公 法 评 论 你们必晓得真理，真理必叫你们得以自由。

　

美国的宪法和政局的稳定

丁林

宪政文本

宪法是什么？宪法是任何一个现代法治国家的根本大法，所以，只要是现代国家，几乎都有一部宪法。然而，有了宪法并不见得就可以高枕无忧，因为宪法并不能和国家的法治以及政局的稳定划等号。有专家研究说，近一百年来，大多数国家的修宪次数几乎和政局的动荡成正比，越是频繁修宪大改大动，社会的制度越是来回振荡。托尔斯泰说，幸福的家庭个个相似，不幸的家庭各有各的不幸。国家看起来也是这样。政局动荡的国家各有苦衷，那么政局稳定的国家呢？

我们来看看美国的政局。可以说，美国是至今为止世界上政局最为稳定的国家。自从合众国宪法实行以来的两百多年，不论是联邦总统，还是国会议员和最高法院大法官，一直在按照宪法的规定，按部就班一丝不苟地进行他们的权力交替。这两百多年中，美国也不是一成不变，静如止水。它从允许南方奴隶制合法存在，到废除南方各州的奴隶制和种族隔离制度，可以说社会政治生活发生了很大变化。而且，它不仅和多个国家发生战争，还打过一场历时四年大伤元气的内战，即南北战争。但是，这一切却都没有导致危及制度本身的政局动荡。

有些故事如果发生在别的国家，就可能是一场政局危机，比如前些日子旷日持久的弹劾克林顿总统案，在美国却没有一个人为政局的稳定担心。事实上，整个事件也严格地按照宪法处置，再轰动再热闹，也和“政局动荡”这样的问题不沾边。又如，1968年尼克松和肯尼迪竞选总统，民主党的肯尼迪以微弱票数险胜共和党的尼克松。结果出来后，共和党内有人提出，肯尼迪方面有和工会及黑社会联手拉票的行为，提出不承认选举结果。尼克松制止了本党内的这种呼声，要求自己这边的人尊重宪法，服从选举结果。结果，也没有象有的国家一样闹上街头，动摇政局。

宪法在美国的政治和社会生活中，确实具有至高无上的地位。而且说起美国的政治公开，政局稳定，美国人都会把这归功于他们的宪法。那么，美国的宪法到底有些什么高明的地方呢？

要说美国宪法的特点，首先就是，这是一部十分通俗，十分实在，十分简单，十分低调的区区几个条款的合成。它的序言简洁得叫人目瞪口呆，翻译成中文只有84个字：

“我们，合众国的人民，为了组织一个更完善的联邦，树立正义，保障国内的安宁，建立共同的国防，增进全民福利和确保我们自己及我们后代能安享自由带来的幸福，乃为美利坚合众国制定和确立这一部宪法。”

宪法序言其实乐得洋洋洒洒，风风光光，美国宪法却全免了。甚至找不到国体政体最高准则和政治追求，但是它确实表达了在美国人和美国政治制度中源远流长根深蒂固的一个思想：这个宪法是合众国的人民在制定，它是人民自己内部的一个契约，一个合同，一个规定。这种“主权在民”的原则植根于当初他们移民初期为了生存和自由而结下的五月花号公约，更远地追溯，可以追溯到好几个世纪以来英格兰和欧洲的民主自由理念。这个道理很简单，宪法不是帝王和强权为了国家的强大，为了管理民众而颁布的法中之法，宪法是人民自己的公约。

也许有人会指出，这并没有什么稀罕，现在世界上几乎所有的宪法都是这么说的，哪个皇帝不说自己是万民之代表呢？

那么，美国宪法中，“我们，合众国的人民”，有些什么奥妙呢？这儿有一个关键的概念要辨别清楚，那就是，什么是“人民”？

在英语中，人民，the people, 是一个包含很多人的复数名词，它的意思是说，人民就是很多个一个一个的人，这很多很多具体的个人就是人民。具体的个人是摸得着看得见的，人民也是摸得着看得见，有血有肉的。人民，或者“主权在民”的“民”，翻译成中文更贴切的词应该是“民众”，就是我们日常所说的老百姓。

有专家指出，和英语中的人民一词不同，欧洲大陆国家语言中的人民一词，如法语中的“peuple”，就是一个单数名词，那儿的“人民”指的是一个颇为崇高的抽象概念。这个概念是那么光彩那么庄严那么高尚，以致于成为一种辉煌的象征。而在具体的政治和社会现实问题中，往往就不可捉摸了。半个世纪以来，我们到处可见的人民公园，人民广场，人民银行，人民医院，以及全心全意而不是三心二意地为人民服务，一切权力属于人民，人民的利益高于一切，等等等等，这其中的“人民”看来更接近欧洲大陆国家中作为单数抽象概念的“人民”。正因为“人民”这个词太伟大太抽象了，所以我们有时候一不小心，把整整五十万个活生生的人划了出去，而“人民”那个概念居然还好端端在那儿，光辉丝毫不减。

这样，美国宪法的第一句的意思其实就是，我们，美国的民众，美国的男女老少们，为了自己，来立这个宪法，所以宪法的目的非常平凡，组织联邦，树立正义，保障安宁，建立国防，归根结底是增进全民福利，让民众自己能安享自由幸福，不是为了别的什么抽象的高级的目标。宪法的立足点，宪法的根本出发点，就是具体的美国一个一个有生命的民众。

