储建国，武汉大学政治学副教授。



利用电子政务，促进民主发展--“以参与民主带动代议民主”的新思维

　　 “信息是民主货币。”

　　--托马斯·杰弗逊

　　中国当前电子政务比较重视“行政监管”、不太重视“公共服务”、更不重视“民主发展”。本文将民主发展视为电子政务的核心目标，主张利用现代信息和通讯技术，推进民主事业。在区分了几种民主类型之后，提出“以参与民主带动代议民主”的新民主战略，并讨论了在这种战略指导下的电子民主含义与目标。笔者认为当代电子民主包含了合法性、代表性、问责性、透明性、回应性、准入性、参治性和审议性八大目标，主张在当前阶段，中国公民和政府可以选择性地发展“电子人大”、“电子基层”和“电子参治”等项目。

　　一、相关的民主类型

　　电子政务要以促进民主为目标，那么，促进什么样的民主呢？自古至今，人类进行了各种民主实验，提出了各种民主理论。有的民主是悬在天上的，有的民主是行在地上的。电子政务不能促进那种无法实现的民主乌托邦，只能促进人类可以操作的民主方案。因此，这里的民主分类针对的是操作性民主。给一种操作性民主下定义，我们可以遵循这样的格式：“什么人”以“什么方式”对“什么事”发挥“什么影响”。

　　（一） 直接民主

　　所谓直接民主，就是在一个共同体中，由全体合格公民组成一个决策团体，一般以投票方式，按照多数规则，对公共政策的制定发挥决定性的影响。

　　这样的民主最早一般追溯到古希腊的雅典，它是历史上第一个实行直接民主的国家。它实行直接民主的形式就是公民大会，它持续了200多年。在兴盛时期，大约每个星期会有6000到8000人来参加集会，就重大立法问题做出决策。

　　尽管当时有大量奴隶、移民和妇女被排除在决策团体之外，但后人还是将雅典民主视为直接民主的一个典范，因为最终的决策是根据所参加的公民达成的共识做出的。

　　这种民主还有两个缺点：一是愚蠢决策问题，大量的平民集会，一般无法所要决策的问题进行充分的、理性的讨论，人们通常受谣言蛊惑，受激情操纵，做出情绪化的决策，如苏格拉底审判就是如此；二是规模问题，雅典一般是几千人集会，就已经存在沟通问题；如果是几万人，问题更严重，但还勉强可以投票；但如果是几十万人，就难以集会投票了，只能在一起欢呼一下；如果再增至几百万人、几千万人，这种公民大会就没法开了。

　　那么，在现代大规模民族国家中，这种面对面的直接民主就无法进行了。但是，直接民主的某种形式还存在，那就是偶尔使用一下的公民投票。公民投票往往是将某些国家重大问题交付公民直接决定。具体说来，它又有两种形式，一是公民确认，就是将代议机构制定的法律交给公民表决，以某种多数票通过；二是将公民决策，就是要在某个公共问题上直接做出决策。

　　（二）代议民主

　　随着国家规模的增大，直接民主就无法成为政治常态。但西方人又没有找到新的民主形式，于是就在帝国专制统治中摸索了一千多年，直到找到代议民主方案。

　　所谓代议民主，就是由全体公民选出的代表组成决策团体，一般也以投票方式对公共问题的决策实施决定性影响。代议民主被众多政治学者奉为现代民主经典，尽管受到很多挑战，但长期占据着主流民主的位置。

　　代议民主被约瑟夫·熊彼特定义为选举竞争性民主。在这种民主中，众精英或精英团体在竞取人民手中的选票，以获取做决策的权力。从他的定义中，我们可以得出代议民主的几个要素：

