丁林

谁来制约美国政府

　　谁来制约政府权力？通过什么样的机制来制约政府权力？这是美国政治生活中一个永恒的话题。美国政治制度中，对政府权力的制约有四大机制。

　　第一，用权力制约权力

　　防止政府权力膨胀泛滥的首要办法是用权力来制约权力。分权和制衡是美国政治制度的第一原则。再高明的医生给自己开刀也是开不好的。唯一的办法是靠权力外部的力量来制约。为此，美国宪法把政府分成立法、行政、司法三大分支，要他们三角鼎立，互相制约。

　　根据三权分立的原则，平时对行政分支的制约，主要来自立法分支，即国会。

　　自从安然破产案及其可能存在的违法行为曝光，人们马上注意到总统布什和副总统切尼同安然等能源大公司的关系。安然是一个总部在德克萨斯的公司，布什总统在德克萨斯州长任上就和安然有良好的关系。切尼本人是一个非常富有的人，他的理念和政策趋向一直被人批评过分倾向于大公司。

　　早在2001年5月，远在安然破产案以前，国会总审计处（General Accounting Office）就向白宫提出，要求调阅切尼领导的能源专题小组的文件，包括小组有什么人组成，小组成员之间的往来文件。这个要求被白宫一再拒绝，其理由和当年水门事件的时候，尼克松总统拒绝交出白宫录音带的理由一模一样：行政特权。行政特权的依据也是三权分立，意思是说，行政分支的工作，一般情况下立法分支是不能横加干预的。一方要，一方不肯给，这时候耍计谋没有用，来横的更没有用。美国法制的设计就是，这种情况下，就由第三分支，中立的司法分支来判断，到底要不要交出来。尼克松的录音带问题，官司以最快速度打到联邦最高法院，最高法院大法官里，尽管有四人是尼克松提名担任的，却来了个一致裁决，要尼克松交出录音带。这一事件导致尼克松的被迫辞职。这一次，国会总审计处要不到文件，也只能表示，会向法庭提起诉讼。而布什和切尼也不依不饶，说他们的行政特权也是一种宪法权力。

　　2月22日，国会总审计处总管大卫.沃克终于把诉讼状递交给了位于首都华盛顿的联邦地区法庭。这份25页的诉讼状立即向公众公开，我们当天就在因特网上下载了一份。沃克说："我们很不情愿走这一步。但是，总审计处对国会、对美国人民有这个责任，我们也没有别的选择。现在这个问题已经交给了司法分支，我们希望能够尽快解决。"

　　司法程序将会怎样走，如果联邦地区法庭作出的裁定，有一方不服，是不是会上诉到最高法院，全国民众在拭目以待。现在国会和司法部对安然的调查正紧锣密鼓地进行之中。白宫越是不交文件，人们就越想知道，这些文件到底表明了白宫和安然是什么关系。国会调查要是发现了政府高官犯罪活动的迹象，就会要求任命独立检察官展开刑事调查，这个开关一启动，就有得总统头疼的了。克林顿就是一个教训。所以说，用国会的权力来制约行政权力，是权力制衡的最重要设置。

　　那么，既然文件在白宫手里，切尼副总统和白宫一班人，难道不可以干脆先下手为强，一把火烧了，或者找一些人，悄悄地造一套假的交出去？在美国历史上，还没有一个行政首脑尝试过这样做。道理很简单，分权的制度使得没有一个人可以做到一手遮天，你不可能瞒得严严实实的，在制度上做不到。而任何一个胆敢向制度本身挑战的行政首脑，一旦败露，身败名裂就成定局。所以，即使是尼克松，也没敢在录音带上做手脚。

　　第二，让民众团体制约权力

　　结社的权利是美国宪法规定的公民基本权利之一。结社自由使得美国人在拥有得天独厚的自然空间以后，又获得了令全世界羡慕的另一项资源：制度空间。民众在这样宽畅的制度空间里，可以实现很多不须占有和消耗其他社会资源的有益活动。一百多年前，法国人托克维尔访问美国的时候，就注意到美国人的结社活动特别发达。在别的地方要通过官场做的事情，在美国往往是老百姓自己结社做的。

　　民众对政府的监督和制约也是如此。单个民众是很难来监督政府的，政府太庞大，力量太强，相比之下，单个个人简直渺小得不值一提。但是社会团体就不一样了。比如，"司法观察"这样的非党派、非赢利的民间社团，专门致力于对政府的监督。很容易理解，民众必须通过一定的结社，抱成团，才能够有力量制约政府权力。

　　2001年4月，一个叫自然资源保护委员会的团体，根据联邦信息自由法案的规定，要求白宫向公众公布切尼的能源专题小组的文件。"司法观察"�"斯耶拉俱乐部"（Sierra Club）等十几个组织向白宫提出了同样的要求。在这些要求遭到拒绝以后，他们就纷纷向法庭提出诉讼。

