公 法 评 论 你们必晓得真理，真理必叫你们得以自由。

喀拉拉邦和底层的宪法权利

冯克利

首先我得说明，我是没有资格谈论喀拉拉邦的。若不是最近在《天涯》（2001年第4期）和《读书》（2000年第8期）杂志上连续读到一组关于它的文章，我连“喀拉拉邦”这个名字都不知道。假如前几天有人说，那个地方已经发生和正在发生的一些事情，对我们意义重大，我们应给予关切，那我一定会觉得不知所以然。因此这里得事先声明，下面的文字不是关于喀拉拉邦的，而是关于那一组文章中讲的喀拉拉邦的；所发的议论，大体上也仅以它们所提供的信息作为基础。

喀拉拉邦：一个另类的想像空间？

这个地方发生了什么，值得引起我们的注意？据杂志的编者说，“在后冷战和全球化的图景中”，这个地方正在“以其不同的方式和途径，在尝试着还权于民、挣脱贫困与苦难的实践，……它标识着‘另一种可能’，也就是所谓的‘另类’。”于是最近这个地方“闹哄哄地，来自亚洲多国的农民和知识分子，兴奋地、艰难地试图在多重语言障碍之中沟通，中、泰、日、韩、越、菲、斯、马等国语言互译，知识分子的理论交谈中，全球化、同一化、文化差异、另类实践等词汇反复出现”。在这个兴奋的人群中，也包括来自中国大陆和香港的数位学者，他们在今年年初也到那里做了一番考察。《天涯》和《读书》上登出的这组文章，便是他们从喀拉拉邦返回后写的两篇介绍性文字，和两次座谈会的记录。

四篇文章所提供的信息相当有限，不容我们做出完整的判断。但从中大致可以了解到，喀拉拉邦确实有它的特殊之处。它是印度一个有3,000万人口的地区，农民占到80％，生活在贫困线以下的人接近半数，而且全邦没有一座大声城市。但是据一位学者的描述，它的“图书馆超过5000家，出版3000多份报纸杂志，每个乡都有自己的乡报，派发到每户”；那儿“尽是农村妇女的灿烂笑容，使人不会意识到她们身处的艰困。……”；“在喀拉拉邦，没有人不读报，没有人不谈政治，没有人不唱歌”。

说到这些动人景象的起因，则是与60年代以后一批印度知识分子在乡村开展的一场“民众科学运动”有很大关系。它最初的目标是致力于通过宣传科学知识，消除性别和经济差距，改善基层民众的物质生活和自治能力。经过这些知识分子的多年耕耘后，以印共为主的左派联盟在1996年以运动的基本思想作为政纲，在地方选举中获胜，使这场运动变得更加制度化，形成了一种很有成效的基层民主形式。它的基本内容，一是在农村建立“不超过一千人的地方自治组织”，以加强农民参政和经济自决的能力；二是把全邦财政预算的一半作为“计划发展基金”，交给这些基层组织决定其用途。运动的组织者为此还动员了十几万技术人员和义务工作者参与民众计划，致力科技生产、扫盲、和提高妇女地位。因此几年来这个邦的GDP增长一直列各邦之首。不过据一位学者的介绍，民众科学运动做的较好的地方也只有三分之一，其他大多数地区只能算是一般或较差。并且即使在较好的地方“也看到了不少问题”。至于是什么问题，并没有给我们做具体的说明。

不过，从这些介绍中可以知道，喀拉拉邦的实践确实包含着一些令今人向往的价值，如经济平等、直接民主和反消费主义等等。因此不少学者在座谈会上表示，喀拉拉邦的实践，可以看做是对人们习以为常的民主观念的挑战，它给我们打开了“另一个想像的空间”。