　　1、 多元竞争 即政党或个人竞争各种政府职位；

　　2、 代议决策 即由选举产生的代表或官员代替公民进行公共决策；

　　3、 选举参与 即公民参与自由、公正和定期的选举，挑选政府和议员；

　　4、 政治自由 即公民要有言论、出版和结社自由，以确保有效的竞争和参与。

　　代议民主的操作性相对较强，公民参与政治主要是一次性地选举代理人，不必经常集会，省时、省力、节约开支。当代理人在竞选中获胜后，一个比较稳定的政府就产生出来，合法性充足。选举之后，日常的治理就交给了代理人，他们数量有限，容易集中起来，就公共问题进行深思熟虑地讨论。无论是选举环节，还是治理环节，都比较容易操作。另外，代议民主的包容力大：首先，它可以让所有的公民都有机会参与到政治中来，行使选举代理人的权力；其次，它可以容纳广泛的社会自由，人们可选择多种多样的生活，既不需要迫于大众激情的压力，也不需要迫于个人独裁的压力；第三，它可以容忍对抗性力量的存在，而且让它们和平共处，并从和平对抗中获益。

　　（三）参与民主

　　相对于直接民主和代议民主来说，参与民主（participatory democracy）并非一种可以作为基本制度的民主类型，它只是对民主特征的一种强调。无论直接民主还是代议民主，都需要参与的，但在参与民主论者的眼中，代议民主的参与太过狭窄，而直接民主的参与又难以实现。因此，他们在找不到更好词汇的情况下，就用"参与"本身来定义他们所希望的民主类型。这个概念的新颖之处就是将"参与"置于中心位置，强调一种自发自愿的参与，而不是被动卷入，更不是被迫参与。 　　在这个意义上，它可以将直接民主和代议民主所没能概括的一些参与活动包括进来。如果将这个概念理解得宽松一点，我们就可以将其它一些新的民主概念归到它的名下，如草根民主（grassroots democracy）、咨询民主（consultative democracy）、审议民主（deliberate democracy）等。

　　草根民主 这种民主观与"自治"概念有密切的关系，它希望公民在公共生活中更多地掌握自己的命运，在公共决策中体现自己的作用。然而，就个体公民来说，不管是什么决策形式，只要参与决策的人数一多，每个公民的作用就会下降。在10人团体中，个体公民的作用是十分之一，在一百万人的团体中，如果是平等参与的话，个体公民的作用也就成了百万分之一，在某种意义上相当于零。因此，要体现个体公民在民主中的作用，公民集体就要足够小，基层社区就比较好地符合这种定义。因此，所谓草根民主，也就是在基层社区实行的公民自我治理的民主，在中国，它包括乡村民主、城区民主、单位民主等。

　　咨询民主 这种民主强调决策过程要广泛听取利益相关人、决策实施者、相关领域的专家以及感兴趣的公民等方面的意见。这些参与者可以对决策发挥影响，但不是决策者。原则上，决策者可以采纳他们的意见，也可以不采纳他们的意见。所以，这种民主的应用比较广泛，无论是威权政体，还是代议政体，无论是立法系统，还是行政系统，都可以采用咨询型民主，一来可以扩大参与面，二来可以提高决策质量。咨询型民主在现实中的表现形式有民意测验、座谈会、听证会等。 　　审议民主 参与民主受到攻击和贬低的一个重要原因就是它缺乏智慧，容易带来多数愚政、甚至多数暴政。因此，参与民主需要一个深思熟虑的过程，其核心就是要让公民成为有能力的公民。反对公民参与的人士的重要理由就是普通公民无法同管理者和专家相比，他们对公共决策所需要的知识了解太少。任何公共决策都涉及到两种信息：一种是专业性信息，就是公共问题所涉及到的只有经过专业训练才能深入了解的信息；专家在这方面有优势；另一种是公共性信息，就是公共决策所带来的利益分配方面的信息，这方面，专家和普通大众没什么区别。公共决策的实质在于第二种信息，有了第二种信息的人们就可以进行公共讨论。在日常的公共决策中，携有第一类信息优势的人在决策中占有优势，往往不屑于同只拥有第二类信息的人进行讨论，这样做的结果则常常损害了普通大众的利益。

