。
17．Who Needs a Government? A declaration of independence? There’s nothing bad about good
government, 载Boston Sunday Globe, D8, Opinion, September 1, 2002.
18．2002年9月5日City Council of Westfield, Massachusetts的Hearings 会议材料。
19．City of Salem, Massachusetts, FY 2003, Operating Budget.
20．2003年1月9日Salem 市的Hearings 会议材料。
21．City of Salem, Massachusetts, Manual of the City Government, 2002.
22．City of Salem Action Plan for Community Development, A Guide to Housing, Community and Economic Development Programs in the City of Salem, May 15, 2002.
23．City of Salem for Profile of General Demographic Characteristics: Census 2000.
24．Salem Code: the city’s plan B charter.
25．2002年9月到11月的美国中期选举中的地方选举的资料。
26．与Laura A. Detoma女士的访谈记录。她是Salem市的市政议员。
27．与Joan B. Lovely女士的访谈记录。她是Salem市第3选区选出的市政议员。
28．与Stanley J. Usovicz, Jr.先生的访谈记录。他是Salem市的现任市长。
29．与Frank Kulik先生的访谈记录。他是Salem市Assessing Department的Director。
30．Town Meeting Time, A Handbook of Parliamentary Law, second edition, Robert E. Krieger Publishing Company, Malabar, Florida, 1984.
31．Creative Personnel Practices: New Ideas for Local Government, John Matzer, Jr., and International City Management Association. Printing and binding R. R. Donnelley & Sons Company, Harrisonburg, Virginia, 1984.
32．Handbook for Massachusetts Selectmen, second edition, editor Jane Seagrave, associate editor Donald Levitan. Published by the Massachusetts Municipal Association, Boston, Massachusetts. 1988.
33．Managing Small Towns, a Primer on Municipal Management for Towns with Populations under 20,000. Brent A. Wilkes, editor. Published by the Massachusetts Municipal Association. 1986.

附 录
美国波士顿星期天环球报（Boston Sunday Globe）2002年9月1日D8版的两篇文章。
通栏标题：谁需要政府？（Who needs a government?）

一个独立宣言吗？
A Declaration of independence?

马修·斯帕尔丁 无政府状态正在缅因州的莱巴隆（Lebanon）小镇上发生，许多职业的政府官员们为此而感到不安。
今年6月，镇里的居民拒绝了镇政府提出的预算案，在整个夏天关闭了他们的政府。冲突中最大的问题是镇理事会成员（Selectmen）要给他们自己每人每年15,000美元的工资，而过去他们作为兼职的政府工作人员每工作1小时的收入是10美元。莱巴隆的居民们认为他们为一个好的政府支付得太多了，并导致同这种滥用纳税人的钱的行为进行斗争。选民们对这种预算支出说了“不”，并关闭了市镇机构。
从建国起，美国人民与政府之间就是既爱又恨的关系。根据“独立宣言”，政府是保护我们基本权利的一种机构，他从人民同意治理那里获得权力。同时，宣言又告诉我们这种作用不能因为琐碎的原因而改变，一旦政府开始跨越这个边界，我们必须保留改变或废除政府的权利。
英王乔治三世用其严酷的方式使我们汲取了这种教训。在反复对北美殖民地人民进行的掠夺中，他“建立起了许多官僚机构，并从这里派出大批的官僚去折磨我们的人民，吸干他们的财产。”现在，我们称这些人为官僚主义者。
莱巴隆小镇上有良知的居民遵循1776年爱国者的足迹，他们不是那种持有不要政府及其分支机构观念的无政府主义者，他们只是认为他们能够在管理自己的事务方面比那些现在被我们大多数人称之为的地方官僚们做得更好。
美国的开国元勋们在保护自由和防止专制方面有很深刻的预见，并在限制政府自由方面设立了两个先决条件。为了达到这个目的，他们谨慎地建立了把不同的权力分散在三个彼此分开的政府机构的宪法体制。
并且，由于他们保留了一般对政府，尤其是对集权的联邦政府的不信任态度，因此联邦政府在实践中只拥有受委托的有限权力，其余的都保留在州或人民手里。“提议中的宪法给予联邦政府的权力是很少的和有限的，”麦迪逊在《联邦制论文》中写道，“而保留在州政府一级的权力是大量的和无限的。”
这种安排使自治制度在地方政府一级广泛地发展起来，那里的居民可以自己决定日常政治生活中的大多数问题。正如阿列克斯?德?托克威尔在《美国的民主》一书中所做的非常著名的描述那样，镇会议、市民立法机构、陪审制度和市民社团一起限定了美国地方政府的作用，并且形成了独立的法律制度，今天在缅因州莱巴隆小镇仍旧如此。直到今天，美国大多数的地方政府官员都不是专职的，而是市民第一，行政官员第二。公共职位大多是兼职的职位，或者是一年一元象征性工资的职位。
所有这一切在20世纪初发生了巨大的变化。随着现代自由主义和改革运动的发展，政府越来越行政化，更加官僚化和“职业化”，并渗透到各个方面。
现代自由主义的目标就是要将过去宪法规定的有限政府的制度，改变为自由社会改革中的一种工具，在保护不可转让的权利时不受约束，扩大对为实现“进步”而设定野心勃勃目标的理解。最终，政府将成为一个由职业官僚操纵的充满动力、不断进化的项目。
这些确实在整个20个世纪实际发生过。官僚阶层由于国家政治领导人不断扩大在州一级的活动和范围的谨慎决策而壮大起来。最好的证据是只要看看联邦政府的花名册、以及每个联邦管制部门的概要就行了。今天，不论是联邦、州还是地方，我们的生活实际上已经没有什么地方不在政府行政部门的控制之下了。
托克威尔曾经担心自治的命运，预言“一个要求具备时效和统一模式的小巧、复杂的规则网络，”将破坏民主的政府。他警告说，这种专制形式“不是那种暴君的形式，而是存在着太多的妨碍、阻止、衰弱、窒息和迟钝，结果是每个国家不再有胆怯和勤勉工作的动物与作为牧羊人的政府在一起。”
莱巴隆小镇的居民用拒绝批准将他们那里兼职的镇代表会议的代表，转变为职业的全薪政府官员这种他们自己的微不足道的方式，来反对日益增长的美国政治领域中的官僚主义风气。他们用关闭政府，而不是接受他们认为是愚蠢的预算方案的方式，提醒我们：政府是公仆，我们才是主人。 有一个好的政府并不是坏事
There’s nothing bad about good government
小罗伯特 J. 奥尼尔

