中国公民社会的兴起及其对治理的意义*

俞可平 等

一、引 言：公民社会与善治

1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。

2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。

3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、协商共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。

4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。

5）治理意味着，办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。

在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在该报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

从上述各种关于治理的定义中我们可以看到，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。

其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的, 它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。其管理机制所依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素是： 1）合法性（legitimacy); 2）透明性（transparency);3）责任性(accountability);4）法治（rule of law);5）回应（responsive- ness); 6）有效（effectiveness)。

善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。反过来说，90年代以来善治的理论与实践之所以能够得以产生和发展，其现实原因之一就是公民社会或民间社会（civil society)的日益壮大。公民社会的成长和壮大，必然引起治理结构和治理状况的变迁，这一点在改革开放以后的中国尤其明显。

　　　　　　　二、改革开放与中国公民社会的兴起

在中国历史上，公民社会一直被政治国家所湮没，一个相对独立的公民社会的产生是近代中国的产物。虽然在商业和运输业领域很早就有自主的行会组织，但在20世纪前，这些组织还不是现代意义上的民间组织，而是传统的帮会组织。20世纪后，受到西方文明的影响，相对独立于国家的民间组织才开始活跃起来。但当时到底有多少个民间组织, 其活跃程度如何, 尚没有专门的研究。有关的估计, 差别也很大。例如, 有文献记载，20世纪上半叶中国的民间组织大约有1000多个, 另一项研究则估计有80000多个（王颖、孙炳耀，1999）。

1978年后, 中国在邓小平领导下实行改革开放, 它使中国社会发生了根本性的巨变。改革开放的重要后果之一，就是使公民社会赖以存在和发展的经济、政治、法律和文化环境发生了根本变迁，在中国历史上第一次大规模地催生了民间组织。

80年代后中国开始实行市场导向的经济体制改革, 逐渐放弃原先的计划经济体制, 推行社会主义市场经济, 变原来单一的集体和国家所有制结构为国有、集体和个人的独资、合资和外资等多种所有制形式，极大地提高了生产力，提高了人民的生活水平，这一点是民间组织得以蓬勃发展的最深刻的根源。

首先，市场经济的基本要求是企业必须成为拥有自主经营权的独立法人，政府和企业必须分开，企业应当对自己的盈亏负完全的责任。在这种新的经济体制下，一方面，企业的自主权极大地增加，这就使某些行业组织和同业组织有可能成为在相当程度上独立于政府的民间组织；另一方面，市场经济增大了企业的风险程度，企业必须改变计划经济条件下盈亏依赖于政府、盈利或亏损一个样的风险机制。新的风险机制要求企业本身完全承担盈亏的责任，这种风险机制势必滋生出企业的自我保护意识，发展起企业的利益保护机制，各种行业性的利益团体正是在这样的背景下迅速成长起来的。

其次，随着市场经济的推行,中国的所有制结构也发生了巨大的变革,多种所有制形式并存的局面开始出现。由于中国实行社会主义的政治经济制度，公有制仍然是国民经济的基础，不同所有制形式的企业的实际地位和作用有着显著的差别，个人私有企业的风险程度大大高于国有企业。国有和非国有企业为了寻求一个公正的竞争环境，需要有代表自己利益的同行组织。特别是非国有的私营企业主及个体老板，为了增强市场竞争力，必须在行业中实行合作和互助，建立各种互助性的自愿组织，如形形色色的企业家俱乐部组织。

再次，改革开放所带来的巨大的经济效益，为各种民间组织的确立和活动创造了必要的经济条件。绝大多数民间组织必须自筹资金，在经济匮乏或缺少经济自由支配权的情况下，民间组织的经费若没有政府拨款就很难筹措。经济的发展既给企业带来了巨大的可支配性利润，也大大增加了个人的可支配性收入，它们都成了民间组织的主要经费来源。

民间组织的发展既需要一定的经济基础，也需要一定的政治环境，没有一个相对宽松的政治环境,很难想象民间组织的存在与发展。海外学者中有一种观点认为,1978年以后中国实行了深刻的经济改革,但政治体制基本上未作变动,这是一种片面的观点。如果把政治体制的标准仅仅界定为西方国家的一党制、三权分立、代议民主，可以说中国目前的政治体制还与以前一样，没有实质性的变动。但政治体制的内涵是多方面的,除了上述之外还有法制和法治、行政体制、领导体制、选举制度、监督制度、党政关系、中央与地方的关系等等，如果根据后面这些广泛的标准来看，那么任何人都应当承认，80年代以来中国的政治体制也发生了巨大的变革，其中的许多变革直接或间接地促成了公民社会的发展。

