法制对促进经济发展和改进社会观念的重要作用
——对北京大学法律系师生的演讲
英国上议院议长兼法律大臣（大法官、司法部长）欧文勋爵
（１９９９年９月１４日）
女士们先生们：
我很荣幸应邀来到这里给这所著名大学的优秀师生们做演讲。
我今天要谈的是一个明确的法制对促进经济发展和改进社会观念
十分重要。
要让法律在社会中起积极的作用，必须有一些前提条件。首先，
法律本身必须令人尊重，因为人们希望它符合本国的价值观公正。第
二，法律应该方便易得，而且应该通俗易懂。第三，法律机制——法
院，司法机关和律师必须相互独立，效率要高。第四即最后点，必须
有一个强有力的执法体制。在任何一个社会，如果法律和法官的决定
不能得到很好的贯彻执行，这样的法制必然会失去公众的信任。
（序）
在开始演讲之前，让我对中国在过去十年当中在法律改革中取得
的卓越进步表示敬意。作为大法官，英国的司法部长，推动法律改革
是我的一项责任。我知道执行新的法律面临很多困难，哪怕只是关于
比较简单的问题的法律。但是我要对中国表示敬意，因为你们成功地
所有领域进行了法律改革。仅举几个例子，合同法，刑法，民事诉讼
程序，土地法都进行了改革，还有很多为促进经济发展而特意执行的
法律，象证券法，银行法，仲裁法和公司法。我还获悉你们正在考虑
对破产法进行改革。
（一，法律本身令人尊重，符合本国价值观）
很显然，中国的法制改革在经济改革中起着中心作用。商业和投
资依赖于法制的确定性。专横是良好经营秩序的敌人。法治的一个特
征就是要求有确定的法制。
如果一个国家实行法治的话，法律就应该一贯地得到贯彻，行政
部门，政府都应该受法律的制约。也就是说行政活动必须受到法院的
审查。在英国，法院的任务仅仅是监督行政活动是否合法；它要关注
的是决策过程是否合法，而不是决定本身怎么样。我们要把政府的权
利部门和司法部门充分地独立开来。法官必须和行政，立法人员分开，
没有这种独立，就难以保证政府能依法行事。
邓小平曾经说过，“民主必须制度化，并写进法律，以保证制度
和法律不随领导人或领导人的观点的改变而改变”。江泽民主席把
“根据法律来管理国家”（依法治国）上升为法律是管理国家和社会
的“指导性原则”（基本方略）。我认为这些论断涉及到法治的一些
方面，和我们英国的理解是一致的。丹宁勋爵，英国本世纪最著名的
法官之一，今年早些时候在他刚过完１００岁生日后去世了。他曾经
说过：“一个人的地位再高也高不过法律。”法治意味着公民在知道
自己的活动不会受到官方突然蛮横的干预的情况下，在个人生活及经
营活动中独立地做决定，签协议和制定计划。它是公民对国家法制产
生信心的基石，这样的法制能鼓励国内外的企业投资，因为他们知道
可以根据自己签订的合同和签订的保险来履行权利和义务。英国和中
国在促进这方面和其他方面的社会进步上都取得了进步。英国刚刚通
过了人权法官，第一次把欧洲人才公约的一些规定写进我们国内的法
律，其中包括对知识产权的保护。与此同时，中国签署了联合国公民
和政治权利公约以及联合国经济和社会权利公约。现行行政诉讼法通
过允许公司和个人状告官员的某些违法行为来保护他们，使他们免受
侵害。国际社会认为这些是中国采取的重大而积极的步骤。
我们两国经济的发展都取决于国际社会对我们法律制度的信任。
我举个例子，伦敦的金融城是一个重要的国际金融中心，但是没有国
际社会对英国法制的信任它不可能有今天的地位，国际社会相信英国
的法律部门会公开高效地让义务得到执行，而同时英国的法制又非常
灵活，可以适应金融市场，产品及技术的快速变化。这种信任为伦敦
的律师事务所提供了稳定的基础，这些律师事务所国际声誉很高，业
务非常广，遍及全球各地。
国际标准正式（通过公约）非正式地（通过各方均同意的规则）
出现在很多领域。比如说联合国海洋法公约，中国和英国都是成员国。
第二个例子是国际商会的跟单信用证国际惯例与做法，这一惯例实际