不难理解，这“另一个想像空间”的参照面，是来自同我们的处境有关的两个方面：其一是在落后地区往往行不通的那种发达国家的代议制民主，其二则是在我们中国现实生活中正发生的一些事情：随着城市进入市场化过程而变得优势重新突显，80年代还处于改革主流的农村，在过去几年里被再次边缘化，逐渐酿成了今天日益窘迫的所谓“三农问题”。从这两个方面来看喀拉拉邦的经验，它对我们似乎有着十分突出的现实意义。如果从更深的历史层面上说，不管是资本主义还是社会主义的工业化发展模式，“平等”这个价值往往只是一块意识形态招牌；尤其是在非西方的社会背景下，它经常是以新的不平等代替基层原有的、虽不平等但尚算稳定的社会纽带。但是如果采行西方的工业化模式，便意味着陷在传统社会的身份和等级制度中停滞不前。而喀拉拉邦暗示着在这两难之外可以存在另一种选择：它不但在非常贫穷的社会经济基础上建立起了民主，而且这种民主直接扎根于底层社区，因此有效地保护着弱势群体的利益。

所以，我们有必要加以检讨的，便是这“另一种选择”的意义，即喀拉拉邦是否给我们打开了一个不同于西方民主经验的“新的想像空间”，它可否被视为西方民主的一种积极替代？它真的可以用来打破──用一位学者的话说──“代议制民主的超级神话”吗？我认为，由于我们的学者没有提到的一些事情，而且是一些不必独具慧眼，只要稍有政治学常识的人都有所知的事情，这种观点是令人怀疑的。

民主的草根性

近年来有关民主理论的汉译文献骤增，它所带来的一个好处，就是让我们更多地知晓了宪政民主的发生学原理。我们知道，“人人生而平等”的观念，以及基层自治组织的实践，历来是经典民主理论的一部分。从卢梭、孟德斯鸠到托克维尔，从布赖斯再到今天的达尔等人，他们都指出过平等的习俗和地方自治传统作为一种政治文化，对于建立现代宪政民主有着非常重要的正面意义。被哲学化了的平等和自由，即我们所熟悉的法国人权学说及其激发的大革命，当然是西方现代民主两个重要渊薮之一。而另一个被许多人所忽视的来源，则是广泛存在于欧洲尤其是北欧、有着千年连续性的部落民主。用布赖斯的话说，“在那避处山林之中的民族，很早便自动创造了‘人民的政府’，这是存在着的事实，而不是来自理想──当时并没有人有抽象的政治理想。”这方面的例子，有封建时期（甚至前封建时代）就广泛存在于北欧的“Ting”，瑞士的“landesgemeinde”（公社）和英格兰的“parish”之类的组织，它们数百年来一直用平等的表决方式决定部族的许多公共事务，如法律、宗教和军事行动等等。可以说，我们若是不了解这类组织的历史以及它对擅权者具有的传统上的强大约束力，也就不可能明白今天西欧许多国家议会制度的来历。此外，布赖斯和托克维尔对美国的考察也告诉我们，美国民主的社会学前提，便是在那里的广大民众中，普遍存在着平等的精神和形形色色的基层参与团体。殖民地时期的新英格兰地区（马萨诸塞、罗德岛、新罕普什尔和康涅狄格等地）不但广泛采行地方自治的制度，而且人们在社会和经济地位上普遍持有平等的观念，这些都使后来普及选举权的改革一帆风顺，几乎没有经历任何社会动荡。只有基于这些发生在地方风俗中的草根文化，我们才能够理解“现代民主乃是一个宪政成长过程的结果”这句话的真实含义。由此可见，基层民主是有利于现代巨型民主发展的重要的政治文化因素，历来就得到经典民主学说的大力肯定。喀拉拉邦的基层民主实践，并没有给我们开辟出非西方的“另类民主”的想像空间。

如果从印度民主制度本身的发展历史看，长期实行种姓制度的印度社会，显然是缺少平等精神的，然而它的另外一个特点却帮助了民主的建立，这就是根深蒂固的地方自治传统。当初印度人向英国殖民者争取独立的努力，便是一个在各地方势力和党派同英国人之间、以及它们相互之间进行讨价还价的过程。最后为完成非殖民化而形成的“蒙巴顿方案”（Mountbatten Project），也规定了以印巴次大陆各邦和土邦（地方宗主的较小领地）为单位进行投票，由此形成了现在的印度共和国和巴基斯坦。可见印度在建国之初，便存在着一个以多元地方政治为基础的宪政背景。从这个角度看，印度变为一个独立的民主国家所走过的道路，同许多以中央集权的模式建立民族国家的前殖民地大不相同，同那些以武装斗争方式建立现代民族国家的地方相比更是大异其趣，反倒是和18世纪的英国和美国有着颇多相似之处。