第一，政府日益重视法制和法治，公民的结社自由开始具有实质性意义。公民社会的存在首先必须得到法律的认可，根据中国宪法，公民有结社的自由，这是公民社会最根本的法律依据。但在改革开放前，结社自由实际上是一纸空文。一般公民如若擅自提出结社申请，不仅不可能获得政府的批准，而且可能会因此而遭受政治风险。所以，没有人会向政府提出自愿结社的申请，纵使有极个别的人提出申请，也必定徒劳无功。结果是，所有社团都与党政机关高度一体化，除了党和政府命定的几个社团外，没有其他真正的民间组织。改革开放后，中国政府开始强调法制和法治，把法制和法治定为基本的国策，并且采取实2际措施保证依法治国。公民结社自由的权利得到了相当程度的实现，公民申请成立非政治性社团不仅不会遭到政治压力，而且很可能得到批准。

第二，政府大幅度放权。20年改革开放的过程，从政治的意义上可以说就是从国家与社会的高度一体化到逐渐分化的过程，这一过程的主体就是政府向社会放权。首先是政企分开，政府将经营权、决策权、人事权下放给企业，将大部分经济权力下放给社会。其次是中央政府大幅度地将权力下放给地方政府，无论在干部管理、行政管理和社会管理方面,还是在政治决策和经济决策方面，或者在税收、财政和金融方面, 改革开放后各级地方政府的权力大大增加。最后，政府对公民的管理逐渐放松，公民自由活动的空间前所未有地增大。党和国家将部分权力返回社会后，仍然需要对社会和个人进行有效的管理以维持社会的秩序。政府从一些管理领域撤走后，留下的真空便只能由民间组织来弥补。例如，80年代中期后中共中央决定,在广大的农村，村一级的行政领导不再由上级党政机关任命，农村实行村民自治。而要实行村民自治，没有一个村民自治组织显然是不行的，于是村民委员会便应运而生，而村民委员会正是中国农村最广泛的民间组织。

第三，政府开始转变职能。80年代前的中国社会恰似一个父权家庭，各级政府就是家长，公民则似子女，家长不仅管着子女的事业前程，而且连吃、喝、拉、撒都管，所以机构庞大，人员臃肿。80年代后，中国最高领导层一直试图进行以精简机构、转变职能为主要任务的政治体制改革，并且尝试过好几个回合，事实上直到现在还在继续努力。这些改革既有成功的经验，也有失败的教训，但有一点是可以肯定的，即政府的职能确实发生了很大的变化：弱化了其经济职能和社会职能，而强化了其行政管理职能。在大部分生产、经营、民事和文化、艺术和学术等领域中，政府不再履行直接的管理职能，而将这些职能转交给了相关的民间组织，如非政府的行业协会、同业组织、志愿团体等。

上述改革开放所带来的经济和政治环境的变化，使得80年代后中国的民间社会开始快速增长, 出现了增长高峰。到1989年,全国性社团聚增至1600个,地方性社团达到20多万个。1989年北京的政治风波之后,中国政府对各种民间组织进行了重新登记和清理, CSOs的数量在短时期内稍有减少,1992年全国性的社团为1200个,地方性社团约18万个。但不久后民间组织的数量即重新回升, 到1997年,全国县级以上的社团组织即达到18万多个, 其中省级社团组织21404个, 全国性社团组织1848个。县以下的各类民间组织至今没有正式的统计数字，但保守的估计至少在300万个以上(俞可平，2000）。除了社团组织外，改革开放后，中国还发展起了另一类比较特殊的CSOs，即所谓的民办非企业单位。民办非企业单位是指民间的服务性事业单位，它们不享有国家的经费资助，通过向社会提供有偿性服务维持运转，但按照规定这些组织不得把盈利作为其主要目的。据初步统计，到1998年这类组织达到了70多万个。

对这此民间组织的分类没有确定的类型学标准。政府的管理部门将它们分为四类：一是学术性团体，指从事自然科学、社会科学以及交叉科学研究的团体；二是行业性团体，指由同行业的企业组织的团体；三是专业性团体，是指由专业人员组成或依靠专业技术、专门资金从事某项事业而成立的社会团体；四是联合性团体，指人群的联合体或团体的联合体，如工会。1996年全国性社团中,这四类组织分别为680个(38%), 410个(23%), 520个(29%)和180个(10%)。

