近年来，网络刊载内容所衍生出来问题，逐渐影响到现实的秩序，因此， 网络内容的规范与管理已被各国政府与组织所重视。目前世界各国对与网络内容的管理分为：强制性的立法介入与劝导性的自律规范。新加坡、德国、澳洲与中国是以独立的法律来管制网络内容的刊载，为世界上少数以政府公权力直接介入网络内容管制的国家；有鉴于网络媒体的特性，许多国家仍不愿意介入网络内容的管制，而采尊重网络使用者的分级制度与业者自律规范。本文综合各国政府与团体组织之规范与政策，对台湾面对网络内容管理问题上，提出四点建议：劝导落实分级制度、政府在网络内容管理的角色需格外注意、使用者有权决定选择何种网络内容与信息素养的提升，以兼顾网络发展特性、网络使用者素质与政府公权力，来促进网络内容管理的公平与正义。

关键词：网络政策、内容管制、网络分级

1. 绪论

世界各国网络使用者的人数逐年上升，网络上的各类讯息，也让世人得以透过分享与创造，累积的更多的信息。网络频宽技术的改善，也将线上信息由早期的文字接口，推向大量影像、声音及动画的多媒体互动接口。然而，目前各国政府对于网络上刊载内容所衍生的问题日益增加，有关网络内容的适法性，受到各国政府及相关网络组织密切注意。由于网络的跨国性与撷取无限制性，让使用者得以透过搜寻引擎，取得任何使用者所需之相关信息，而这些信息或许含有不符合当地国家的法律规范，例如有关「纳粹」、「反犹太人」等网络信息，便违反德国法律。因此，近年来，许多国家已经着手研拟网络内容的相关政策与法律规范，期望能够以保护未成年为出发点，对网络内容有所规范。

另外一种声音，出现在各个主张网络自由与权利的相关组织，这些组织主张网络发展的自由特性，强调网络之所以成为全球发展最快速的媒体，取决于信息分享、跨区域与无限制的特质，而这些特质正是信息得以快速流通并累积的主因，倘若网络透过政府的机制介入管制，则阻碍了科技发展与信息流通，将会限制网络使用的发展空间。

本文汇整各国对于网络内容的管理政策，并参照国际的网络组织的看法，为我国是否应对网络内容立法管理提供意见。

2. 各国对网络内容规范的政策

新加坡是全世界上网普及率最高的国家，更因为该国信息基础建设的完备，使网络媒体与电子商务发展日趋完善。由于新加坡政府一直以来非常强调政府运作与管理的功能，有鉴于此，新加坡早在1996年7月15日通过了「网络管理办法」，规定网络活动必须遵守该法所制定相关规定。更进一步根据广播法颁布了「网络行为准则」（Code of Practice）与产业标准，由该国新成立机构信息通讯发展局 (Info-com Development Authority：IDA)所管理。新加坡对于网络业者的管理采取分级授权制度（Class License），网络业者依照其性质及提供内容分为需要登记注册（register）与无须登记注册两类。

除此之外，亦规定了「网络内容指导原则」（Internet Content Guidelines），明订网络活动必须依照该规定，若透过网络传递下列内容者，将对网络业者处以罚则：1.危害公共安全与国防（如危言耸听、破坏政府威信、误导公众与反对政府言论）；2.破坏种族及宗教和谐（如引起种族仇恨、宗教狂热等）；3.违反公共道德（如色情、猥亵、暴力、恐怖、裸体、性、同性恋等）。

德国是全球第一个订立网络成文法的国家，该政府于1997年提出「信息与通讯服务法」（Information and Communication Services Act，又称多元媒体法），此法为综合性的包裹法案，用来解决经由网络传输的违法内容，包含猥亵、色情、恶意言论、谣言、反犹太人等宣扬种族主义的言论，更严格规范了有关纳粹的言论思想与图片等相关信息。

信息与通讯服务法不以传统媒体种类来区别管理方式，而是以电讯的服务类型来制定管制模式，如「内容服务者」（content provider）的业务是以节目或广告内容为主，就需要就其服务内容之合法性负责；而「服务提供者」（service provider）的业务范围则是提供网络空间，以供应独立第三人传送其内容之用，如一些入口网站、网络空间之业者。不过此类业者是否应该对于网络内容负责时有争议，一般的认知为：服务提供者在明白告知内容不合法，且该业者可以以技术阻止其内容进入的情况下方需负责；至于「接取系统提供者」（access provider）则是提供连结拨接服务的业者，其业务范围与网络内容并无直接关系，无须对网络内容负责。