不必否认的是，印度虽有民主，在它的许多地方政治生活中，却是以相对自治的寡头政治为特点的，地方权势集团在当地的选举中，一般可以有效操纵下层的选票。“印度的民主”所以经常受人嘲笑，这显然也是个主要的原因。不过现代政治发展的常识却告诉我们两点，其一是现代宪政制度的特殊功用之一，在于它能够把易于引发冲突的多元政治，变为一种和平的游戏。其二是，即便这种非民主的地方自治和多元政治结构，也可以给制度选择提供更多的机会。如果没有一个容纳地方自治传统的宪政背景，不存在多党竞争和自由媒体，喀拉拉邦的经验是否有机会在印度出现，是很成问题的。印度的民主的问题，其实是一个“再民主化”的问题，因为它所涉及的不是宪政架构的缺失，而是如何利用在国家层面已建立的宪政体制，消除地方寡头统治的非民主性质。推行民众科学运动的政党能够通过正常的选举程序上台执政，表明印度的宪法至少保障在全国和邦一级存在着多党竞争的选举制度。也就是说，是那里的宪政架构给它提供了机会，经由该邦多数人的同意，在该邦推行一套公共政策。“民众科学运动”可以作为宪政背景下一种地方的制度选择而出现，也可以作为一种基层政治文化，对宪政制度形成支持，但它不可能是对后者的替代。由此可知，我们那些参与座谈会的学者由于有意或无意地回避这个背景，他们在面对喀拉拉邦的经验时所感到的困惑也就不令人奇怪了。有一位学者说，八十年代初“我们的改革摸索摸索就变成了一种模式，然后制度化，……一旦这种制度被权威和权力认可，它就可能成为从上而下的新的强制。”另一位学者提出了喀拉拉邦的情况“放在中国是怎么回事？”这样的问题，他也无可奈何地说，“所有在喀拉拉邦不是问题的问题，在咱们这儿都是问题”。其实，对照以上所说，我们当不难理解这种“新的强制”、这种“不是问题的问题”所以能够发生的原因──它所揭示的，正是不受公民宪法权利约束的集权制行政力量推动现代化过程所特有的产物。

底层的经济权利

喀拉拉邦引起我们关注的重要原因之一，还在于它的发生在经济生活中的事情。这方面的情况我们也所知不多，只知道在民众科学运动的努力下，“那里的村庄似乎没有看到无地的赤贫的人”；妇女开始走出家庭，组成自助小组广泛地参与劳动；那儿“人人有房住，家家有厕所”；邦预算的相当一部分直接分配给村民自治组织使用；“与运动有关的文件要全部公开，所有项目收支要细列，受益人名单要公布”。此外，我从阿马蒂亚·森那儿还可以知道，喀拉拉邦近些年来一直在近执行着“反市场（anti-market ）的政策”，对不加控制的市场经济深存疑虑，这使它的人力资源在经济增长中得不到充分的利用。

同任何其他地方的民主一样，喀拉拉邦在经济生活层面实行参与式的民主，想来道理应当很简单，它这样做首先是为了减少决策的“外部风险”，即降低“贫富差距”这种外部风险；毕竟在极为落后的农业经济的条件下，不受限制的财富集中趋势，对人群的损害要远远大于发达社会。从这个意义上说可以说，喀拉拉邦的“民众科学运动”是一种十分可贵的努力。它降低了地方的政治和经济寡头专制的危害，使公民的经济权利真正能够落实到基层。