一些学者为了周延对各种民间组织的分类, 引入了主体加功能的分类标准, 照此标准,目前中国的全国性社团可分为17类: 产业部门，如各种行业协会、管理协会; 社会服务与社会福利，如基金会、慈善组织; 公共事务，如市长协会、交流协会; 信息与技术服务，如咨询组织、消费协会; 卫生，如医疗服务组织; 体育，运动协会; 教育，如各种教育服务组织； 文化艺术，如电影、音乐协会; 新闻出版，如广播电视协会; 科学技术，如各种科普组织和自然科学研究会; 人文社会科学，如人文社会科学的各种学会、研究会; 环境能源, 如环境协会; 特殊性质企业行业组织，如不同所有制企业的行业组织; 职业组织，如同业公会; 地区组织， 如区域性协会; 个人联谊，如各种兴趣组织和联谊会; 其他组织（王颖、孙炳耀，1999）。

还有一种意见认为，上述两种分类虽然注意了周延，但存在着类同、模糊不清和过于细碎的缺陷。对民间组织的分类固然可以依照不同的标准，如主体的状况、职能、区域等，但最重要的应当是这些组织的本质特征。根据目前已经出现的各种组织的主要特征，可以将其分成以下几类：1)同业组织，即相同行业的专业性协会，它们对本行业的工作和活动已经不具备法定的管理权力，但仍有着指导性的作用，如各级商会、制造业协会、物资供销协会等；2)行业管理组织，这类组织是社会转轨时期的特殊产物，它们的前身大多数是政府的行政管理机构或权威的行业管理机构，这些组织还具有很大的行业性管理权力，具备准行政机构的性质，如中国轻工协会、中国纺织品总会、中国贸易进出口促进会等;3)慈善性机构，其主要作用是社会救济，如红十字会、慈善总会、残疾人联合会等；4)学术团体,即学者的同人组织，如中国物理学会、中国化学学会、中国政治学会、中国无神论研究会等；5)社区组织，其主要特征是从事社区性的管理和服务工作，如村民自治组织、居民自治组织、社区的治安会等；6)职业性利益团体,即为特定的群体谋取职业利益的组织，如私有企业主协会、教师协会、律师协会等；7)公民的自助组织，即公民为捍卫自身利益而自愿组成的互助性组织，如城市和农村中的互助会、救助中心、农村的各种农作物研究会等; 8)兴趣组织，即公民的各种业余爱好组织，如各种各样的俱乐部、诗社、剧社等；9)非盈利性咨询服务组织，大量的民办非企业单位基本上都属于这类民间组织。

首先，从经费来源来看，改革开放前存在的各种社团的经费基本上都是国家的财政拨款，它们没有独立的经济来源；而现在绝大多数民间组织的经费已不是政府拨款，而是由这些组织自筹解决。除了少数的社团仍由国家拨款外，多数民间组织的主要经费来源是成员的会费和捐助、社会各界的捐款、非盈利目的的服务所得等。其中，所有的民办非企业单位一概没有政府拨款，其所有活动经费均由它们自己向社会提供服务时酌量收取的费用支付，政府只在税收方面给予优惠。

其次，在组织上也更独立于党政机关。80年代前，几乎所有的社团在组织上都隶属于各级党政机关，如工会、共青团和妇联都受同级党委的领导，各种科技协会都接受同级政府科委的领导。80年代后，除了传统的工青妇组织和少数特殊的社团协会在组织序列上仍然与过去基本相同之外，其他各种官方的社团协会在组织序列上日益独立于党政机关，不再成为党政主管机关的附属部门，而具有相对的独立性。大量的基层民间组织只是在名义上由某个党政机关主管，实际上享有极大的自主性，那些没有经过民政部门登记的民间组织则甚至连名义上的主管部门都没有。例如，各类行业协会、商会、社区组织、公民自发性团体等，虽仍然受到同级党政部门的领导，但其中大多数已经获得了很大的独立性。在上下级民间组织之间，这种独立性甚至更大。例如，各级行业协会已经不存在上下级关系，它们在权力、经费、管理、活动方面都表现出完全的独立性（孙炳耀，2000）。

再次，绝大多数民间组织的领导人不再由党政官员兼任。除了工青妇组织外，根据中共中央有关文件的规定，其他所有社团和协会组织的领导人都不再由现职的党政领导人担任，现职副处以上党政机关的干部都不得担任民间组织包括民办非企业单位的主要领导。这样，民间组织的领导在很大程度上独立于党政权力机关。

三、中国公民社会与党和国家（Party-State)