上对我们两国的信用证进行了规范，在国际贸易中主要是通过信用证
来付款的。
不管国际惯例存在与否，每个领域里的法律改革只有在符合国际
惯例的情况下，才能得到贯彻执行。实行法治并不是说每个国家的法
律都必须是一样的。面对变化的社会，每个国家都应有自己的应对方
案，但在商业法上，考虑到贸易利益，各国拥有相同的法律从才是非
常理想的，贸易国之间的相同之处应该越多越好。
（二，法律必须方便易得且通俗易懂）
法律要想有效，就必须方便易得，而且通俗易懂。信息技术改变
了公民取得法律文书的途径，新的立法可以很容易地从因特网上下载。
但是，在实际的立法过程中，要想使法律清晰明确而有连贯性是很困
难的，如果法律太泛了，那么执行起来就不会有明确的效果。法院在
运用法律时也不能具有连贯性。如果立法太具体，那么它的涵义也许
会不清楚，立法会过于技术化且很麻烦。立法过程中需要的卓越的技
巧应该象我们对明确的法律的需要那样得到承认和鼓励，这样我们才
能把出现不连贯的可能性降到最低程度。
在进行一项新的立法时首先应尽量做到全面。英国的法律非常具
体。而中国则强调灵活，喜欢用比较泛的语言，这样判案人员在执行
每一个具体案件的时候有根据自己的理解来判案的自由。两种方法都
有利弊。
英国的法律全面，但是有人批评说它太复杂，难以理解。政府已
经采取措施来简化法律，它支持一个由专家组成的独立机构——法律
委员会——对法律条款进行修改以使它清晰易懂。
中国起草法律的方式让官员在对某些制度进行解释和运用的时候
可以有很大的自由，这也就是说每个案件的判决都要受其自身情况的
影响。外国投资商认为这样没有确定性，是与以权利为基础得制度相
对立的。中国对经济领域的一些非常重要的方面进行了大力的改革，
制定了合同法，银行和证券法以及破产法，经济改革和法律条款的增
多给法院增加了更大的压力，他们需要处理日渐增多的案件，涉及到
的一些棘手的问题最近才刚刚有了第一次立法。
但是，这一问题正在得到解决。在今年三月召开的中国全国人大
上通过并将于下月开始执行的修改后的合同法清晰明了，确定了合同
法中的基本概念，比如说要约和承诺。该项法律的制定广泛征求了专
家们的意见，人民日报还刊登了它的划稿全文。我想补充一点，英国
政府敢希望在立法时尽量多征求各方面的意见。我们也正在制定计划，
将把更多法案的草稿公之与众，让议会和对此感兴趣的机构阅读并批
评指正，这样政府就可以及时地对初稿进行修改。就象英国的法律条
文因太具体经常受到批评一样，你们的俣同法也有可能因立法中专业
术语的定义不够而受到批评，但这些批评意见是好的。毫无疑问，并
于违约应承担义务，商业秘密的保护以及因谈判中的不诚实行为造成
的损失等方面的规定将会使这方面的法律更加明确，这是法治的一个
基本要求。同时，这一法律也会因中国公司之间签订的合同与中外公
司之间签订的合同之间大部分差别的消除而更加简明。
我想讲一讲金融管理，这在英国和中国都是一个非常重要的领域。
和美国不同，英国直到最近才有了一个正式的金融管理法。但是，这
项法律现在弄得很好，我们制定这项管理法是想和一些机构包括巴塞
尔委员会关于金融监督的共同标准以及欧盟其他国家保持一致，另外
一个原因是迫于金融自由化的压力。八十年代，英国在金融市场上执
行了“大振动”政策，和日本现在实施的相似。经过一段时间的不太
严格的管理，我们发现非常有必要加强管理以确保市场的有序发展。
中国也对金融法进行了改革，最近的金融改革体现在１９９９年颁布
的证券法上。
证券法的出台在法律确定性方面又迈出了一步。它将奠定资本市
场管理的基础。它对管理资本市场的行政条例进行了修改，使这方面
的法律更加清楚，对国内外的投资者来说都更加明确。同时中国不制
定了新的关于知识产权，劳动法以及消费者权益保护方面的规章制度。
１９９９年以来，英国的管理体制发生了进一步而且十分重要的
变化。我们政府实行的第一项改革是由金融服务局独家对金融市场实