澳洲对于网络内容的管制，是由地方政府开始推行的。1995年11月，西澳省通过了「检查法案」，直接规定业者对透过网络传输的内容应该负责，引起业界极大的反弹。后经业者与地方政府协商，逾1996年修正并公布「1996检查法案」(Censorship Act 1996)。该法规定若利用计算机服务从事下列事项，属于犯罪行为：

1.传输、获得、展示明知为禁止内容的文件；2.广告传输禁止内容给对方；3.要求传输明知为禁止内容的文件；4.传输明知为限制级内容的文件给未成年人；5.提供未成年人获得限制级内容文件的管道。

澳洲国会则于1995年9月第一次针对网络上色情及不妥内容举行研讨会，并在95年至97年6月，发表一份「计算机线上服务管制报告」（A Report on Regulation of Computer on-line Service ），对网络业者及线上行为提出相关规则建议。

1997年7月通讯信息技术暨艺术部（the Department of Communication Information technology and Art）公布「网际网络服务法律架构原则」（Principles For A Regulatory Framework Fork on-line Services），除载明线上服务提供者（on-line service providers, OSP）的行为守则(codes of practices)及澳洲广播管理局（Australian Broadcasting Authority，ABA）的职责外，并公开征求各界对制定网络法规的意见。经过几年反复的召开公听会与法规修正后，澳洲国会于1999年6月30日通过「传播服务（网络服务）法案」（the Broadcasting Services Amendment <online services>Act 1999），7月16日经总督（Governor-General）签署，于2000年1月1日生效。

然而，虽然澳洲国内的许多ISP协会对于此法所做的强制规定不满，却无法像「美国公民自由联盟」（The American Civil Liberties Union, ACLU）可以提出抗议与控诉违反侵害言论自由。因此，澳洲业者目前也只能遵循网络服务法案的规定来行使业务。

中国政府一向视媒体为「意识型态的国家机器」，从报纸、广播到电视，都由国家严密监控管制，虽然网际网络有许多传统媒介所不及的特性，然而，该政府依旧透过技术控管的方式，管制人民连外和外国连中国的讯息内容。1996年2月与4月，分别发布了「中华人民共和国计算器信息网络国际联网管理暂行规定」与「计算器信息网络国际联网出入口信道管理办法」其中除了个人、法人和其它组织（通称用户）使用国际网络之计算机或网络需至相关单位办理申请登记外，各特别强调连结国际联网之用户，必须使用邮电部国家公用电信网所提供之国际出入口信道，任何单位或个人不得自行建立或使其它信道进行国际联网。

2000年10月则进一步对于网络服务内容的法案「户连网信息服务管理办法」与「互连网电子公告服务管理办法」其中明订欲从事信息服务，需向主管机关申请，核准后方能实行经营性信息服务，而非经营性信息服务则也需要备案后方能实行。对于电子公告（BBS）部分亦规定：未经专项批准或专项备案手续，任何单位或个人不得擅自开展电子公告服务。

2000年11月7日更对网络新闻的管制发布了「互连网站从事登载新闻业务暂行规定」，为全球第一个针对网络上登载新闻业务加以规范的国家法令。尤其以第五条规定：只有中央新闻单位、中央国家机关各部门新闻单位，以及省、自治区、直辖市，和省、自治区人民政府所在地的市，这些政府层级机关所隶属新闻单位之依法建立的互连网站（称新闻网站），才能经批准后从事登载新闻业务。低于上述层级的政府机构所隶属之新闻单位，不得单独经营新闻网站，只能在上述新闻网站中建立「新闻网页」，不得登载自行采写的新闻和其它来源的新闻。

针对美国网络普及所延伸的相关问题，柯林顿政府于1996年2月1日签署通过「通讯内容端正法」（Communication Decency Act, CDA），成为美国「电讯传播法案」（Tele-communication Act of 1996）的一部份。其中规定，在未满十八岁未成年者可以接触到的电讯装置或交互式的计算机服务上，制作、装设、教唆、传播或容许任何传播具有猥亵（obscene）、低俗不雅（indecent）的内容（包含言论、询问、建议、计画、影像或其它通讯），或展示任何「当代的社区标准」（contemporary community standards）判断下，明显令人不悦（patently offensive）的方式描写性交活动或器官者，将被视为犯罪。违者将得处两万五千美元以下罚金，二年以下徒刑，或两者并罚。