不过我们没有理由夸大这种经济民主的优点。一个不可忽视的问题是，外部风险的降低是以增加决策人数和扩大决策范围（即经济决策的社会化）为前提的，不过由于这种决策方式的内在机制使然，这样做势必导致内部成本的提高。喀拉拉邦是个十分贫穷的地方，人们一天的劳作所得，还不到半个美元；由于它没有一个大城市，因此社会结构大概相对比较简单，不会存在复杂的社会分工。这大概为它扩大分配的参与权提供了一个有利的社会基础。不过可以预见的是，随着人力成本的提高，不管是就个人支出（包括时间、精力、金钱）而言还是就整体规模而言，普遍的直接参与式决策将造成不堪承受的负担。在这一点上，说民众计划的“低效率”这种成本付出“从社会成本和社会效益的角度来看，从更长的经济效益来看，也许反而就是高效率的”的观点是不能成立的：如果这里所说的“社会成本”和“更长的经济益”不包含停滞不前的意思，那么它显然没有充分考虑到以上技术问题的难度。

喀拉拉邦的基层民主显得格外迷人，还因为它的领导者表现出更多的文化和精神诉求。就像30年代的苏联和60年代的中国对西方知识分子的吸引一样，这种吸引力通常是来自知识分子对贪婪、混乱、浪费、无情扩张的现代工业制度的痛恨，对某种纯朴的精神生活的向往或价值取向，他们认为人生意义──绿色的、道德的、精神的、审美的等等──的实现，与资本主义的拜物教和科技进步并无必然的关联。喀拉拉邦的一位领袖就认为，应该对人类的进步“有哲理的认识”，要用文化水平而不是国民生产总值来量度；在谈论发展以前，“先要辨别什么是需要，什么是贪婪”，“只有美国人消费的十分之一也就足够了”。尽管那里的民众未必认同于这种诉求，譬如喀拉邦的妇女们所向往的就是成为汽车司机，这对于长期生活在男女不平等处境中的她们意义重大；她们在讨论劳动小组积蓄的用途时，想到的也是“卖一部摩托车，好把糕饼销售网扩大”。从这里我们可以看到，在知识分子的价值诉求同民众的诉求之间是存在矛盾的。民众科学运动的领袖们当然可以主张“每个人都应当得到足够的收入”，但这种“足够”的标准是什么，如果不是指物质上的平均主义，那么关于它的讨论只要稍一深入，我们就会陷入“收入平等”、“福利平等”、“成功的平等”、“必需品的平等”、“能力平等”这类极复杂问题的迷雾之中。也许在每个社会里，“劫富济贫”或约束消费都有一定的必要性，但问题在于如何能够找到这样做的正当依据。有不同意识形态诉求的政党，集权制的、地方自治的、代议制的、直接民主的等等不同体制，可以为解决这类问题提供五花八门的方案。如何确定和调整这些方案，使它更能促进物质利益之外的价值，只能让一个各种利益群体进行意见交锋的公共领域来解决，而且我们可以断定的是，无论采取什么方式，也不可能给它找到一个终极解。

反全球化的臆语

面对全球化的贫困底层的命运和出路，也是喀拉拉邦的运动让人关注的一个原因。关心底层的人在看到存在于全球性资本扩张和弱势群体处境之间的巨大反差时，在面对各国之间“资源分配”的严重不平等时，他们往往情不自禁表现出一种道德义愤。有关喀拉拉邦的两次座谈会记录之一的题目“怎样的全球化？”，其实便隐然含有一种审判的意味，这是我们很容易理解的。然而不幸的是，这种义愤往往只在他们身上激发出一种绿林精神，那很像是印度大诗人泰戈尔说的“要用祭坛上的火种去纵火”。这固然可以博得不少人的喝彩，却缺少知识分子通常自诩的理性认知成份。譬如近年对中国农村问题研究极为深入的温铁军先生，便经常有一些既让人满怀敬意，又不能不对其知识背景表示怀疑的言论。他在座谈会上提出一个貌似合理的观点，认为在当前以民族国家为主体的世界格局下，提倡自由贸易的弊端在于，在经济学的三要素──即资本、地土和劳动力──中其实只有一项是真正自由的，那就是资本的流动。他基于这种认识指出，如果要谈公正，那么“中国的劳动力要素价格最低，应该允许自由贸易到美国去，平衡一下美国劳动力的高价格；土地要素稀缺，也允许到美国去种地。”因此，“人们所谈论的全球化，实际上仅仅意味着只有一个要素的全球化，就是资本。”