　　2月1日，联邦地区法庭法官艾米特.苏里文（Emmet Sullivan）下令，对"司法观察"控告副总统切尼安排听证。"司法观察"的律师说，这说明，司法系统已经严肃地着手处理这一案件了。

　　2月27日，位于首都华盛顿的联邦地区法院，法官格兰迪斯·凯斯勒（Gladys Kessler）下令，联邦能源部必须在3月25日以前，交出7584页和切尼副总统所领导的国家能源问题专题小组有关的文件。民间团体自然资源保护委员会的律师说，经过一年多的努力，公众终于可以看到，行政当局在制订能源政策的时候，到底是代表了公众的利益，还是代表了象安然这样的大能源企业的利益。她表示，她的组织在得到文件以后将立即向公众开放。 　　目前，围绕着这个文件问题，民告官的诉讼在几个联邦地区法庭上同时进行。从已经召集的法庭听证，白宫要过这个关，看来不容易。

　　第三，用媒体制约权力

　　媒体在美国被认为是除了政府的立法、行政、司法三大分支以外的最有权势的东西，所以有时被称为第四权。新闻自由是美国宪法第一修正案所保障的民众宪法权利的一部分。民众用自己的知情权，通过媒体对政府权力实行制约。这一点没有什么特别，特别的是，美国人认为，媒体之权力，只能掌握在民间，是政府部门不能染指的。 　　在建国后的一百五十多年里，美国政府本身一直没有自己的"发声器官"。政府和民众之间的交流互动，是通过其他渠道和机制来进行的。美国政府没有自己的宣传机器，而且美国人特别讨厌政府权力部门的"宣传"，连带着在他们的词汇里"宣传"一词也就成了一个贬义词，而且是名声特别臭的贬义词。在政府的各部门里，他们有"发言人"这一功能，有了点什么事儿，就出来一个"发言人"发布"官方"正式认可的消息和决定，通常在记者的追问下也对这些消息和决定作出解释评论。但是，这些消息和决定的传播，还是只能由民间媒体来做，美国政府本身没有自己的电视、电台、报纸。 　　这种规矩，反应了美国人对权力的警惕，也反应了美国人的公平概念。政府花的都是纳税人的钱，纳税人该想些什么，不能让政府给操纵了，不能让政府花用纳税人的钱来给纳税人洗脑。所以，在美国的制度下，政府根本就不可以有自己的宣传机构。

　　这种情况到上世纪四十年代有了改变。美国从第一次世界大战起积极地介入了世界事务，它发现，必须让世界其他地方的人了解美国的情况和观点。这个功能当时无法依赖民间的媒体，因为民间媒体是市场导向的，市场都在国内，它们也就都只在国内经营，对外必须由政府统一调用纳税人的钱。这就�"美国之音"的来由。

　　从1942年2月24日第一次广播到现在用53种语言对外广播，美国之音必须遵循当年国会对它的约束，它是独立作业的，它只能针对国外听众。美国之音宪章中规定了它运作的三原则：它必须是可靠和权威性的新闻来源，提供新闻必须精确、客观、全面；它不是呈现美国的单一部分的面貌，而是对美国的思想和制度作全面表达；它不仅要清楚地呈现美国的政策，也要提供对这些政策的不同意见。就像当年它的一个台长所说的："消息有好有坏，我们必须实话实说。"

　　1994年，克林顿总统签署了国际广播法案，根据这个法案，美国之音和自由欧洲电台、自由亚洲电台等几个机构归属国际广播局管辖，国际广播局的九人委员必须是参议院通过的跨党成员组成，由国务卿领衔。这说明，美国政府仅有的这个喉舌，完全是对外的。对内呢？第四权还是在民间手里，因为只有这样，它才能有效地制约政府权力，美国人才放心。

　　美国民间的独立媒体造就了世界上最出色的记者队伍。尽管有市场制约，美国的媒体仍然是世界上最高效、最有道德责任心的队伍。在美国政治制度的运作中，媒体一刻不停地起了制约权力的作用，这种制约在水门事件以后各种"门"的揭露中表现得最为出色。媒体在结束越战过程中的作用为史家所公认。军方事后抱怨说，美军是在玻璃金鱼缸里作战，让人家看得清清楚楚。

　　911以后，美国军方吸取越战时期的教训，一方面定时由"发言人"提供消息，一方面限制本国记者在战场上的行动。同时，为了影响美军在国外的形象，配合军事行动，国防部成立了一个叫做战略影响办公室的机构。这个机构的工作，讲得形象点就是美军已经在阿富汗做的，用飞机向作战地区撒传单，做诸如此类的"宣传"工作。国防部长承认，这个办公室也打算必要时发布他称为战略或战术欺骗的假消息。比如，如果美军打算在西面进攻，这个办公室就可能做点必要的工作，让敌人相信美军的进攻在北面。这样的战时宣传似乎没什么可以大惊小怪的，所�"兵不厌诈"，古今中外都一样。当年诺曼底进攻前，盟军就成功地展开这样的情报战，调开了希特勒的防御主力。可是，今天的美国人特别不喜欢看到政府专门搞"宣传"。2月19日，《纽约时报》披露国防部战略影响办公室，尽管这个刚成立不久的办公室连"章程"还没有，舆论却顿时大哗。