中国共产党对公民社会的认识经历了一个由否定到肯定的过程。直到改革开放前，中国共产党及其领导的政府对民间组织基本上持否定的态度，而且认为在社会主义的中国不可能产生相对独立的公民社会。经济上的命令体制和政治上的一元化领导体制确实也不允许相对独立的公民社会的存在，这一事实强化了上述对公民社会的否定态度。但是，正像中国领导人经常喜欢说的那样，许多事情的发生是不以人的意志为转移的，公民社会在中国的产生就是如此。正如前一部分所阐明的那样，改革开放后随着经济和政治环境的改变，不管人们情愿与否，一个相对独立的公民社会不可阻挡地在中国大地成长起来，而且对中国的政治、经济和文化产生着日益重要的影响。这一现象客观上要求中国的领导人必须正视这一事实，改变过去对公民社会的否定态度，承认公民社会的合法性及其对社会政治生活和经济生活日益重要的作用，同时采取积极的措施引导中国公民社会健康地成长。

与党和国家对公民社会的认识的转变相一致，它对公民社会的管理也经历了一个从堵到疏，即从简单的禁止到适度的放开的过程。1950年9月政务院颁布了《社会团体登记暂行办法》，内务部于1951年颁布了该办法的施行细则。这两个法规的目的，主要是为了从旧社会遗留下来的各种社会团体进行清理，取缔不符合新社会要求的社会团体，对于其他社会团体进行改造后予以保留。在完成这一任务以后，这两个法规便逐渐被弃之不用，主要由各个部门分别主管与自己业务相关的社团的审批和管理工作，不再执行统一登记的制度。但基本的政策取向是抑制甚至禁止民间社会团体的发展（刘军宁，2000）。

按照目前对民间组织的这种双重管理模式，民间组织所挂靠的主管部门的主要管理职能是：批准和任命所属民间组织的主要领导成员，包括正副会长、常务理事和秘书长；审批这些组织的重大活动；监督所属民间组织的日常工作；从业务上指导这些组织的活动；审计所属民间组织的财务。民政部门的主要职能是：拟定社团和民办非企业单位管理的方针、政策、规章并监督实施；负责包括民办非企业单位在内的各类国内民间组织（包括港澳台胞在大陆的社团）、外国人在华社团、国际性社团在华机构的登记和年度检查；指导民间组织的活动，研究提出民间组织的发展规划、会费标准和财务管理办法；监督民间组织的活动，查处民间组织的违法行为和未经登记而以社团名义开展活动的非法组织。

除了上述各种管理措施外，党和国家对一些重要的民间组织还采取另外两个措施：一是控制活动经费，一是在民间组织内部设立党组织。目前各类民间组织就经费来源而言大体有三种情况，其一是完全由政府拨款，其二是部分由政府拨款部分由自己筹集，其三是完全由自己筹集。那些影响最大的民间组织，如中国残疾人联合会、中国企业管理协会、中国科学技术协会、中国行政管理学会以及工、青、妇组织等几乎全由国家拨款。此外，中国共产党的各级领导机关通常在自己所主管的一些规模较大的重要民间组织内部设立分支机构。例如，中国红十字会就内设机关党委、工会和青年团组织，总会的行政编制有45个(王颖、孙炳耀，1999)。

在这样一种管理体制中，绝大多数民间组织对党和国家的基本态度是，既服从党政机关的领导又要保持相当的独立性。服从党政机关特别是主管部门的领导，既是强制性的规定，同时也在一定程度是利益的驱动。主动服从党政机关的领导，可以改善与主管部门的关系，从而取得更多的经费资助和更大的管理权限。所以，多数影响较大的民间组织都愿意尊重主管党政部门的领导从而与之保持良好的合作关系，在一些重大问题上通常向主管党政机关主动请示和汇报，甚至常常把主动接受主管部门的领导明确写入民间组织的章程。例如，中华全国总商会的章程就规定，它是中国共产党领导下的民间组织，各级商会的设立必须报请上级党和政府领导机关批准，其重大活动必须与党和国家保持高度一致（刘军宁，2000）。然而另一方面，各类民间组织都又希望享有对更大的自主性。例如，中国青少年基金会是共青团中央设立的一个民间组织，无论从组织领导还是业务工作都要受团中央的领导，但青基会一成立，其领导人就想方设法增大其独立性，通过各种努力后它终于取得了对自身的业务活动和地方下级机构的直接控制权，形成了一个相对独立的运作系统（孙立平，2000）。从实质上说，民间组织对党和国家的这种服从性与自主性有着很大的内在矛盾性，这种矛盾状态在很大程度上构成了目前中国民间组织与党和国家的主要互动关系。

