村务公开制度的理性考察

编者按：“村务公开”作为一种村民自治的形式，在50年代就已经有了雏形，到了80年代在我国逐步建立市场经济、全面推进村民自治的背景下，村务公开进入了全新的发展阶段，公开的范围更大，内容更广，并获得了初步的成功。但村务公开在实践中也暴露了很多的问题，亟待进一步的研究和解决；同时村务公开作为我国基层民主自治的一种表现形式，在更大的范围内，在更高的层次上会对我国整体的政府信息公开起到怎样的促进和借鉴作用也是新形势下提出的一个新问题。2001年3月2日，中国社会科学院法学研究所研究中心信息社会与中国政府信息公开制度研究课题组召开了“村务公开与政府信息公开制度研讨会”。会上，数十位来自实践工作部门的同志和法学及政治学方面的专家学者对上述问题发表了自己的真知灼见。

一、村务公开作为农村改革的一个重要组成部分，能够迅速地、大面积地推开，与社会各方面的整体需求分不开，同时也与这个制度本身在农村工作中的重要意义密不可分。但正是这种大力度地推行也很快暴露出了村务公开中的许多问题，无论是成绩与问题都是我们在研究村务公开时所不能忽视的。

黄红星（河北省石家庄市人民政府办公厅副主任、法制局局长）：

村务公开是指把与村民利益相关的事项通过一定载体予以公开。与村民利益相关的事项包括两部分，一是属于村民自治的部分，如财务收支、任期目标、统筹提留等；二是党和国家政策法律在农村贯彻落实的情况，如计划生育、宅基地发放等。这种公开既包括要接受自治组织成员的监督，也包括要接受各级党委和政府的监督。村务公开不仅促进了党在农村政策的落实、增强了干部群众的法治意识、密切了干群关系，同时对维护农村稳定，促进经济发展也起到了重要的作用。而且随着农村经济的不断发展，村民对政治利益的要求也将随之增加，政治参与的愿望和热情将会不断提高，这种农村基层民主的发展必将对我国民主政治建设产生重大影响。

詹成付（民政部基层政权建设司农村处处长）：

现在在村务公开中存在着相当多的不公开、假公开、公开有水分的现象。出现这种问题主要原因有以下几点：第一，民主选举制度不健全。现在很多村干部本身就不是村民选举出来的，或他自己就对村务公开存有戒心，这样就很难保证做到真正的公开。这就是村务的事后公开和民主选举用人制度不配套。只有村民自己选出来的人所进行的公开才是真正的公开。第二，民主决策制度不健全。很多村子事情怎么办依然是少数人说了算。现在有些村子搞农工商联合体，村党支部书记与村农工商公司总经理集于一身，公司化体制是一种强势状态，村民委员会体制是一种弱势状态，村里的土地企业化以后，村总公司随时可以处理，卖地根本不需要和村民打招呼。这就是在一些经济发达地区的农村普遍存在的一个体制性问题。第三，村务公开纠错机制刚性不足。村民委员会组织法第二十二条规定：村民委员会应保证公布内容的真实性，并接受村民的查寻，村民委员会不及时公布或公布的内容不真实的，村民有权向乡镇人民政府反映，政府机关应调查核实，经查证确有违法行为的，有关人员应依法承担责任。这个纠错机制非常疲软，无论是党纪还是法律法规都没有规定相关的责任。

孙怀新（中纪委监察综合室）：

我认为我们在研究村务公开的时候不适合用个案来表述村务公开的成败。毫无疑问，作为社会主义基层民主建设的重要组成部分的村务公开工作已经取得了相当大的进展。村务公开是在村民个人利益形成后，维护个人利益的愿望增强的背景下展开的。从我国最早推行村务公开的地区的情况看大多是出于稳定社会的需要，为了调整农村的干群关系，村务公开在这方面的效用也的确很大，上访量大幅下降。但在评价这项工作成效时，不能只看表面成效。公开本身不是目的，而只是一种手段和形式，通过村务公开，促进农村的民主选举、民主决策，民主管理和民主监督，推进农村的民主与法制建设，维护农民的合法权益，这应是村务公开的出发点和最终归宿。在村务公开这种形式已经大范围推广的情况下，公开的实际成效更应成为我们关注的焦点。这样我们就要考虑两点：一是农民在多大程度上需要村务公开；二是这种从上而下的快速的大范围的推开它的效果是什么？毫无疑问，直接的效果是很快把工作推开了，但也相应带来了工作中敷衍、应付等消极的现象。村务公开中存在的不公开、假公开、形式单一等现象，都和上面推行的力度和下面的需求有关。