行统一的管理。它负责管理金融，证券和保险业务。这一统一的体制
运行得很好，它反映了一个事实，那就是，在我们的金融市场上，各
种活动体制之间的区别日益难以界定。中国在管理方面的发展是另一
番情景：金融，证券和保险业务由不同的部门管理，反映了中国市场
的不同情况。但是，值得一提的是在某些领域象资本充足正日渐在世
界范围内适用。实际上，这是我刚才提到的国际化带来的影响的一个
很好的例子。
但是，法官对看起来很相似的犯罪案件给予不同的量刑有时招致
一些批评。由高级法院或者地方法官提供指导是保持法律连贯性的一
个重要因素。上述法院起了关键的作用。上法院为上诉案件制定了一
些指导性原则，对具体犯罪案件的量型以及相应的加刑和减刑作出了
规定。尽管这不是义务性的，但是法官们可以参照这些规定，这些规
定促进了判刑的连贯性。政府最近还成立了一个量型顾问委员会，它
是一个由专家组成的独立机构，就现行量刑指导原则是否需要推广或
改动为上诉法院提供建议。
但是，议会有权对法官的自由进行限制。在刑法的有些方面，已
经设定了最低的判刑标准，比如说，为酒后驾车的人规定了一个吊销
驾照的最短时间。最近，一项新的政策引起了争议，这一政策首先在
美国实施，也就是说，如果一个人三次或三次以上从事同一性质的犯
罪活动，比如说强奸，法官必须判该罪犯终生监禁。有人对这些法律
提出了批评，因为它们限制了法官针对具体情况对每个案件作出正确
判刑的自由。但是这项新的法律显示了政府通过取消在这些案件中的
审判自由来打击犯罪，最终我们的议会还是高于一切的。
（三，司法者、律师均应有高素质，且其尊荣的独立地位应予保
障）
[——在这部分讲演中，勋爵指出：除非全部的司法人员具备廉
洁、公正、对司法的高度领悟力及作出正确判断的能力等基本系素质，
否则实现法治只能是一句空话；保障法官的独立（按照能力委任法官、
法官任期安全、法官拥有独立尊荣的物质资源、法官的培训独立进行
免受行政干预），保证律师的素质和独立地位，发挥律师的作用，这
些是实行法治维护正义的根本条件和中心工作。]
我，作为大法官，如何处理法官同政府之间有时尚存争议的关系
呢？有些认为我的职位违背了三权分立的原则。大法官一身兼任三职，
他既是高级内阁部长，又是司法部长，同时还是上议院议长。但是，
我并不认为我的职位违反了法治的原则，相反，而是促进了法治，因
为它符合英国的宪法规定，这一规定已沿用了好几个世纪。
英国的宪法规定，行政部门可以对立法部门产生很大影响，司法
部门相对较弱，但是司法部门应确保政府不超越议会赋予它的权力，
保证政府遵守法律。法律大臣的一个重要职责是坚持司法独立，以便
司法部门能够履行其职责。
大法官有权在行政和司法之间进行调停，并避免冲突发生。他是
司法名义上和实际上的首脑，因为大法官有时也会审理一些不直接牵
涉行政利益的重要案件。如果没有大法官，当有关行为规范的案件出
现时，行政对司法独立的干预就会引发严重后果。毫无疑义，我认为
今天大法官的职位，连同它作为稳定行政与司法的中间力量以及司法
独立的维护者的所有职能，正在变得愈来愈重要而必要。一九九八年
英国的人权法案赋予了法官新的权力，因此在实际工作中司法和政府
之间有可能发生争端。这一职位适用于英国，但每一个法治国家都可
以找到自己的方式和体制以保证这些中心目的的实现：我在此并非想
出口我的理论！
所有的国家都需要委任它们的法官，一旦法官上任之后，应该如
何使他们脱离政府，独立行使自己的权力呢？答案只能是建立一种相
信并坚持这种观点的政治氛围，必要的时候可以通过宪法实现。作为
大法官，我还负责委托英格兰和威尔士地区的法官。不同的国家可能
有迥然不同的法官委任方式。但是，在我们国家，这种体制的一个根
本出发点是司法委任程序应该避免不当政治的干预。法官候选者的政
治倾向与当选与否毫无关系，在英国乃至整个欧洲大家有一个共识，
即按照能力任命法官是司法独立的根本出发点，也是其最重要的组成