四、中国公民社会的兴起与善治

1978年后中国所实行的经济和政治改革为公民社会的兴起创造了基本的政治、经济和法律环境。反过来，公民社会的兴起又对社会政治和经济生活产生了重大的影响，在相当程度上改变了社会的治理状况，有力地促进了社会的善治，尤其是对公民的政治参与、政治公开化、公民自治、政府的廉洁与效率、政府决策的民主化和科学化等具有重要的意义。

民间组织内部透明度较高的一个重要后果是，与转型时期的中国社会政府官员腐败现象十分严重的现状相比，离行政权力较远的那些民间组织的领导人相对说来比较廉洁。例如， 村民组织的兴起有效地遏制了乡村干部的腐败行为。由于村委会实行村务公开制度，村的财政收支和决策活动都处于透明状态，据此，村民对村干部可以进行有效的监督。在东升村，干部的工资、收入和村的财政收支情况、决策活动、企业承包、土地征用、宅基地分配等重要经济活动都公开化，并由专门人员进行监督，即使有人想腐败也很不容易，所以，村干部都非常廉洁。从前，每到水果收获季节，镇干部有事没事来村里，村干部就得准备水果送给上面来的干部，现在这样的机会也没有了，因为所有水果园都承包给了个人。村里高设有民主理财小组，其主要职责是审查村的公共财政收支情况，并且必须按期将审查情况连同有关帐目公布于众。村民代表会议、村党支部、村务公开民主管理工作小组有权检查村公共财政情况，村民如有疑问可以向它们反映甚至匿名举报（俞可平，2000）。

民间组织在内部治理方面的另一个显著特色，是民主程度相对较高。首先，城市中的居委会及志愿者协会、业主委员会、社区护绿队、社区文化工作者联谊会、社区体育工作者联谊会、社区教育委员会、老年读书会、家庭教育指导队等各种社区自治组织和农村中的村民委员会、能人会、科技协会、老年协会等，大多数至少在形式上都通过选举产生其各自的领导。在越来越多的城市和农村的民间组织中，自由选举的意义正在变得日益重要。其次，民间组织的重大决策，一般都须广泛征求其成员的意见，得到其成员的认可。民间组织的章程一般对此都有明确规定，内部的重大事务须经成员的广泛讨论和协商；国家的相关法律甚至进一步规定，居民和村民的重大事务都必须经过居民和村民代表会议的讨论和表决。其三，民间组织通常都有一套比较严格的内部监督制度。例如，上海的社区民间组织有一整套完整的居民监督制度，主要包括：1)社区居民代表会议，其职责是听取、审议、检查和监督居委会的工作；2)社区事务协商制度， 协调和评议社区工作；3)社区监督员制度; 4)政风评议制度; 5)电话监督制度和信访接待制度等(王颖，2000)。一些重要的农村民间组织内部也有一套公开的监督机制，使其领导人廉洁工作。例如，东升村的老年协会因为相对说来涉及的款项较多，也有内部的公开制度。它采取墙报的形式定期公布会员捐款、会费和其他收支帐目，甚至连原始单据的数量，每一笔进出款项的数目，哪怕只有几分钱，也记载得清清楚楚。老年协会内设一个财务小组，共有4名成员，其主要职责就是管理财务，监督协会领导人的财务活动。协会的所有支出都有一套严密的审批程序，重大支出项目须由集体讨论决定（俞可平，2000）。

民间组织对治理和善治的意义不仅表现在这些组织的内部，更主要的是表现在对整个社会的政治生活的影响上，包括政治参与、决策民主、公民自治、政务公开和廉政建设等。

正在兴起的中国民间组织成为沟通政府与公民的一座重要桥梁。善治的实质在于政府与公民的良好合作，但这种合作并不总是直接的，相反常常需要一个中介组织的协调，民间组织就是这样一个中介。一方面，各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来，转达政府；另一方面，又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达其成员。民间组织在这一利益表达和利益协调过程中，推动了政府与公民的合作，促进了善治。

许多民间组织不仅要求和鼓励其成员积极参与组织内部的事务，也鼓励他们积极参与国家的政治生活。从我们的案例研究情况看，民间组织对社会政治参与的程度要远远高于普通的公民，特别是在农村和城市的基层。例如，作为中国农民最重要的民间组织的村民委员会，其主要的职责之一，便是通过各种方法，动员其成员参与县级以下人民代表的选举和村民委员会的选举。有些地方甚至不惜采取一些极端的做法，例如，对参加投票的村民给以物质奖励，发给补贴费等；反之，对不参加投票的农村课以罚款或罚工等。同时，这些民间组织对其成员的政治参与也提供各种便利的条件，例如在地方人大代表或村委会、居委会选举时，设置流动投票站或投票箱，为外出居民提供特殊的投票服务等等，从而使居民的参选率高达95%以上。各种民间组织对社会政治事务的参与还有另一种重要形式，即作为某个方面或某种利益组织的代表，被政府规定参加权力机关或政府机关。这种参与最典型的表现，就是与政府特别接近的一些民间组织，尤其是工商联、共青团、妇联、工会、计生协会、老年协会、某种行业协会往往都有代表参加从中央到地方的各级人民代表大会和政协机关，工商联的会长在各级政府的人民政协中作为一种惯例通常兼任副主席。