　　审议民主想要做的是：（1）公民训练，帮助公民学会公共决策的一般技能，并且就帮助他们了解各种公共问题的性质、解决方案以及方案对社会和自己利益的影响，管理者和专家有责任向公共传递相关知识；（2）公民提议，公民就自己关心的公共问题向政府提出诉求和建议，它们可以成为某项法律或政策的创议或参考；（3）公民讨论，开设各种正式的和非正式的论坛，就某种公共问题展开讨论，讨论需要良好地组织和指导，以保证它的充分和深入；（4）公民影响，公民所认真思考和讨论的成果要对公共政策具有影响力，要有一种机制保证它在政策过程中发挥作用。

　　在发展参与民主的过程中，有两种思路：一种把它当作对代议民主的替代物，希望通过它将代议民主送进历史博物馆；另一种则是将它视为代议民主的补充物，用它来丰富、完善代议民主。

　　就现实的发展来说，还看不出第一种思路有实现的可能，第二种思路则具有强大的生命力。它不仅能够为发达社会所接受，用弥补选举参与的不足，而且能够为发展中社会所接受，用来改善威权治理下的紧张关系，渐进式地培养民主。在信息化时代，走这种补充性、渐进性的参与民主之路是一种值得肯定的选择。

　　在代议民主发展比较成熟的国家，“以参与民主补充代议民主”是普遍接受的思路，但在代议民主发展不成熟的国家，这种思路需要反过来，就是“以参与民主带动代议民主”。这种思路值得像中国这样的发展中国家认真考虑，制定一条符合自己国情的民主战略。

　　二、什么是电子民主

　　有多少民主的定义，大概就有多少电子民主的定义。无论在理论上还是在实践中，电子民主都还只是一种探索中的事物，所以在对它的各种解释还只是尝试性的。

　　史蒂文·克利夫是电子民主的著名倡导者，它于1994年帮助设计了美国明尼苏达州的电子民主系统，成了全球电子民主运动的领袖。他认为电子民主指的是“如何利用因特网加强民主过程，为个人或社群提供与政府互动的机会，并为政府提供从社群中寻找输入的机会”1。它是代议民主与参与民主结合论者，但强调电子民主的参与价值，尤其是参与公共辩论，他认为因特网帮助个人或群体获得公共参与所需要的信息或服务。

　　苏格兰的国际电子民主中心认为，电子民主是利用新的ICT技术加强民主，改善民主决策过程，促进公民参与--特别是通过电子咨询和电子申诉的方式。这个中心是以苏格兰电子民主实验为背景的，苏格兰议会在全世界率先建立起了议会电子申诉系统。这种电子民主概念强调两种互动关系：一种是公民可以向政府反馈对公共问题的看法；另一种则是公民可以积极地参与政策制定过程。

　　“英国在线对话”则将电子民主简单地定义为“利用电脑巩固民主过程”2。这个网站的重点是开发了电子咨询系统。作为这个系统的支持者，它毫不含糊地认为：如同五百年前的印刷报纸的发明一样，ICT具有改变政治世界的巨大潜力。这种潜力无疑是用在促进民主事业的方向上。

　　2004年2月24日的英国《经济学家》杂志肯定了上述断言。它调查和研究了ICT带来的诸多发展，强调指出这种技术带来权力向普通人转移：“通讯技术每次大的变化，从印刷报纸到电视，最终都带来了政治上的大变化，而且通常没有被预测到。当因特网变成动态的，并无处不在时，它会带来属于自己的变化。这种变化究竟是什么，目前还不是很清楚，但赛柏梦想者的早期声明--因特网造成权力从政治精英向普通公民转移--会变成现实”3。

　　正如瑞典于默奥大学的艾克·格隆兰德所说，电子民主的定义常常集中在ICT的应用和项目方面，而不是民主过程和制度创新方面4。因此，他认为“电子民主”不能仅仅成为ICT在民主过程中的简单应用，而应该强调民主过程如何被改造，这方面要依赖各种不同角色的行动。

　　这些定义主要针对的是发达社会的情况，而没有考虑发展中社会的情况，后者面临着培养民主的独特任务。因此，如果作为一种全球性的定义，我们可以将电子民主描述为：它是一种以ICT为工具，培养民主要素，巩固民主过程，推动民主发展的事业。对于某些发展中社会来说，重点是利用ICT培养民主要素，对于发达社会来说，重点是利用ICT巩固民主过程，对于全世界来说，则是要利用ICT推动民主从无到有、从少到多、从低到高的发展。