这里姑不论流动的绝对不是资本本身，同它一起流动的还有各种各样的技术、知识和观念，而且流动的资本要想获得长期效益，还必须有某些制度安排甚至生活方式上的配合，因此以上观点比幼稚的重商主义高明不了多少。并且，仅从它所要求的“公正”角度看，这种思路也是不能成立的，因为它对于“公正如何发生？”这个问题完全缺乏基本的理解。如果把温先生所说的这种“公正”的逻辑贯彻到底，那么必然得出的结论应当是：不但要让美国或日本向中国人开放它们的劳动力市场，让俄国开放它的土地，还得让中国的边界向朝鲜和缅甸人开放，让欧洲各国向非洲开放，让南非向它的邻国开放……总之，所有在生产要素方面相对富裕的国家，都要向相对贫穷的邻国开放；如果做不到这一点，那么按照那种逻辑，不管在什么地方，不管是中国、美国还是别的什么政府，只让资本自由流动就是不公正的。

这里我们首先有必要思考一下，在更富裕的国家中（其实中国的大城市也存在这种情况）要求限制劳动力流动最强烈的，往往不是反全球化人士眼中那些邪恶的大垄断资本，而是一些中下层人民（他们也是邪恶的？）；政府之执行这种限制政策，也是反映着他们的利益。进一步说，我们不难设想，如果把这种认为只有把经济三要素全部开放才算是公正的思想落实为政策，这在彼此差异巨大的各民族国家之间会导致什么结局？一个自称关心广大民众的利益和有“社会责任心”的人，怎么能说出这种话来？

那么，在什么意义上可以说一国公民享有“公正”呢？三百年多年以前霍布斯就论证过，追求上帝之正义的努力，只能由一个教会或国家来完成，这种状态至今未变。在目前这个以民族国家（即霍布斯所说的“civitas”或“commonwealth”）为主体的世界上，国民追求公正的努力，也只能局限于每个国家的宪政所允许的范围之内，去年瑞士政府就限制移民数量以及欧盟一些国家就是否采用欧元举行的全民公决，都可以做为这方面的事例。因此可以说，有民意基础的“公正的”制度安排，只能产生在一个民族国家的边界之内。说一个中国人是否同一个美国人或肯尼亚人得到了同样公正的对待，是没有意义的。不管有没有经济全球化，只要以主权国家为主体的世界政治格局不改变，人们便只能在自己的政府──它或者是民主的，或者是专制的──所制定的政策范围活动，所以不同的民族之间也不可能有“公正的”经济机会。即使我们把公正当一种普世价值，它的内容也不得不在一定的时空范围内展开。或者换句话说，人们从公共政策中得到的利益，由于是出自不同的政府表达民意的不同机制，因此相互之间是没有可比性的。这或许是一种不幸，却是一个我们不得不接受的现实。但是应当明确的一点是，以此为由把全球化拒之门外，并不能真正解决穷国的问题。我们应当记得，反全球化的努力并非始自今日，60、70年代许多第三世界国家奉行的靠政府举债来推行的“进口替代战略”，以及我们曾经长期奉行的“自力更生”的国策，都以失败告终；相反，墨西哥在1994加入北美自由贸易区后，很快便成了拉美出口第一和经济增长最快的国家。这些现象都说明了什么问题呢？

从另一方面说，即使存在着一个近似于世界宪法的政治框架，从而在社会公正方面形成更多国际范围的讨价还价机制，它也只有在民族国家的宪政基础上，才能给基层带来更大的利益。如果参与这种国际再分配的是一个国家中不受制约的权势集团，它很可能利用这种国际机制，使发达国家的财政援助成为“用富国穷人的钱来养活穷国的富人”（这种情况在西方国家对非洲和拉丁美洲的援助中是屡见不鲜的），或是把开放国内市场带来的机会只保留给一部分人；也就是说，使这种机制变为一种国际寻租的行为。