80年代后成长起来的众多的民间组织已经成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力源。许多民间组织，尤其是那些专业性学术研究团体，具有丰富的专业知识，越来越多的专业社团开始承担起政府智囊的角色，为政府决策提供咨询和参谋，从而对政府决策产生重要影响，推动了政府的决策民主化。政府的改革既需要内部的动力，更需要外部的动力。在推动政府改革的外部动力中既有来自公民个人的，也有来自民间组织的，而且后者通常要比前者更强大。

80年代后，中国政治发展的一个重大步骤，是推行基层自治。中国目前试行的公民自治主要体现在三个领域：农村的村民自治、城市社区自治和行业自治。这三种主要的基层自治的主要组织媒体分别是三类不同的民间组织：村民委员会、居民委员会和各种行业协会，民间组织的兴起奠定了基层民主特别是社会自治的组织基础。

按照宪法及《中华人民共和国居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，城市的居民委员会和农村的村民委员会都不是一级政权机构，也不是政府的派出机构，而是民间组织和自治组织。居委会是城市社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。根据法律，居委会的主要任务是：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议（王颖，2000）。与此相似，村委会是目前中国农村中最重要的民间组织，在许多地方它事实上已经或者正在取代原先的党支部而成为农村中最具权威的管理机构。根据法律的规定，它是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会不对所在地区的人民政府负责，而向本村的村民会议负责并报告工作。村委会的主要职责是：组织和领导村民发展经济；积极为该村的生产提供服务和协调工作；维护村集体经济组织和村民、承包经营户、联户和外来商人的合法权利和利益；管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，带动村民开展多种形式的精神文明活动等等。毫无疑问，无论是城市的居委会还是农村的村委会，它们在基层民主自治方面的实际作用远没有上述法律规定的那样大，但是，我们的研究发现，越来越多城市和农村的基层社区正在依靠居委会和村委会这样的民间组织，不断地提高民主自治的程度（俞可平，2000）。

民间组织也是提高政治透明度的重要媒介。民间组织的成长通过以下几种途径对近年来政治透明度的提高产生了积极的影响。首先，民间组织是政治公开化的重要动力。在许多情况下，个别公民对于政治知情权的要求只有通过所在民间团体对政府施加压力才能转化为政府的政策输出。例如，在广大农村，显而易见的事实是，村民对村干部和乡镇干部的意见和要求，通常只有通过村民小组才会受到足够的重视。其次，一些民间组织本身就是传播政治信息的媒介，各种带有咨询性质的研究会、学会、联合会等社团经常召开成员大会和代表会议，或举办培训班和研讨会，发布并研讨有关政治信息，这些名目繁多的会议通常是其成员获取政治信息的重要场所。再次，一些民间组织还创办自己的传播媒体，如各种报刊、杂志和网页、网站，通过这些媒体传播各种政治信息。最后，改革开放后出现的民营书店，对扩大政治信息的传播渠道，改变信息传播的管理机制，也产生了重大的影响（邓正来，2000）。

民间组织对政府行为构成了有力的制约。政府的权力和行为必须受到一定的制约。改革开放前，对政府行为的制约主要来自政府内部的权力制衡。民间组织大量生长起来后，政府开始受到来自外部的制约。一些民间组织在发现本地或本部门的政府政策明显不合理或违反国家法律后，有组织地抵制这些政策，在许多情况下政府迫于民间组织的压力往往能够改变原来的政策。民间组织越是强大的地方，政府的压力就愈大。一个明显的例证是，在村民委员会十分健全和有力的村，乡镇干部违法乱纪的现象就要比其他村少得多（俞可平，2000）。甚至民间渠道在一些重大国际事务上的意见和舆论，对外交部门的决策也产生了影响（王逸舟，2000）。