然而，此法为了保护未成年而做法律规范，却限制了传送粗俗不雅或明显感到不悦，但不具猥亵性的信息或言论之行为。于是引起了言论自由与网络规范言论的争议。「美国公民自由联盟」(ACLU)联合相关组织向法院提出控告，被联邦最高法院于1997年6月以「违反成年人的言论自由基本权利」为由，判决宣告违宪。大法官John Paul Stevens 于判决书中写道：「基于宪法传统，在缺乏明显证据下，我们假设政府对言论内容的管制可能侵犯，而非促进观念的自由交换，在民主社会中，鼓励表达自由的好处比任何理论尚未经证实的检查利益来得重要。」

在CDA被宣告违宪后，柯林顿政府又修正了CDA的条文，于1998年10通过「儿童线上保护法」(Child Online Protection Act, 又称为CDAⅡ)，该法要求商业成人网站经营者需透过信用卡付款及帐号密码等方式，限制未满18岁者浏览成人网站，并将规范限于商业色情网站，禁止内容为「缺乏严肃文学、艺术、政治、科学价值的裸体与性行为影像及文字」提供给未满18岁之青少年。（转录何吉森，2000；张雅雯，1998：3-15）98年10月亦通过「网络免税法案」（Internet Tax Freedom Act），规定商业成人网站经营者若提供未满18岁者浏览缺乏严肃文学、艺术、政治、科学价值的裸体与性行为影像及文字内容时，不得享有网络免税之优惠。而此法立即受到ACLU以及电子隐私信息中心（Electronic Privacy Information Center, EPIC）的反弹，而宾州地方法院于该法实施的同一天，便发出禁止令（preliminary injunction）裁定，禁止司法部依据该法执行并起诉。

美国联邦通信委员会（The Federal Communication Committee，FCC）于1997年3月27日公布「网络与电讯传播政策」（Digital Tornado: The Internet and Telecommunication Policy）报告，其中对于网络与传统媒体的比较评估后，主张：

1.政府政策应避免不必要的管制；2.传统媒体管理规范不全然适用于网络管理。

柯林顿政府在企图利用法律规范网络内容失败后，宣告将来将以科技的方式来替代CDA的限制。而美国也由主张立法规范网络内容的国家，转入了业者自律以及透过技术的方式，对网络内容的部分做劝导与管理，并呼吁家长、业者、学校与图书馆及政府相关部门多方合作，对于保护儿童不受具有影响儿童身心发展的信息侵害，投入更多的心力。

目前英国政府并未对网络内容做相关的法令规定，对于网络内容的规范，则是引用现有的法规，如刑法、猥亵物出版法（The Obscene Publication Act 1964 ）及公共秩序法（The Public Order Act 1986），将网络内容视为出版品的一种，凡在网络上散布违反相关规定讯息者，均需受到处罚。

英国网络观察基金会（Internet Watch Foundation，IWF）为鼓励业者自律，于1996年9月与网络提供者协会、伦敦网络协会两大ISP协会共同发表一份「安全网络：分级、检举、责任」（R3 Safety-Net）文件，以此做为业者自律的基础。之后由五十家ISP业者组成之协会（ISPA）联合草拟一向业者行为守则（ISPA Code of Practice）做为业者自律的规范，其主要精神有：鼓励新科技使用、帮助家长与教师认识新科技、ISP有责任确保内容的合法性等。

加拿大的网络内容政策，与英国一样，由业者自律的方式进行，该国网络提供者协会（Canadian Association of Internet Providers，CAIP）以预先订立其业界的行为准则：（冯震宇，1999：47）1.要求成员主动与政府、国际组织、社会团体合作，以厘清网络产业责任。2遵守现有可适用于网络之法律，如在网络上散布宣扬仇恨的言论，依加拿大人权法即属违法。