这个看上去颇为琐碎但至关紧要的“主权在民众”的原则引出了美国宪法的另一个特点。宪法既然是民众的契约，这个作为根本大法的契约是要干什么呢？是要建立一个管理民众公共事务的联邦政府。其它国家的宪法谈的是怎样管理“国家”大事，而美国宪法却根本就不谈“国家”，它只谈“政府”。这是美国宪法和其它国家宪法的又一个明显的不同。

“国家”是又一个很伟大很崇高很光辉但不幸又很抽象的词。一谈到国家大事，民众中的一分子，小民百姓自己的事情，就有点开不出口了。你怎么好意思拿自己的衣食琐碎来和国家大事相提并论呢？所以当一个国家的宪法洋洋洒洒地谈论有关“国家”的根本原则的时候，老百姓是很少能插得上嘴的。这就叫“国家的事情再小也是大事，个人的事再大也是小事”。

在美国，“政府”是一个很具体的名词，它是有一定的部门机构，一定的房屋工具，一定的男女官员人等组成的。和“民众”这个词一样，政府这个词所表达的东西，看得见摸得着。美国的宪法，说到底，就是在说，美国的民众现在约定，美国的联邦政府应该是什么样的。

这样，在以“我们，合众国的民众”开头的那84字序言之后，宪法的正式条款开始了。第一条共十款，说的是联邦政府的立法分支，国会，是什么结构，议员怎么产生，有些什么权力。这是宪法中最庞大的条款了。第二条仅四款，讲的是联邦政府的执行分支，或行政分支，也就是总统和他手下一班人，怎样产生，干些什么事情，有些什么权力。第三条只有三款，讲的是联邦政府的另一个独立分支，司法分支，它的结构，产生和司法权的划定。这前三条，就把联邦政府的分权结构定下来了。

然而，美国还有一个特殊的情况，它是具有一定主权的各州的联邦，所以有联邦和州的关系问题。第四条共四款讲的是联邦政府和各州的关系，它的要紧之处是规定了联邦政府不能以上压下，以大压小，任意侵犯各州自己的权益。

第五条，讲的是在以后需要修宪的时候，修宪的程序，其简洁可以说是一个多余的字都没有。第六条，规定联邦政府和各州政府都应视联邦宪法为最高法律，所有官员必须宣誓服从宪法。

最后，第七条，只有一句话，宪法本文在全国四分之三的州通过以后生效。

美国宪法的本文，用最简单通俗的语言，讲述了联邦政府各分支的构成和功能。从性质来讲，它是美国民众给联邦政府三大分支的一份授权证书，就是美国的民众为了有效管理自己的事务，同意委托这些官员组成这些部门，行使这些权力。但是，这些官员这些部门拿到了这些权力以后，自我膨胀，私下勾结，越权枉法，不照章办事怎么办呢？

在宪法条款中，政府结构强调了三大分支的分离，强调了三大分支之间的制约和平衡。美国民众认为，防止政府自我膨胀的首要前提是防止三大分支的勾结，把三权分立换成一元化是绝对不可取的。所以，分权的原则在美国几乎是绝对的，特别是第三分支，司法分支的独立，到了怎么强调也不为过的地步。

即使如此，这个只对联邦政府授权而没有明确权力限制的宪法本文，在起草的时候就引起了立国者们的强烈不安和不满。所以，当各州相继通过这份宪法，使之正式成为合众国的根本大法生效的时候，首届国会就通过了十条宪法修正案，这十条宪法修正案通称权利法案，通常被看作是合众国宪法的一部分。

这一部分从性质来讲，是美国民众对他们所委托和授了权的联邦政府明确权力和功能的限制，是一份限权令。这十条修正案是这样的简洁，每条通常就是一句话。第一条就是，“国会不得制定有关下列事项的法律：确立一种宗教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会机向政府要求伸冤的权利。”

这开头的第一句话，被称之为“不得立法”条款，是权利法案的灵魂。它表明了这样的理念，言论自由，宗教自由，集会自由，示威自由，私有财产的保障，不经独立的法庭的公正审判不受定罪惩罚的权利，等等，这些个人权利是一个自由人的固有权利，这些权利来自于人的自然生存状态，与生俱来，它不是任何强权恩赐的。相反，政府的权力却是民众授予的，而任何被授予的权力都必须有限制，不受限制的权力是非常危险的。政府越权剥夺民众的个人权利，在美国人的眼里，这叫做权力的“倒行逆施”。

“不得立法条款”就是站在民众的立场上向政府表明：我们授权给了你们，但不容许你们反过来利用我们所授予的合法权力，任意立法，扩大自己的权力范围，弄得老百姓想做些什么的时候，倒反而是非法的了。两百年前，美国的立国者大概和我们一样，这样的事情见得太多了，所以他们把“不得立法条款”预先写进了宪法，并且通过两百年的教育使这样一种思想深入人心：任何不受限制的政治权力都是不可取的，必须予以防范。

民众对联邦政府三大独立分支授权并限权，这就是美国的宪法。这份宪法朴素得枯燥，但是没有一句吓人的大话，摸不着边的空话，或者只是写了摆摆样子，谁也不当真，谁也不打算认真实行的假话。

这样一份宪法，两百年来具有无可争辩的威信和效用，就不是什么太难理解的事了。从这份宪法中我们至少可以学到这样一点：如果宪法的文字中有什么是谁也摸不着边的，或者是谁也做不到的，那么还是干脆把它拿掉的好，因为只要有一句话是空话或假话，宪法的威望和效用就难以建立起来，更谈不上用它来保证长治久安了。

选自：《丁林文集》