五、 结束语：中国公民社会的特征及存在的问题

正如我们在开头所界定的那样，我们所说的民间组织，必须具备非政府性、非盈利性、自主性、志愿性等普遍特征，这是中国的民间组织与其他国家和地区的民间组织相同的地方，这样的民间组织的存在和发展也是改革开放后的中国社会之所以区别于改革开放前的传统体制的重要方面。但是，中国的民间组织与西方国家有着明显的差别，较之西方社会，中国的民间组织具有以下这样一些特征。

1. 中国的公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会，具有明显的官民双重性。

中国的民间组织绝大多数是由政府创建,并受政府的主导，尤其是那些经过合法登记的有重要影响的民间组织，如各种行业组织、同业组织、研究团体、利益团体等。虽然中国共产党和中国政府力图增大民间组织的自主性，屡屡发布文件，规定党政权力部门现职领导人不得担任各种民间组织和民办非企业单位的领导职务,但是，政府对重要民间组织的主导始终是中国公民社会的显著特点。这种政府对公民社会的主导性是通过以下三种途径得以实现的。

其一，根据政府有关民间组织登记和管理条例的规定，任何民间组织的登记注册，都必须挂靠在某一个党政权力机关作为它的主管部门，作为主管机关的权力机关必须对该民间组织负政治领导责任。例如，中国青少年基金会是由共青团中央创立并主管的，其主要领导成员必须由共青团机关任命或调配，重大的活动须经过共青团领导机关的批准（孙立平，2000）。从中央到地方的各级商会也是官办的社会组织，编制由政府制定，工作人员拥有政府公务员身份，商会与其他政府机构一样设有党组织，其领导人由中国共产党各级组织任命，人员的级别与待遇比照政府公务员，并可在商会、政府和党的机关之间流动（刘军宁，2000）。

其二，绝大多数有重要社会影响的民间组织都是由政府自己创立的，尽管它们最后从组织上逐渐脱离了其创办者，但两者之间依然有着极为紧密的联系，创办者照例通常是这些民间组织的主管部门。例如，各种行业协会基本上都是由政府主管部门创立或推动建立的，许多协会与政府主管部门所管理的行业相一致，协会成立后，政府主管部门下属的企业自然被纳入协会的覆盖范围。这些行业协会通过以下两种途径受其主管部门的节制：协会的成员企业在行政上受政府主管部门领导，而不是受协会的领导；行业协会本身在组织人事、活动经费和业务上也要受政府主管机关的制约（孙炳耀，2000）。

其三，１９９８年中央政府发布文件规定现职处以上党政机关干部不得担任民间组织的主要领导，但是几乎所有重要的社团组织的主要领导都由从现职领导职位退下来或由机构改革后分流出来的原政府党政官员担任。以行业协会为例，虽然协会章程规定，会长、副会长必需由理事会选举产生，但事实上很少有企业家担任协会的会长，大多数协会的会长都由政府相关领导担任。例如，中国工业经济协会第二届全国理事会的会长由以前的国家经委主任担任，上海市工业经济协会的会长也由前市经委主任担任（孙炳耀，2000）。农村的情况也类似，像老年协会这样势力较大的村民组织，会长通常由退下来村党支部书记或村长担任（俞可平，2000）。

其四，按照政府的有关规定，民间组织的经费原则上由自己筹集，但事实上至今还有一些重要非政府组织的活动经费由政府财政拨款，在经济上完全依赖于政府。大体上说，凡是有政府核定编制的民间组织，如政府创办的各种专业协会（如中国科普协会、中国法学会、中国行政管理学会、中国文学艺术家联合会、中国戏剧家联合会等）、行业协会（中国工业经济协会、中国轻工总会等）和商会，其经费都由政府拨款。其他一些重要的民间组织也部分地享受政府资助，如各种学术研究团体。

上述四个原因决定了中国目前的民间组织从总体上来说，是政府主导型的民间组织，其对政府机关的依赖程度要高于西方的民间组织，而其自主程度则要低于西方社会。

2. 中国的民间组织正在形成之中，具有某种过渡性。

与西方国家的民间组织相比，它还很不成熟，其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等还不十分明显。绝大多数民间组织都是在８０年代中期以后成长起来的，只有十几年的历史，它们本身还处在变化发展过程之中，无论是其结构还是功能都还没有定型。例如，一方面，按照最新的政府规定，所有民间组织都必须与党政机关脱钩；另一方面，政府通过民间组织的挂靠机关主导着它们的重要活动。又如，一方面，一些民间组织基本上受政府的主导和控制，缺乏应有的独立性、志愿性和非政府性；另一方面，另一些民间组织则完全是公民自发组建的，甚至根本没有向政府部门登记，也不接受政府部门的领导和指导，这些组织享有极高的自主性和自愿性，走向了另一个极端。民间组织的这种过渡性，是与包括公民社会在内的整个中国社会目前正处于转轨时期这种宏观背景相一致的，是社会转轨过程在民间组织中的具体体现。