　　这种参与民主与代议民主相结合的“新民主”有一系列具体的目标，电子民主就是要将这些目标变成具体的方案。

　　电子民主目标与优良治理目标紧密相关，或者说是优良治理目标的核心部分。中国政治学者俞可平提出了治理的六大目标：1）合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；2）透明性，即政治信息的公开性；3）责任性，它指的是管理人员对其行为的负责程度； 4）法治，即法律成为公共政治管理的最高准则；5）回应，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应；6）有效，主要指管理的效率5。

　　克利夫提出了电子民主的七大目标： 1）信任和问责；2）合法性和理解；3）公民满意和服务； 4）；送达和公平准入5）有效代表和决策；6）输入和咨询；7）参加和审议6。

　　电子民主的目标甚至进了联合国的千年宣言：“基于人民的意愿，运用ICT促进民主的和参与式的治理，导致更具回应性和有效性的政府”。

　　我们从“以参与民主带动代议民主”的角度，提出电子民主的八大目标：1）合法性(legitimacy)目标，公共权威能够得到公民的广泛认可；2）代表性(representation)目标，公共代表能够有效地代表公民；3）问责性(accountability)目标，公共官员的不良行为能够受到他方的追究；4）公开性(openness)目标，公共信息在没有公共危险的情况下能够向公民公开；5）回应性(responsiveness)目标，公民诉求能够得到及时和负责的回应；（6）准入性(access)目标，公民能够公平地得到公共服务；（7）参治性(engagement)目标，公民能够广泛参加公共过程；（8）审议性(deliberation)目标，公民能够深入地讨论公共问题，影响公共决策。

　　这八大目标中的前五条主要从政府的角度提出来的，反映了代议民主的主要特征，后三条主要从公民的角度提出来的，反映了参与民主的主要特征。

　　三、电子合法性

　　电子民主是一种公共生活，公共生活离不开公共权威，公共权威离不开公民认可。公民认可的性质和程度就是所谓的合法性。根据马克斯·韦伯的洞见，合法性有三种：（1）传统型合法性，就是公共权威依靠传统规则如血缘关系、风俗习惯等而获得被治理者的认可；（2）魅力型合法性，就是公共权威依靠领袖的个人魅力而获得被治理者的认可；（3）法理型合性法，就是公共权威依靠合乎理性的法律或规则而获得被治理者的认可。

　　现代合法性的核心在于“合乎理性”，用我们中国人的话来说就是要“讲道理”，公共当局要向公民讲出理由，说明自己权威的来源是正当的，并且能够继续正当地维持下去。这里有个前提，就是治理者和被治理者，或者说政府与公民，都认同某种“理由”，当治理者说自己权威符合这种理由，而且治理者相信了的时候，治理者的权威就获得了某种合法性。“理由”不是真理，只是某个特定时间和空间内的共识，共识并不意味着所有的人相信，而是大部分人相信。大部分人如何相信某种共识的呢？大家都要像知识分子那样经过认真的分析证明，然后相信吗？不是。大多数人是因为别人相信而跟着相信的，而且尤其相信那些有权威的人说的话。而这些有权威的人们所说的话大多是属于所谓主流的意识形态。当然，这种主流的意识形态不是随便制造出来的，而是要符合时代的精神。 　　因此，合法性的获得需要做两种工作：一是大力传播时代的精神和逻辑，二是解释公共权威符合这种精神和逻辑。这种传播和解释就是直接和间接的公民教育。 　　电子民主对合法性的最大贡献就是这种公民教育。它体现在以下三个方面：

　　1、电子民主迅速而有力地传播着这个时代的精神。一个时代的精神主要体现为政治精神，二十世纪的主流政治精神就是民主，到了二十一世纪，这种精神仍然没有改变，但形式却有了变化，那就是参与民主有了越来越大的空间。有不少人认为，因特网具有内在民主性，它突破了传统空间所建立起来的各种障碍和壁垒，无差别地对待每一个来到它面前的人，公民可以很容易地参与进来，并自己决定在什么时候、什么地点和用什么方式得到什么东西。内在民主性观点可能有点牵强，因为技术毕竟是中性的，但至少可以说，因特网技术可以很容易地为民主服务，而且让民主变得更容易。