部分。法官的基本素质包括廉洁，公正，对司法的高度领悟力及作出
正确判断的能力。除非全部司法人员都拥有这些素质，否则实现法治
只能是一句空话。
法官委任仅仅是走向司法独立过程的第一步。如果希望法官能够
避开不当压力的干扰，就必须给予其足够的任期安全保证，以使他们
能够对复杂而争议的案件作出决定而不致于冒破坏自己事业的风险。
全职的终生任期一般被认为是司法独立最初有效的保证。同时，对有
效司法管理的要求使某些职务更适合于兼职或有限任期，但无论何种
形式，最基本的要求是相同的，即对于法官升迁或罢免的决定只能完
全依照其能力的强弱作出。
安全任期并不等于在法官渎职时不采取任何措施，在司法独立与
责任之间维系着一种微妙而艰难的平衡。英国的指导方针是对法官的
限制权必须审慎地使用。完全解除职务的情况只在出现重大过失，如
犯罪，严重错误或不称职的情况下才会发生。如果法官常常被弹劾或
解职，公众就难以建立对司法系统的信心。从另外一个角度来讲，如
果法官不受任何约束，则证明民众的投诉没有得到严肃的对待，不称
职的行为被放任自流。在中国，最高法院正在采取重大举措以打击司
法受贿，调查处理不当的案件。很显然，无论在哪一个国家，司法独
立都不能被当成掩饰司法不当行为的幌子。
随着法律的发展变化，培训与规范和约束的关系越来越紧密。在
我们两个国家进行的改革使得司法培训变得尤为重要。两年前，中国
对刑事诉讼法和刑法规则进行了重要的修订，这些改革为刑事案件的
审理提供了另外一种思路，并确定了假定无罪的原则，它们都使大量
的司法培训成为必要。由于欧洲人权公约对法律的各个领域带来了广
泛的影响，新出台的英国人权法案制定了司法培训的项目对此作出反
应。在我们国家，我们相信司法对培训拥有决定权，而且培训应该在
没有行政干预的情况下独立进行。
法官还应该拥有足够的资源有效而独立地行使职权。他们应该享
有稳定的收入。如果他们的收入与其他高职公务员相比不占优势的话，
他们就会认为自己的价值没有得到充分的体现，其他因素，包括合适
的法院办公地点，支持人员，科研设施及办案法官的合理配置也是十
分重要的。特别是法官与检查官之间的资源，地位及权力的不平衡将
会削弱法律的权威性以及在需要依法行事的时候，法官对司法决定的
审议能力。
律师的独立性及律师自身的素质也是实现法治的根本条件。在中
国，从事法律职业的人的数目正在迅速增长，每年平均有一万五千名
新人加入到律师行业－大约相当于全日本律师的总和。这一势头使该
职业有望在新世纪初成为拥有十五万成员的大军。
中国的经济改革对律师的经验及技能的提高提出了要求。日益成
熟的市场，商品以及财富利益对法律形成了新的挑战。法律在协调越
来越多的与国外公司及投资者有关的经济交易方面所发挥的职能变得
前所未有的广泛、复杂和深远。与此同时，律师为潜在交易提供咨询，
帮助客户预见并避免法律纠纷的作用空前活跃。随着新的经济模式的
诞生，公司和个人之间争端的增加也是不可避免的，这就使得协助解
决争端的需求，以及对掌握了解决类似争端技能的律师的需求变得更
为迫切。
中国实施的新的律师法为律师们代表并维护公民的权益制定了新
的框架。该法律规定律师在行使职责时，不得受到外部力量的干预－
这一规定是十分必要的。我们可以把该规定与英国议会新近通过的一
部主要立法－“法律法案指南”中的条文进行比较，指南明确规定律
师在行使职能，维护正义方面具有绝对权威。
无论国家，律师的代言人还是雇主都无权干涉律师独立依法办案
的权力。
发挥律师的职能是实行法治维护正义的中心，律师是公共利益和
私人利益出现矛盾时的积极调停者。律师必须利用自己的职能澄清事
实，为其代理人提供法律服务，并敦促法庭能够站在代理人的角度审
理案件。他们还必须具备较高的思想素质，做到诚实而公平地执法。
象英格兰和威尔士一样，中国政府正在采取措施以使德才兼备的
人能进入律师界。在中国，新的律师法提高了从业所需的最低标准。