3. 与上述特征相适应，中国的民间组织还极不规范。

虽然１９９８年民政部修订颁布了试图规范民间组织的新的管理条例，但这一规范过程才刚刚开始，远没有结束。从组织体制上看，目前至少有这样几类民间组织：１）高度行政化的社团，如工会、共青团和妇联，它们实际上与行政机关没有什么实质性差别。它们不受社团登记管理条例的约束，直接接受各级党政机关的领导，享受一定的行政级别，其领导人的任免由同级党委决定。２）相当行政化的社团组织，如工商联、消费者协会等各种行业管理协会，它们有一定的编制并享有一定的级别，承担部分行政管理职能，其主要领导人实际上也由各级党政部门任免，享受干部待遇。３）基本上民间化的学术性社团，如各种学会、研究会等，它们中的绝大多数没有专职的人员编制，其主要领导由学会自己推选产生并报经主管机关批准，不享受行政级别。但这些学会、研究会或协会中极少数也享有人员编制和行政级别的待遇。４）民办非企业单位。这是非常特殊的一类民间组织，它们没有行政级别，行政化程度很低，它们除了进行专业研究和交流外，还为社会提供某种专业性的服务，如中国管理研究院、中国开发研究院、中国文化研究院等。

从经济来源看，如前所说,中国的民间组织也分为三种情况：所有经费完全由国家财政拨款；部分经费由政府拨款，部分由其自筹的；完全自筹资金的，如多数学会、研究会、商会、同业组织和所有民办非企业单位。但政府对这些完全自筹资金的民间组织往往给予税收政策上的优惠，例如允许它们开展以非盈利为目的的有偿咨询和服务活动，并且可以享受部分或全部免税的特惠。政府对民间组织的这些特惠政策，事实上也成为众多的公民在近些年中纷纷申请成立民办非企业单位的直接动因。

4. 中国目前的民间组织的发展很不平衡，不同的民间组织之间在社会政治经济影响和地位方面差距很大。

在基层的农村和街道，影响最大、威信最高的民间组织是村委会、居委会和某些社区组织如老年协会等，传统上影响很大的团支部、妇代会、民兵营现在的影响和作用非常微弱。在中央和省市层面上，行业协会、管理协会、慈善组织、职业性组织和民办非企业单位相对说来影响正在日益增大。造成这种差距的主要原因是：1)法律地位不同。一些民间组织的地位由国家的法律加以明确规定，如《宪法》、《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》和中共中央的有关文件，对村委会、居委会的职能、地位和性质都有专门的规定，而一般的民间组织都不享有特殊的法律地位。2)传统文化基础不同。例如，中华民族有尊敬老人的传统，也有宗族认同的传统，老年协会的威信即源于此。3)经济实力不同。没有较强的经济实力，就很难吸引其成员，也不能为成员办实事，就不容易得到社会的重视。中国青少年基金会和中华慈善总会之所以在这些年拥有巨大的社会影响，基本的原因就在于它们募集到了巨额基金，并用这些基金帮助贫困者和儿童。4)领导威望不同，没有一个强有力的领导，即使具备上述条件，民间组织也极难有很大的影响和势力。无论是基层的民间组织还是全国性的社团协会，多数深有影响力的组织的主要领导往往拥有很高的个人威信。他们或是从权力机关中离退休下来的资深老干部，或是本身能力很强的专家能人。例如，对东升村的调查发现，在该村威望最高的三位村民恰恰是该村三个影响最大的组织的领导：村党支部书记、村长和老年协会会长（俞可平，2000）。

中国公民社会的历史还不长，无论在其生存的政治和经济环境、还是其内部的结构和职能等方面都存在着不少问题。从我们这次所做的案例研究来看，目前中国的民间组织所存在的主要问题有以下几个方面。

我们对中国公民社会所做的案例研究使我们得出了这样的结论：随着市场经济体制在中国的逐渐确立和政治与法律环境的变迁，必然会滋生出各种各样的民间组织。它们的出现对于改善农村和城市的民主治理产生了十分积极的作用，这一现实本身就是改革开放后中国社会政治进步的重要表现。但是，从总体上说，它们的自主性、独立性和自愿性程度还不很高，还存在着许多问题。如果能采取切实有效的措施，解决这些问题，那么，中国的民间组织就将更加健康地向前发展，对推动中国社会的进步和善治将起更大的作用。

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