　　接下来的几天，《纽约时报》几乎天天有文章抨击战略影响办公室这个主意，其他各大报也纷纷跟进。读者们通过因特网发表自己的疑虑。有读者提出，战时欺骗敌人是古今敌我都用过的策略，是战争中不可避免的，这儿并没有道德上的问题。他引用邱吉尔二战时说的话："在战争时期，实话是如此宝贵，她必须时时刻刻派谎言这个保镖来加以保护。"

　　问题是，现在的反恐怖战争中，国防部对外发布的消息，美国民众如何来区别真假呢？如果你欺骗得了敌人，那怎么可能不欺骗美国民众？如果美国民众能够分辨真假，敌人怎么会不分辨，又如何欺骗得了呢？这个矛盾是国防部和白宫所有人都永远无法自圆其说的。也许真的做起来并没有想象的那样可怕，但是你要在制度上公开让美国民众出让知情权，认可自己可以给欺骗一下，这怎么可能呢？《纽约时报》著名专栏作家托马斯·弗里特曼（Thomas Friedman）说，听到国防部成立一个机构来向外界发布假消息，真叫人哭笑不得。这位曾多年驻在中东的犹太裔阿拉伯问题权威说，由于种种原因，阿拉伯人民连我们告诉他们的真话都不信，如果以为他们会相信我们的假话，这种念头简直是荒唐可笑。

　　《纽约时报》上一些读者的意见，也许政治家或军人听来未免幼稚，却直逼反恐怖战争的正义性问题。一个读者说，美国是建立在诚实的原则上的，战略影响办公室却打了我们一个耳光。他说，事情的好坏不仅和结果有关，也和你怎么做有关。一个新西兰读者说，我希望五角大楼离我，离我的国家远一点，因为我不希望有一个说甜蜜假话的伙伴。还有读者指出，美国之音用60年的努力，以自己的公正客观的报道建立起了在世界上的声誉，国防部战略影响办公室居然公开宣布自己会发布假消息，这会毁了美国之音好不容易建立的信誉。而信誉是媒体的唯一资本。

　　舆论大哗之时，布什总统正在亚洲访问。人们猜测，在此以前他可能根本不知道有这么一个机构。现在，记者们立即把问题逼到他头上。他和副总统切尼不得不一次次保证，美国政府不会向人民撒谎，政府将告诉民众事实真相。但是，民众的怀疑一旦起来，可不容易消除。民众怎么放心你保证说实话以后说的就是实话了呢？结果是，国防部的一个公共事务官员说�"这一下子真是把我们弄得很难堪。""现在天天都有记者问我，我眼下告诉他们的是不是谎言。"

　　终于，布什班子和国防部发现，美国公众的不信任，对总统和国防部是灾难性的。这种不信任，一旦开了头就日益增长，不会轻易消失。在民主社会里，政府的有效运作必须依赖民众对其品质的基本信任。2月24日，国防部决定，解散战略影响办公室。大概国防部长也看到了，美国人不会轻易相信官员的保证，唯有在制度上解散这个机构，方能打消民众的怀疑。说到根子上就是，美国民众不喜欢由政府来搞"宣传"，因为政府太强大，它控制了声音就能控制脑子。

　　从《纽约时报》的披露到国防部解散这个办公室，仅仅五天。美国的记者们，五天里就用一支笔"干掉"了五角大楼刚刚诞生的宣传机器。美国人为了防止政府欺骗他们而迫使政府作出的这个让步，在未来的战争中，会让美国付出怎样的代价，现在就难说了。不过，自由不是免费的午餐，必须付出代价，包括战争中多流的血，这个道理，大概美国人是世界上最明白的了。

　　第四，用选票制约权力

　　民主制度的内在理念是"主权在民"，政府的权力是民众通过选举过程，按照宪法，赋予政府的。民众手里的选票，一人一票，是制度层面上，民众对政府权力的最根本制约。两年一次的中期选举，全国按照各选区改选所有众议员，各州由全州选民改选三分之一的参议员；四年一次的大选，全国民众按照州为单位选出总统。这样错开的选民划分法，分散在各州的选举过程，使得美国的选举是最不受权力操纵的民主过程。上还是下，最终的发言权在民众手里。两百多年来，没有一个人敢向民众的选票挑战。这就像基辛格当年对尼克松说的：和美国人民公开作对的人，是当不成美利坚合众国的总统的。平民百姓手里的选票，是民主制度下对政府权力的最根本性的制约。


《世纪中国》（http://www.cc.org.cn/）　上网日期 2002年03月15日

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