在英格兰和威尔士，“一九九九法律法案指南”规定允许律师委员会
（英格兰和苏格兰法庭律师的职业管理机构），要求其成员为培训新
的律师从业人员支付费用。这也是我首次使用赋予我的新权力。我十
分高兴地看到来自不同背景的人，如少数民族等，能够进入英格兰和
威尔士的法律业。指南规定将成立一个新的工作小组，使政府能够在
与大学，学院和其他机构进行合作，促进高质量的法律教育方面发挥
积极作用。同时成立的法律服务委员会将保证获得公共资金并帮助公
民解决法律问题的律师事物所必须达到令人满意的高标准。只有通过
了严格服务质量检测的公司才有资格与委员会签约，并获得公众基金
的帮助。
然而，实现法治的途径并非仅仅通过拥有足够有才干的律师就能
实现。它的另一个要素是使利益受到严重损害的公民都可以得到补偿，
而无论其能否支付律师的费用。同样，被起诉者也不能因为缺乏资金
来源而被剥夺获法律援助的权力。
我刚才已经向大家介绍了“法律法案指南”。它为法律服务的提
供构筑了新的框架，并建立了一个全新的社区法律服务组织，来与那
些为法律咨询支付费用的各个地方政府部门协同工作。这种新的尝试
标志着地方的法律服务可以在全国范围内进行规划，以确保在全国各
地，即使是偏远地区，都可以得到充分的法律援助。
我们最终的目的是实现法治。这一目的可以通过多种方式取得：
如由律师公司发起并资助的公众性代表团，工会代表团及其它代表成
员利益的职业机构，法律服务保险市场的完善，公民咨询局的建议和
帮助，以及在索赔案中使用的“非胜不付费”原则。在此类案件中，
如果诉讼失败，律师将负担全部费用；如果胜诉，律师将获得额外酬
金。
指南的另一个目的是为法治的实现另辟蹊径。法庭再也不是解决
问题的唯一去处。因为诉诸法庭的费用有时对当事人对说过于昂贵，
社区法律服务组织鼓励人们在适当的时候寻找替代方式以解决争端。
在英国，人们对调解的益处显示了越来越浓厚的兴趣。当然，中国已
经有很长的使用调解方式的历史了，我相信在这一方面我们可以借鉴
你们的经验。
（四，如果判决不能有效执行，法律就会失去信誉）。
无论案件最终以法院宣判还是调解方式解决，有效执行部门的作
用都是十分重要的。据我所知，所有法律体系的执行部门都有不尽如
人意的地方，英国的法律也不例外。造成这种现象的实际原因有很多，
试举几例：法官债务人缺乏足够的资产，追踪资产有困难，以及缺乏
足够的法院人员执行决定等。但是，确保判决的有效执行是最重要的
原则。获得判决的债权人可以寻找合适的执行方式，而无须考虑法庭
是否同意这种方式。在极少数情况下，如债务人确实处于贫困状况，
则可以按照特例对待。执行是法律程序的最终阶段，缺少了这个要素，
法律就会失去信誉。目前一个令人鼓舞的现象是律师的日益国际化。
国际交流给我们两个国家的律师都带来了新的机遇和挑战。
在中国同行的帮助下，由英格兰的中国法律委员会创办的实际训
练项目已经培训了一百四十二名高水平的中国律师。项目内容包括语
言培训，英国法律教程，到及在律师事物所和律师协会的实习，以帮
助他们增加对商业法，环境法，就业法及银行法的理解。在另一个法
律研究项目中，最高人民法院每年都要选派六名法官到英国对一项特
定法律进行八到十个月的学习，去年的内容恰好是金融市场的规范问
题。所有这些机会，包括本月正在北京召开的国际检查官联合会，以
及我们在去年首相（本人是律师）和他正从事律师工作的夫人访华期
间举办的英国法律周上的接触，都加深了我们对彼此体制的了解。这
些联系将通过我们盼望已久的江泽民主席将于十月份对英国进行的访
问得到加强。我希望中英两国的法官，律师及法律学生有更多的相互
往来。当中国的法律人士来到英国的时候，呈现在他们面前的将是一
个充满信心面对未来的强有力的法律体系，这个体系将不断完善自己
的服务，以跟上时代的步伐，满足国人和世界市场的新挑战。而这些，
也正是我来到中国以后的感受。
)