香港政府与HKISP于1997年发布「规管淫亵及不雅信息业务指引」，其目的在防止使用者于网络上散布或传输淫秽不雅信息。要求业者必须采取合理步骤，若使用者在网上放置或传送一些被现行法规评定为淫亵的信息；需提醒用户，未满十八岁者必须在年满十八岁的监督下方可上网；需提醒内容提供者将可能被现行法规评定为不雅信息发布或提供时，应先在内容出现前出现警语以作为自律的标准。（转录何吉森，民89年）

日本亦是以现行的法律作为管理网络内容的主要规范，其中以刑法扮演主要的规范法令。而现行日本是透过业者自律与技术开发双管齐下，在保护儿童上做为努力的目标。

通产省语NEC共同开发过滤系统，此系统能够防堵有关犯罪、色情与暴力的网站，并研拟如同美国的V-chips的芯片，称为「聪明芯片」(smart chips)开发，希望藉此加装在计算机连外网络上，自动防堵青少年与儿童接触不适宜内容。

邮政省主管媒体的机关，主动邀请ISP业者、开发产业及消费者代表组成自律性组织，并引进分级制度，待组织成立并正常运作后，政府则退出该组织，完全由民间组织的力量，监督并自律。（转录何吉森，民89年）

1. 波昂宣言（Bonn Declaration）

欧盟（European Union）在1997年7月于波昂召开的「全球信息网络-实现潜能」（Global Information Network-Realizing the Potential）会议中，所发表的波昂宣言针对网络内容规范方面，各国代表强调一般法律架构不论在线上或离线的世界都应该一体适用，虽然法律的不确定性会对网络造成相当影响，但是当管制新科技的发展所造成法律问题，应该依据问题的科技性质加以规范，以避免不必要的过度管制。（资策会科技法律中心，1998；23）而宣言中也提及，希望能够透过分级与过滤的技术，来达到保护未成年的目的并非强制透过法律的途径，以造成对新兴科技的限制发展。

2. 国际性内容自我规范网络组织（International Network of Experts on Content Shelf-Regulation）

该组织由德国的Bertelsmann基金会所倡导，基金会希望藉由该网络组织协助其它类似的国际性组织发展，以确保网络的责任及安全性，尤其是对于未成年使用者。而该协会也与欧洲网络内容分级组织（INCORE）合作，于1999年在德国慕尼黑召开国际性的网络内容高峰会议。其结果强调：网络内容自律、责任分担、政府支持并协助自律、分级及过滤制度的推行、国际性的合作等。

3. 网络内容分级组织（Internet Content Ration Association，ICRA）

网络内容分级组织于1998年十月成立，由联合国网际网络观察基金会（Internet Watch Foundation）、美国的娱乐软件顾问会议（Recreational Software Advisory Council，1999年与AOL Europe合并，成为Internet Content Rating Association，ICRA）、德国的ECO法庭，及国际儿童网络(Childnet International)签订协议成立。其组织主要在讨论及研发一种可以被世界各国接受的分级制度，ICRA也同意一些分级制度的规范应该是自愿性及自我订的分级标准。由于将适用于全世界，因此在该制度研发发成功后，将免费提供所有网络使用者运用。

3. 网络分级标准

　

网络分级制度的设立标准，以美国麻州理工学院（Massachusetts Institute of Technology, MIT）所属的W3C（World wide web Consortium）推动的PICS技术标准协议（PICS, Platform for Internet Content Selection），完整定义了网络分级所采用的检索方式，以及网络文件分级卷标的语法。此分级方式是透过累积不适当网络信息的数据库系统，作为筛选的标准。另外以PICS为发展核心且技术最为成熟的为RSAC，所研发的RSACi (RSAC on the Internet)分级系统，主要是以网页呈现内容中的性（Sex）、暴力（Violence）、不雅言论（Language）或裸体（Nudity）表现程度等四个项目作为依据进行分级，1996年，微软浏览器Internet Explorer 3.0当中，便设置RSACi的标准，而网景(Netscape)公司也于1998年在公司所生产的浏览器中加入此项分级标准。

由于PICS发展主要的理念是「使用的控制，而非检查」，而RSCAi的控管也是希望能够由师长的分级控制，将权力与责任交由师长、ISP业者、ICP业者各方面的协调与配合，使不至危害到网络的自由创作与言论自由，又得以保护未成年人免于受到影响身心发展信息的侵害。

4. 目前台湾网络管理规范

　