　　2、电子民主正在教育公民和政府认识和学习新民主逻辑。随着各种各样的政府和民间网站在全球兴起，政府与公民、企业、社群之间前所未有的信息交流和业务互动让人激动不已，政府与民间都从中获得教育，越来越多的人认识到，这是一种新型的民主，它与各种新的概念如“门户”、“一站式”、“互动”、“协同”、“准入”、“参加”、“审议”联系在一起。这种民主的逻辑与运作完全不同于等级政治，也不同于代议民主。目前，人们只能称之为新民主，或混合式民主，即代议民主与参与民主的混合。 　　3、电子民主可以帮助政府获得公民的同情与理解。电子民主显示了让人激动的理想，无形中增大了理想与现实的落差，有可能增加公民对行动迟缓的政府的不满。但是，电子民主既给公民提供了表达的窗口，也为政府提供了表达的窗口，为政府提供机会，来解释自己的行为。事实证明，利用因特网向公民提供政府信息，为自己行为进行解释的政府能够得到公民更多的同情与支持。电子民主会不断消解传统的权威等级结构，但并不是要消灭权威、消灭等级，而是让它们以更为合理的方式存在，而且允许以一种渐进的方式实现这种转变。

　　信息时代的政府要证明自己的合法性，要让公民认可自己的权威，除了做出坚定的民主承诺，采取切实的民主措施之外，还要进行有效的民主教育。政府需要利用因特网进行在线民主教育，在政府网站上增加“民主教育”模块。在这个模块上，要将政府的民主理念、民主制度、民主文件和民主过程清晰地显露出来，让公民增加对政府的信任。同时政府也需要将当前的困难局势和困难诚实地表达出来，以争取公民对政府的同情。

　　在争取公民对政府行为的理解方面，美国明尼苏达州的经验值得参考。在美国，公民非常关心政府如何花费他们的税收。政府开支行为最难以获得公民的理解，也最容易产生社会不满。州政府于是在互联网上开设了一个“预算信息在线”系统，作为赢得政府合法性的重要举措。这个系统值得注意的内容有三项：1）它将预算提议的具体内容放到网上，让公民查询；2）它将政府对各项预算的辩护理由也放到网上，让公民分析；3）它提供了一个互动栏目，让公民提出意见。这个系统开通后，效果非常明显，让公民对政府的花费计划有了更好的了解与理解，同时也让政府确切地知道公民的关注，比较有把握地对预算提议进行修正。这个系统还在进一步完善之中，譬如说，由立法机构批准的实际开支项目的具体信息，公民还不太了解，它们还被埋藏在大量的立法文本中。 　　在帮助公民一般性地了解政府的民主结构和功能方面，加拿大政府网站上的“关于政府”栏目值得参与，它提供了公民了解加拿大政府的几乎所有链接，全面覆盖了民主结构和功能，在帮助公民认知、认可和驾驭政府方面起到了有益的作用。

　　四、电子代表性

　　代议民主的一个重要理由是，由公民选出来的代表会比他们自己更好地治理国家。这里有两个含义，一是选出的代表能够代表选民，其行为不过于偏离选民的期望；二是选出的代表能够有效地进行治理。这两点是代议民主的核心内容。 　　就第一方面来说，在任何现实的代议民主中，代表的行为与选民的期望之间都存在差距，而且代表一旦当选之后，往往背离自己在选举时对选民的承诺。如果代表的任期是两届，那么在第一届任期，代表还怯于背离承诺，因为他们一般都想再连任一届，但到了第二届任期，代表的行为与选举承诺之间就会有更大的差距。