正如卡罗琳?肯尼迪在“我们时代的勇气象征”节目中观察到的，地方政治冲突经常是最激烈的政治斗争。正如她所说，缅因州的莱巴隆小镇，那里政府公仆与他们长期生活在一起的朋友、邻居和同事发生了冲突，小镇的居民们否决了镇政府的预算案，并开除了所有镇政府的官员。一些政治观察家对此拍手叫好，并预言这只是一种趋势的开始，建立有限地方政府的风潮将遍布全国。
对此我表示怀疑，希望不是这样。为什么？因为地方政府能够使社区的资源和才干得到最好的自由发挥。没有公共基础设施、警察和消防队、规则的保护，以及所有由地方政府提供的其他服务，一个社区就连简单的运转都不可能。在我们都看到的9.11危机中，地方政府可能是唯一仍在运转的政府机器。从我长期在公共部门服务的经历来看，目标不应当被设定为使政府越小越好，而是要找到能够为居民获得高质量的生活创造条件的最佳规模。
今天地方政府的不同之处是它经常是一个发展的促进者，创建社区的合作关系和提供领导作用，此外，它还象过去那样是直接服务的提供者。这是一种重要的变化。作为一个“乐队指挥”，政府在提供服务上具有更多的灵活性，因此，也就对这种变化具有更多的积极作用。
例如，在波士顿市，市长Menino先生为商业的发展和居民勤奋工作，通过他主持的Main街的改造项目，使之重新成为商业区。这个项目的成功 为全市其他的21个附近的地区提供了资金和技术支持，改进了建筑的外墙装饰，清洁了公园，修缮了学校，打击了犯罪，使该市增强了吸引力和保持了强劲的经济发展势头。Menino市长说，“如果我们能够提供良好的城市基础服务，就会有更多的商家到这里来，人们也会更愿意居住在这个城市。”
在凤凰城，这个经常在国内被称为管理的最好的城市，市民们可以被请到政府组织的最高层去提醒政府公务员，政府的行动必须和居民的需求和愿望相一致。凤凰城的市政经理Frank Fairbanks先生说，“市民们总是告诉我们他们需要什么，这和钱一样有价值。”这种方式使得这个城市还允许私人公司参与竞争提供各种服务的专营权，包括收集垃圾、维修街道、收取水费、垃圾处理、打扫街道、公共安全和保管服务。
任何人都可以列出他们认为的一个有作为的政府应该做的工作。根据波士顿和凤凰城的经验，以下是我的看法：
■把市民放在中心位置：在凤凰城，政府不仅要提供他们所能想到的最好的服务，而且必须对市民表达的需求和愿望做出反应。通过关注集团人群、随机抽样调查、公告、委托和深入社区，城市要让市民们或消费者们确定城市服务质量的标准。这些标准要通知到每一个政府公务员，并使每一个人都懂得如何为消费者提供这些服务。
■进行效果管理：在凤凰城，他们根据所要达到的目标来设置项目和部门，市政经理的工资水平取决于完成目标任务的状况。特殊的资料处理系统可以让城市持续地改进服务和向市民报告进展的情况。公开的记分法有别于其他城市的运作，有时候，私人部门可以决定服务能够如何改进。
■持续革新：波士顿市在完成了Main街改造项目后并没有在花园中休息。而是接着实施了Back街的开发项目，这个项目注重于在街道两侧保持和发展许多中小型工业和商业企业。
■开发人力资本和奖励公务员的出色工作：凤凰城通过学费补助项目和对市政经理要求的研究型项目，积极支持公务员的继续教育。许多政府部门都有他们自己的认可的学习项目，公务员提出的建议，如果实行起来可以节省开支，则可以得到经济上的奖励。
■最大限度利用技术优势：波士顿市的居民和商家通过电子技术能够办理许多与政府之间的事务，例如从纳税到申请出售酒类饮料的许可证。该市128所中小学都建立了互联网络，他们还与舰队银行合作设立了100万美元的项目，为低收入家庭能够购买家用电脑提供贷款。
有效率的政府同样要求市民承担起自己的权利和义务。凤凰城市政经理Frank Fairbanks先生说，“关键是我们要使市民关注他们的政府，这首先是因为没有他们的参与，政府就无法提供市民所需要的所有东西；而且更重要的是，市民们能够更好地理解公共需要的是什么，我们要做什么工作。”