国内对于网络上的内容与行为，已经适用现行法令的规定，如刑法对猥亵物品的规定、散布不实言论与中伤他人的诽谤罪，有关儿童及少年性交易防治条例等规定，皆为网络内容涉及不法时的管制规范。而针对网络管理法规的制定，交通部电信局曾经委托资策会科技法律中心对拟定之「网际网络管理办法」做可行性评估，经研究结果，做出几项建议：对于网络主管机关应辅导网络服务提供者以及内容提供者成立协会组织，并由业者以自律规范作为管理方向。网络主管机关将与交通部电信局、行政院新闻局相关，目前分散管理所可能造成的管理权责划分不清，寄望在「电信信息传播委员会」（TIBC）成立后，能有一个单一的主管机关，在辅导网络自律上方能有一致的观点。

根据学界以及政府委托的相关研究则建议国内对于「网际网络管理办法」不适合以法令的方式，对网络业者做强制性的规范。大多研究报告均提出以「网络分级管理制度」的方式，来达到对于网络内容的管理，并透过业者自律与社会各界的监督，来避免让未成年网络使用者，接受到有碍身心发展的讯息。

5. 结论

　

依照目前国际情势，除新加坡、德国、澳洲与中国大陆外，其它国家皆倾向采取「网络内容分级制度」与「业者自律规范」两项，合乎网络发展特质又兼顾保护未成年人的柔性政策。

现今台湾在网络使用人口上已经呈现稳定成长的趋势，这表示台湾对于网络的使用环境不陌生。将来投入网络发展是政府欲推行的目标，若此，势必会在开放自由网络环境与管制网络内容上做一权衡，因此综合世界各国趋势与网络发展特质后，针对我国将来的网络规范提出下列几点意见：

依照世界各国对网络内容管理政策的趋势，国际间主张以分级制度方式，对网络信息的规范标准，国内亦可依照此种方式，在中文网页中，以推行劝导方式，制定清楚且明显的分级符号，使大众在进入该网页时，得以做事先的预防与准备，并且在实行上，参照电视分级制度的方式，将分级标致的显示在网页上。

基于保护未成年的立场，政府希望能够对网络内容有所规范，然而，网络发展的本质与其拥有的特性，亦是政府所应该特别注意的地方。政府应秉持科技中立的立场来面临新科技发展，扶持或是管制，都会影响该科技对人们带来生活的改变。

对于网络内容的取决，不应由政府机关或是其它单位来决定，而将选择内容的权利，交由网络使用者。让使用者在网络上，依循网络自由创作信息的本质，让信息得以有更多的创新与积累。

信息素养的提升，是除了重视硬件的信息建设外，当今更重要的课题。让每位使用者畅游在网络空间时，能够保持现实生活的行为规范、礼仪，以宣导替代防堵。人文与技术并重的提升，将会成为信息教育的另一个重点。

参考文献

中文部分

[1]卜正王民，「网际网络内容管理政策之研究-综论澳、新、马、英、美各国及欧联概况」，行政院新闻局研究发展计画，民85年。

[2]何吉森，「网际网络内容管制机制_以台湾为实例之探讨」，铭传大学传播管理研究所硕士论文，民89年。

[3]曾宪雄、江孟锋，「谈网络内容管理机制之建立」，迈向二十一世纪国家信息通讯暨传播整合政策研讨会论文集，民国87年10月31日，页63-72。

[4]资策会科法中心，「我国网际网络管理办法建议草案之订定」，交通部电信局委托研究报告，民87年。

西文部分

[5]Nash, Nathaniel C, 1996 〝Germans again bar Internet access, this time to neonalism〞, Wall Street Journal p.D6, Jan. 29.

[6]Newhagen, J and Rafaeli, S, 1995 〝why communication researchers should study the Internet：a dialogue〞﹐Journal of computer-mediated communication﹐1（4）

网络资料

[7]中华人民共和国信息产业部<http://www.mii.gov.cn/>

[8]新加坡广播局，<http://www.sba.gov.sg/>

[9]CDA最高法院判决文，参阅网站<http://www.aclu.org/issues/cyber/trial/sctran.html>

[10]EPIC相关资料，参阅网站<http://www.epic.org/cda/>

[11]ICRA资料，参阅网站http://www.icra.org/timeline.html <http://www.icra.org/>

[12]PICS，Platform for Internet Content Selection，<http://www.w3.org/PICS>