　　克服这种偏离的一种方式就是增加选举之后的经常性约束。这就需要代表与选民之间保持经常性联系。传统的联系依靠走访和电话等方式，前者是代表深入选区，挨家挨户地了解民情，后者是代表经常接听选民打来的电话，倾听选民的声音，为选民办事。 　　网络技术为代表提供了新的方式，除了电子邮件之外，还有议员与选民之间的互动论坛。这种论坛可以是代表和选民的专用论坛，也可以是某种公共论坛，定期和不定期地邀请代表和选民来谈论某个公共问题。选民也可以利用这个机会来质询代表的行为，代表需要做出负责任的答复。

　　就第二个方面来说，代表不仅需要愿意履行承诺，还需要有履行承诺的能力。这种能力既有个体性的，如某个代表的专业知识等，也有结构性的，如议会在公共决策中的作用等。

　　当前，代表的作用或有效性受到两方面的挑战；

　　一是公民直接参与和讨论公共问题，在代议架构外建立在线新闻、在线论坛和在线运动等，它们有设定政治议程的力量和生产公共意见的能力，这种事情以前基本上是由代表来做的。 　　二是行政机构在信息时代表现得似乎比代议机构更为活跃、更为强大，调查表明，行政部门比代议部门有更多的ICT投资，这意味着行政部门掌握了的信息化工具，可以利用来与公民进行直接的互动，发达国家有不少学者认为，信息技术的发展使更多的权力从代议机构转移到行政机构。

　　相比较而言，第二种挑战是更为严重的，前一种挑战可以视为对代议民主补充，而后一种挑战则是对代议民主基本架构的威胁，甚至是对民主本身的威胁。在加拿大，近年来有一场持续的争论，主题是关于行政部门组织的公民咨询和议员作用的问题。行政部门组织的在线咨询是电子政务中的一大亮点，有人认为这是行政部门走向人性化、亲民性的表现，但也有人担心，这是权力失衡的表现，代议机构和议员的作用因此而被削弱。甚至有人断言，行政部门利用ICT直接而有效地与公民发生关联，而不是通过当选代表或传媒，这将在全世界产生严重的权力平衡问题。

　　现有的电子政务事业总体上增加了行政部门的技术和沟通力量，代议机构、的ICT设施缺乏相应的投资也许会大大改变议员的作用，以及改变公民对他们权力和影响力的看法。 如果公民普遍地认为他们所选了的议员没什么作用，那么代议民主也就面临“名存实亡”的危险了。

　　“网上国会”论坛 在2002年会议中指出了这个挑战。很明显，在有些国家，代议机构的成员认识到他们民主机构的作用处于危险之中。然而，在许多国家，这种认识还没有影响到代议机构领导者的战略思考。

　　尽管进入了信息时代，但在可以预见的未来，代议民主仍然是民主的主流，代议机构仍然要发挥关键的作用，由素质相对较高的少数公民来对法律和政策议案进行深思熟虑的讨论仍然具有关键性意义。因此，电子民主所需要做的一项工作就是要激活代议机构，让它在公共决策中发挥更有效的作用。

　　通过对全世界立法机构和国会职员和当选官员的调查，结果发现，只有少数代议机构有基础性的ICT投资。而且大部分的投资只是集中在信息发布和信息准入阶段。它们既不是专门为了改善代议决策过程，也不是为了让公民更容易地影响民主过程。

　　为此，克利夫对全世界的代议机构提出了如下的建议：

　　1、每条由立法过程产生的合法的公共信息一旦可以用纸张方式或电子方式送到任何人或任何地方，就要立即以合用的档案格式送上网，让公众查阅。

　　2、对于新的、变化的和更新的内容，要随时通知公众，以便他们根据所接受的信息采取合适的个体或集体行动。可以使用多种技术（电子邮件、SMS文本传递和无线工具界面）来通知个性化的立法。

　　3、运用ICT来加强委员会过程及其作用。如果听证会是公共性的，那么就让远程监督和参与成为可能。通过音频和视频流，让所有的修正条文、作证稿和介绍可以实时地在线传播。

　　4、创建电子工具箱，在非党派基础上供所有议员使用，支持议员个体努力同他们所代表的公民进行更紧密的沟通和互动。选举机构应该为所有议员创建一个标准的ICT应用基础，以平衡橱基于政治竞争的党派投资。有必要在政府提供的ICT设施和用作竞选的设施之间建立一个法律屏障。