二、村务公开作为一种制度，本身也存在许多漏洞和矛盾的地方，这也导致村务公开在推行过程中出现了很多自身难以解决的问题。

夏勇（中国社会科学院法学所研究员）：

为什么村务公开、政务公开首先要在农村推行，并取得了一定的成功。我认为这与中国农村经济体制改革是密切相关的。改革后农民有了自己的利益，并有了利益增值的可能，自然要对影响自己个人利益的决策表现出关注，我们对此称之为民主要求。但问题在于它和经济增长有没有必然的联系。我们调查的结果显示，经济发达地区和经济贫困地区农民相比更不关心民主选举，即经济越不发达农民就越关心民主、关心政务公开。这和我们一般的解释，经济的发展决定人们对政治的参与程度，似乎有矛盾。也有学者指出，中国的农村社会自从人民公社解体后一直存在一个权力的真空，人们关心的不是如何实行民主选举，人们关心的是如何添补这个权力的真空，是谁能带领老百姓共同致富问题。

刘莘（中国政法大学副教授）：

为什么经济发达地区，人们保护自己权利的意识不强？我认为主要原因在于，我们的制度建立以后，老百姓会要考虑一个成本和效益的问题。如果制度本身是虚的或者通过诉讼使个人得到的公正不值得自己所付出的，那人们对它就不感兴趣。

村务公开制度本身应该得到肯定，但不宜估计过高。村务公开是涉及面很广的，不是单一的制度，是和很多其他制度结合在一起的。农村的问题虽然不能说所有的都靠村务公开一揽子解决，但在一定程度上确实有作用，而且配合上其他的制度，我认为村务公开还是能起一定的作用的。

在村务公开问题上我们还要考虑是结果公开还是过程公开的问题，过程公开应包括的是整个决策过程的公开，我认为村务公开是过程公开。如果是结果公开必然会发生很多的问题，比如假公开，或是公开了也起不到任何监督的作用。这样就必然要求其他配套制度要跟上，像选举制度，还有土地制度，我们现在土地是集体的，但谁来代表土地的集体所有权呢？是村委会还是村民大会？

程洁（清华大学法学院讲师）：

我们现行的公开，当然也包括村务公开，很多是宣告式公开，也有人称为命令式的公开，这样的公开没有给人以批评的权利，在程序上有缺陷，或说不合法。所以说，在公开的时候程序公开同样是不可少的。假如说一套规则的程序是不够公开的，在参与的过程中索取遭到拒绝，向谁求助？在中国现行体制中只能是向行政部门，但在这里可能也会遇到行政程序本身的公开性问题，这样公开的效果就不会太好。

陈云生（中国社会科学院法学所研究员）：

我认为，首先，村务公开本质上是群众自治形式，村委会是村民自治组织，不是政权组织，这在法律上有分别。自治性组织有没有政务，要不要公开是需要研究的，我们把村这一级当作我们国家政权的最基层组织在宪法是缺乏依据的，把村务公开当作一种基层政权的民主形式加以考虑和强化是不合适的。自治民主和政治的民主我认为应当分开考虑。其次，村务公开对民主的发展积极意义是什么？客观的评价通过村务公开达到把政权建设关系理顺，从这一点看村务公开的作用不大。农村的问题不是一个公开和不公开的问题，是乱收费加剧了农民负担的问题。想用公开来根本解决农村的问题是值得认真考虑的。

莫纪宏（中国社会科学院法学研究所副研究员）：

首先，我想从法理上来看村务公开问题。民主理论要分两个层次，一是简单的会表达自己的欲望，它所产生的社会作用有一定的局限性，二是通过民主的方式合理合法地表达自己的欲望。我们现在搞的村务公开还只是第一个层次上的民主，因此不能把它吹得太高。村务公开从理论上一是村民参与民主决策，一是村民对村中的事务有知情权。这两种思路支持了村务公开的合法性。但是在农村自治体制下我们所引用的民主理论和知情权的理论是否和国家政治制度理论下的民主理论和知情权理论是一致的呢？这一点还需要论证。