喀拉拉邦的启示

那么，喀拉拉邦的经验对我们就没有任何意义了吗？这倒也未必。但是它的意义并不在于基层自治和经济民主的实践。如前所说，基层的民主自治并非现代民主之外的另一种政治形态，而是这种民主的来源和基本组成部分。至于和物质分配关系密切的经济民主，随着不平等程度的加剧，或人们对不平等容忍度的下降，它会出现在任何时代、任何社会的任何人群中，不管是富裕的还是贫穷的、工业化地区还是农业地区。从赫尔岑当年热情赞扬过的俄罗斯乡村公社（mir），到20年代柯尔（George D. H. Cole）针对代议制民主的弊端大力鼓吹过的“基尔特社会主义”，再到70年代的英国的“布洛克委员会”的政策、广泛存在于西欧各国的“工厂委员会”制度，还有至今犹在的以色列集体农庄，可以说都是这种经济民主的不同表现形式。其实，中华人民共和国成立之后建立在土改上的合作社运动，虽然存在着无偿剥夺的严重问题，也可以被包括在这个范围之内，只可惜它被1958年开始实行的人民公社和户籍制度所取代。值得注意的是，这两项使中国农民的公民权利受到严重限制、也给他们带来巨大灾难的制度，几乎是紧随全国范围内建立村级支部这项工作的完成而发生。反观印度，我们从阿马蒂亚·森的著作中可知，虽然那里也有过自然灾害，但是由于存在着基本的民主体制，因此印度自独立以来从未发生过饥荒。此外他还指出，喀拉拉邦近年的生育率低于中国，也不是利用强制手段达到的，而是政治和社会对话在其中扮演了重要角色。从这个角度来比较中印两国的情况，不是颇值得我们玩味再三吗？

所以应当说，喀拉拉邦对于我们的意义，首先在于我们的学者中间无一人提到的一个事实，即它证明了落实基层弱势群体宪法权利的必要性。这些权利包括在地方自治中进行民主选举和制度选择的权利，媒体自由，以及公民不分城乡的身份平等权利，平等的就业和劳动保护权利，一视同仁的税政，无歧视的教育和保健制度等等。尤其是免费教育和卫生保健这两项权利，作为提供公共物品的政府财政，甚至应当更多地向弱势群体倾斜，因为这最有利于加强他们的竞争能力，减少他们在机会利用上的不利地位。

大概没有人会否认，中国农民目前的困境，在很多方面正是因为缺少这些权利所造成的。正如最近中国最高法院的一位庭长所言，目前由于宪法中规定的公民应当享有的基本权利受到侵害而出现大量的纷争，其原因大多在于这些权利“在普通法律规范中一般缺乏具体适用的根据”。这是因为“公民在宪法上所享有的基本权利通过何种方法来保护……在我国司法实务中一直是个悬而未决的问题”，这使得宪法“这一具有最高法律效力、为各种法律法规的母法”中的“很大一部分内容，在我国的司法实践中被长期虚置，并不能产生实际的法律效力。”（见黄松有：“宪法司法化及其意义”，《人民法院报》2001年8月13日）我想这可以部分解释在解决底层民众的困难时，为何他们甚少有司法渠道可以利用，而在各级政府之间却不断出现“红头文件的博弈政治”，即不断地用行政权力去侵犯宪法权利，又不断地用行政权力来对付行政滥权，却总是解决不了问题的局面。

也许有人会认为，即使社会底层的这些宪法权利得到恢复，单纯依靠它们，未必就能解决现在我们的农民和城市边缘人口的问题。这样说当然没有什么不对，从权利的落实到福利的实现，从来就是一条漫长的道路。但不可否认的是，它至少可以使行政权的任意性受到必要的约束，从而构筑起一个解决或缓解问题的法治基础。正像上述那位法官在司法实践中的感触一样，当我们谈到解决诸如农村“乱收费”之类的问题（这当然并不限于农村）时，我们首先应当搞清楚，这里所涉及到的是农民的宪法权利的问题，还是行政权力干预的必要性问题。大概没有人会否认，在限制和规范用行政权力“造福于民”的范围，通过可操作的宪法权利来保护边缘底层的利益方面，我们应当做也可以做到的事情，的确还有很多。