　　5、利用因特网将外部信息输入政治过程。基于因特网的外部信息（包括国外信息）对于各国代议机构和当选官员的作用是巨大的，在那些信息不通畅的国家里尤其如此。对全世界开放的在线信息为有利于当选者做出明智的决策，因此保持代议机构对全世界的充分开放度是必要的。

　　这几条建议就是要将代议过程电子化，建立某种“电子议会”。这种努力已经得到各方面积极的回应。2002年，有一项针对美国地方当选议员和官员的调查，调查结果对于电子民主的评价非常正面。美国有88%的受访官员使用因特网，就使用因特网加强与选民联系来说，其中有73%的在线官员认为这种联系有助于他们更好地理解公众的意见，56%认为改善了他们与社区的关系，54%认为让他们接触到他们以前没听说过的公民7。

　　需要指出的是，广义的“代表”不仅指立法机构的议员，而且指选举产生的行政官员。因此，内阁的有效决策也是“有效代表”的组成部分。有不少国家已经使用网络来进行民主决策。十多年前，芬兰就开始使用一种在线决策系统。在内阁会议之前，部长们必须在线就一个事项或一份文件进行表态，不被支持来讨论的事项会从最终的会议议程中删除 ，不作反应的部长会丧失说话的权利或就专门的事务进行投票的权利。现在，芬兰内阁80%的决定是由电子方式做出的，大大节省了决策成本。

　　根据波拉·蒂奥亨博士Paula Tiionhen的说法，“只有最艰难的政治问题是在会议中面对面地解决的”8。 蒂奥亨博士是芬兰国会未来委员会的职员，他建议更新的电子政府项目还应该将首相办公室和国务院的决策过程带到更高的阶段。加拿大各省政府会议以前是闭门会议，但现在的不勒颠哥伦比亚省政府则利用网特网举行“公开的内阁会议”，会议过程在网上转播，会议材料在网上散发9。

　　五、电子问责性

　　责任政府很久以来就是代议民主的一个重要目标，当代政治学区分了“负责政府（responsible government）”和“问责政府(accountable government)”两个概念，具有重要的现实意义。这两者究竟有何区别呢？二者都是要政府对自己的行为承担责任，但承担的过程和方式不一样。

　　负责政府的含义要广泛，政府官员一旦出现了不负责任的行为，可能要受到舆论的指责，受到上级的批评，受到本部门的责罚，这些在某种程度上都可以称为负责政府的含义。我们通常说，“做父母的要为孩子的家教负责”，但一个不怎么负责的父母会怎么样呢，可能会受到良心和舆论的谴责，受到孩子“不爱父母”的惩罚，除此之外，再没有谁来追究他的责任了。

　　问责政府有更严格的含义，“问责account”的英文词根是“算帐account”，也就是说，责任主体一旦不负责任，会有别的主体找他算帐的。这个“别的主体”很重要，我们通常说，某某机构要对“谁”负责，这个“谁”或者其委托机构就构成了“别的主体”，一般由它来追究责任主体的责任。政府应当对人民负责，这是责任政府的通义，但在问责政府模式下，政府一旦不负责任，就应当由人民或者人民委托的机构来追究它的责任。

　　从这个意义上来说，民主政府就是问责政府，由人民或其授权的部门对政府机构或公务员的不负责进行追究，让他们能够在更大程度上对自己的行动、过程和结果负责。

　　然而，上个世纪末以来，不仅在发展中国家，而且在发达国家，对政府的公共信任在不断下降，相信政府是个负责任的政府的人口比例在下降。这种状况已经引起了政府官员、专家学者和公民社会的强烈关注。

　　针对这种情况，2003年3月，经合组织（OECD）在“电子政府势在必行”的政策简报中说：

　　“电子政务能够帮助建立政府与公民之间的信任，这种信任对优良治理是至关重要的。ICT能够让公民有能力参加政策过程，促进公开的和问责的政府，并且帮助防止腐败，信任就是在这种过程中产生的”10。

