权力监督与法治民主

　　 ——民权论之二

范亚峰
　　
　　
　　当代中国社会的腐败问题、利益集团化，及软政权化，1体现了党治秩序的危机，而秩序危机折射了规则的危机。以程序理性的规则与秩序理论2分析权力监督问题，可认为权力监督的要点在于生成中国社会的正义规则，由此促进新的法律秩序与伦理秩序的演进。中国社会的新政治、法律规则应为抽象规则、正当行为规则与正义规则，秩序则是新伦理秩序与宇宙秩序，新的伦理秩序（包括法治秩序）则是多中心秩序、自生秩序。 　　用规则定义权力，则权力就是制订规则、执行规则和监督规则的能力。单一的立法理性崇尚立法中心，导致法律条文脱离社会生活，不具有鲜活的生命，难以被民众信仰故形同虚设。而社会生活之中出现了名义规则与实际规则、上层规则与下层规则、内部规则与外部规则的矛盾与冲突。名义规则与实际规则的分裂表现为官员常常说一套做一套、言行不一，上层规则与下层规则的分裂表现为上有政策下有对策，内部规则与外部规则的分裂则表现为法律规则的适用常常内外有别，使法律的客观性与普遍性难以形成。 　　腐败的滋生及蔓延根源于权力监督循环回路的失灵。毛泽东时代主要是借助群众运动监督官员，邓小平改革开放以来，经济生活的双轨制等因素使政治权力的运行实际上缺乏有效的制约。腐败问题与法律秩序、伦理秩序的关系体现在，现实的关系网络是腐败滋生与蔓延，乃至失控的根源。根子常常出在主席台的原因是金字塔式的权力结构，与金字塔式的社会关系网络相联系，权力结构内部的核心资源由金字塔的顶端实行纵向的垂直控制。组织化的腐败，与关系网、山头派系相结合，使这一问题无法解决，而只有新的网络化的交往权力才能对其构成有效的制约与监督。而监督体制的核心在于打破旧体制关系网的相互保护，为此只有重构新的监督网络才可能解决监督体制的动力、运行和约束机制问题。复合的权力监督体系乃是一个多中心的秩序。由此可以理解，到目前为止单一中心的反腐败措施收效甚微的根源。 　　法治秩序需要处理法律秩序与伦理秩序、伦理秩序与宇宙秩序的两层关系，这里的伦理秩序包括经济秩序、政治秩序、道德秩序、文化秩序、社会秩序等。伦理秩序与宇宙秩序的关系，其根本在于处理天人关系、神人关系。周代政制包括天命与礼治两个方面，孔子以“仁”实现了天命与礼治的连接。此后经由荀子、董仲舒而完善的礼治秩序之内仁外礼的架构。传统礼治通过天人感应说实现天命与民意的结合，天子观念整合了天帝崇拜与祖先崇拜。中国古代的宇宙秩序即是伦理秩序，伦理秩序即是宇宙秩序，而传统政治是伦理秩序的一部分，故其也要遵循宇宙秩序的根本原理，即五行四时阴阳道。而中国新的法治秩序则要实现宇宙秩序与伦理秩序的恰当分离乃至冲突。中国法治秩序与新的宇宙观、时空观，即新的宇宙秩序发生关联，法治秩序乃是多中心秩序、虚拟秩序、自生秩序，故其体现在政治法律秩序之中，不再是一元理性主导的单一中心秩序。而中国新的伦理秩序，就是法治秩序。传统的天人合一，强调宇宙秩序与伦理秩序的和谐乃至一致。而新的法治秩序，与宇宙秩序之间则是复杂的互动关系。新的法治秩序则是内德外法的格局，而德来自中道，即会通了自然法、约法、真如的新的天命，德可分为私德与公德，私德的仁义礼智信五常支持意义之域的文化社会生活，而公德之自由平等博爱和平正义五原则支持公共之域的政体复合程序的运行。在现实中国社会中，法律秩序与政治秩序只是确保伦理秩序的和谐而存在的管理工具，依法治国还只是一个理想，法律权威还弱于传统权威，历史的必然、人民的选择、经济发展的合法性仍高于人权民主宪政的法理正当性，而政治法律秩序经过党治秩序的改造，已经丧失了天命的维度，缺乏超越之维的制约，已经不复是和宇宙秩序一致、参天地之化育的传统伦理秩序，政治秩序不再是奉天承运的传统伦理秩序的一部分，人民主权原则并未成为党治秩序的根本组织原则，人民主权原则在国家政治生活中基本处于所有权虚置的状态，故政治秩序也缺乏民意的制约。党治秩序的政治秩序与法律秩序实为缺乏制约的秩序，党治秩序的权力实为绝对权力，而当下弥漫的腐败似乎为阿克顿勋爵的名言“权力趋于腐败，绝对权力绝对趋于腐败”做了最好的论证。唯物论的宇宙观使当代中国文化心灵中的宇宙秩序图景失去了天命与上帝等诸神的力量，宇宙秩序因此不再对人间的伦理秩序，包括经济秩序、政治秩序和法律秩序、道德秩序形成任何有效的制约。SARS危机体现的天人关系危机在于，官员与人民的心中都已失去敬畏。新的社会秩序图景和新的宇宙秩序图景的形成需要人们对于自然、上帝、心灵重新生成戒慎恐惧之心。由此，政治秩序与法律秩序事实上处于既无天命、自然法、启示等超越力量的约束，也无民意制约的状态。