另外，从社区文明建设这个角度来分析村务公开，我们就会提出这样的问题，社区文明的基本结构和整个社会文明的基本结构是应按同一个方向来建构，还是应按不同的方向加以区分呢？社区文明建设应不应该有自己的特点，是不是可以简单套用社会的文明建设？如果社区居民利益是共同的，那基层民主是很好的方式，而如果社区居民利益自由发展，则权利是主要的支撑。我国农村社区文明和城市社区文明发展不同，农村社区发展由于土地的关系所限，居民的很多基本利益不得不合在一起，有了共同利益就有了分割，一分割就有了合理性的问题，当然就要有民主的介入。因此农村社区的文明理论不得不接受国家社会的文明理论。只要农村社区的土地所有制不变，那么在国家发生的任何合理性的问题在这里都有。所以土地所有制是关键，如果我们不打破以土地为纽带的农村社区文明的话，那基层社区民主就会和国家民主一样成为现实要求，而且成为一种很低层次的民主。所以我们在改革中要创造条件对这种民主存在的基础加以解构，然后向一种现代化的文明的方向发展。

三、村务公开作为一种基层民主制度对更大的范围内，更高层次上的公开都有着示范和启示的作用，只有对此不断地加以总结和深入的分析，才能推动我国的政府信息公开向更深的层面发展。

张明杰（中国社会科学院法学研究所副研究员）：

信息公开，它的第一推动力在哪里？在村务公开中我们看得很清楚就是村民的利益，村民的权利、诉求，正是它促进了信息的公开。由此看到，我们如何推动整个国家的、社会的大范围的政府信息公开，追求更高层次的价值，即政府信息公开它的推动力在哪里？我们知道中国的改革是自上而下的，但事实上政府的推动还是第二推动力，还是在第一推动力的基础上建立起来的制度性的东西，真正要推动信息公开还是要回到表达自由权上来，公民有获得信息的愿望，这样我们才能把信息公开建立在一个很坚实的基础上。从英国信息公开的发展看，它始终是与媒体对信息的要求结合在一起的，媒体的要求冲击了保密法和保密制度，也促进了对信息公开的立法。中国也一样，权利诉求从哪里来？有来自公民对自身利益关注，也有来自媒体的不断要求。我们在考虑信息公开时可以从两方面来考虑，一方面中国的特点要自上而下的从制度上、法律上给予支持；另一方面，让权利、诉求表达出来，充分形成推动力，推动信息公开的发展。

周汉华（中国社会科学院法学研究所副研究员）：

从村务公开的成就和不足来看，它对政府信息公开制度有如下的启示：

第一，要保证公开真正落到实处，除了依靠中央政府的强力推动以外，更重要的是要建立经常性的、规范性的制度。只有这样，才可以避免所谓的“说起来重要，忙起来不要”的现象。而这种制度的建立必须以一部信息公开法律的制定为前提，没有这样的根本性法律，公开就不可能持续和持久。

第二，村务公开中所存在的“不公开、假公开、半公开”等弊病，归根结底是因为公开仍然只是一种单方面的恩赐，而不是公民的一项基本权利。要真正让民众得到他们关心的信息，就必须赋予他们信息的请求权和司法救济权。政府机关如果不提供公民所申请的信息，公民应该可以通过司法救济得到保护。

第三，村务公开目前所面临的多部门管理，职责不清，上下不对口的状况表明，要使村务公开长期坚持并完善，必须从根本上重视政府信息工作。国家有必要设立专门的政府信息公开工作综合协调机构，全面研究并推进政府信息公开工作。

第四，由于政府信息公开在许多方面比村务公开更为复杂，涉及到国家秘密与公开信息的关系，公开与商业秘密的关系，公开与个人隐私的关系，政府信息的成本与收费问题，政府信息的申请程序，决定程序，救济程序等问题，有必要加强这方面的研究和探索，为全面建立政府信息公开制度奠定基础。

（秦平整理）

原载《法制日报》 2001年3月25日