　　新伦理秩序包括道、德、法、政、经五个维度，即文化、社会、法律、政治、经济。法治秩序是中华文化新的伦理秩序图景，而新的宇宙秩序图景尚未形成。监督权力有两种基本方式，即以权利监督权力和以权力监督权力。公民维权是权力监督的最根本途径，因为权力结构内部制衡机制的建立取决于公民权利意识的觉醒以及维护权利的行动，道德的内在监督的有效性也取决于公民美德的基本状况。权力监督的核心在于构建法治秩序的新的循环回路，即国家与社会、政治与宗教之间的回路，天命与民意之间的回路，民意内部的回路：民族、民权与民生之间的关系，良好的权力监督体制就是由权利监督、权力制衡和道德约束等机制构成的循环回路。这种权力监督的循环回路由作为社会决策程序的立法行政司法程序、道德程序以及作为程序的人权与人民主权复合而成。权力监督回路与新的法治循环回路的形成关涉到天命与民意的复杂关联。民意体现为对于民族、民权、民生三个问题的关注，民意的两个维度是：向上接续天命，向外体察世界社会的大势，由此民意形成了三种沟通路径，即民族、民权与民生的民意内部的相互沟通；民族民权民生的民意，与世界社会的民意之间的沟通；民族民权民生的民意，与天命正当性之间的沟通。民意对于新天命的领受体现在体悟天命与自然法、约法、真如的互动整合成的新中道。3权利话语在中国语境中需要更新变化，这表现在以民权整合民族与民生，建立新的制度框架。

　　宪政的新范式体现在从法治的金字塔结构向太极图模式的转变。4法治秩序的基本框架是意义之域公共之域两域，经济政治法律文化社会五系统。这需要从规则秩序原理的层次学习借鉴普通法宪政主义5，即从立法中心的一元理性转变为兼顾司法理性和行政理性的能动理性与程序理性，重视法院及违宪审查机构的作用，强调宪政演进的司法中心；尊重中国民间社会形成的自由传统；强调法律规则与政治规则的正义根基。法治秩序是认知开放、规范封闭的复杂系统，宪法不仅是规范与程序，还是操作与学说。

　　正义观念、司法中心、自由传统作为程序理性的核心内容，是法治秩序的精髓，从而也构成权力监督体系的要义。权力监督的两个方面乃是正义规则的形成，及自由秩序的演进，四个要素为国家、政党、社会、公民的良性互动。复合监督体系的反腐败原理体现在，权力监督是社会决策的复合程序的子系统，因而构成多中心秩序网络的一部分。可把权力监督体系划分为两类不同性质的监督，即以权力监督权力的内部监督和以权利监督权力的外部监督两个方面。而内部监督可分为权力制衡、道德监督两种方式，外部监督可分为舆论监督和社会监督等方式。权力制衡的监督之中，则包括立法监督、行政监督以及司法监督。复合监督体系的五行阴阳的新太极图框架构成了一个回路：即由以权力监督权力的内部监督和以权利监督权力的外部监督两个方面，内部的权力制衡、道德监督和外部的舆论监督、社会监督复合成的权力监督回路。在多中心复合监督体系中，舆论监督及司法监督为两个核心监督机制。民主的制约权力功能体现在代议制要求代表对选民负责，从而使权力受到民意的约束，而社会舆论的作用在于表达真实的民意，而不是发现或宣传真理。司法的作用则在于以分散的程序解决社会纠纷、化解社会矛盾，反思社会危机，从而真正成为保障公民权利的剑与盾。在司法捍卫底线正义的努力中，正义规则逐渐生成，法治秩序循序演进，从而有助于复合的权力监督体系的形成。

　　中国权力监督回路的重建，应当从毛泽东时代的群众监督机制、邓小平改革开放时期的党内监督模式，转变为由内部的权力制衡、道德监督，及外部的舆论监督、社会监督等构成的复合监督体系。由此，毛泽东思想的独立自主观点意味着权力最终来源于人民，它提出了权力监督的必要性。群众路线具有吸纳民意及权力监督的双重意义，实事求是则尊重民众的实践，二者共同提供了权力监督的可能性。权力监督需要两手抓，即一手抓内部监督，一手抓外部监督，而权力的内部监督与外部监督两手要围绕法治秩序的中心实现辨证的统一。

　　
　　 2003年12月18日于北京
　　 2005年3月修订
　　
范亚峰：中国社会科学院法学研究所副研究员。

1 萧功秦：《后全能体制与21世纪中国的政治发展》，见http://www.gongfa.com/houquannengtizhixiaogq.htm。
2 详见范亚峰：《程序理性论》（未刊稿）。
3 道的重建包括公共之道与意义之道，即政道与中道。详见范亚峰：《天命新论——法治秩序的正当性》（未刊稿）。
4 季卫东：《宪政的新范式》，《读书》2003年第12期。
5 Thomas Poole, Back to the Future Unearthing the Theory of Common Law Constitutionalism, Oxford Journal of Legal Studies, Vol. 23, No. 3(2003), pp. 435-454.