　　为什么要将问责作为电子政务的目标呢？致力于利用电子政务打造效能政府的高层人士并非这样想的，他们一般对那些带来成本节约和服务便利的项目感兴趣。

　　2000年，一个叫 “卓越政府委员会”的组织对政府价值问题进行了一次电话调查，充分反映了问责的重要性11。这份调查要公众选择什么样的政府是最重要的、最好的，结果如下：

　　28%：对公民更负责的政府，

　　19%：更有效率和更廉价的政府，

　　18%：对信息的更多更高程度的准入，

　　16%：最能够提供国家安全的政府，

　　13%：最方便的政府服务，

　　6%：没有/不确定。

　　这些结果相对稳定了三年时间。2000年，首份结果公布时，许多电子政府领导人对排序感到吃惊。因为在那以前的很多年里，电子政府信息强烈地、几乎完全集中在成本节约、效率获得和公民便利方面。“公众的信息准入”和“问责”的结果指向将ICT运用于促进政府信用方面的需要。

　　从比较的角度看，2001年，有独立人士在日本做过类似的调查12。上述问题同样被问过，结果是类似的：

　　31%：对公民更负责的政府，

　　16%：更有效率和更廉价的政府，

　　15%：对信息的更多更高程度的准入，

　　27%：最方便的政府服务，

　　11%：没有/不确定。

　　2000年的美国与2001年的日本不同的是，更多的日本人首选更便利的政府服务。而问责在两个国家都排在首位。

　　面对些调查，来自电子政务推行者的合理问题是：什么样的ICT应用能够给政府带来问责呢？ 答案是公民可能想要所有的好处。既能带来问责性和信息准入，又能带来效率与便利的应用技术会赢得公民的赞同。所以，往前走的方法是要调适电子政务方案，增加直接适应电子政务全面而广泛目标的问责内容。

　　电子政务实现问责性目标有间接方式和直接方式两种。所谓间接方式，就是电子政务让问责部门更有能力，政府上网之后，越来越多的政府行为暴露在阳光之下，代议机构和监督部门可以更容易地发现不良行为。譬如说，协助问责部门的审计机关，则可以利用网络更有效地监督各行政部门的业务运行和资金流程。监督部门还可以利用网络投诉来协助问责工作，如“中华投诉网”就能起到这种作用。

　　所谓直接方式，就是在民主网络世界，政府直接面对公民的压力，一种还未成熟的网络公民社会是重要的政治力量，它可以促使政府对自己的不当行为负责。2003年中国有两件重要的网络政治事件。一是湖北大学生孙志刚在广东被收容、被殴打至死，引起网络社会的极大反弹，结果导致中国政府废除了收容条例；二是东北黑社会头目刘涌一审被判死刑，二审被改判死缓，引起网络社会的公愤，结果导致最高法院采取了极少使用的提审行动，重新判为死刑。我们不能说网络社会凝聚的民意总是行进在正确的轨道上，但网络能够凝聚民意本身应该是社会的进步，这种民意能够对政府施加影响，应该是政治的进步。

　　六、电子透明性

　　公民对政府的信任下降某种程度上与政府不透明有关，人们很难相信自己不了解的东西。政府与公民之间信息不对称是普遍现象，短时期内走向信息对称是不太可能的。电子民主所要做的是要纠正信息的严重偏斜。有学者估计，在目前，社会整体信息总量的80-90%以上为政府所控制和占有。现实中，政府有各种各样的理由不让信息公开。那些不让公开的政府信息，除了少数属于真正的国家机密外，绝大部分是可以公开的，而且往往会带来极大的经济和社会效益。问题的症结是，政府官员大多希望在没有监督的情况下开展工作，而逃避监督的一条最有效途径就是让监督者不了解情况。

　　在很多发展中国家，人们感觉到政治很神秘、很高深，实际上，并不是政治本身很神秘，而是政府喜欢封闭操作的结果。即使实现了代议民主，政治运作仍有可能是神秘的。美国代议政治历史上，行政部门总是援引各种理由，不让公民、甚至监督部门得到他们所想要的信息。尼克松总统就比较喜欢利用行政特权，搞密室政治，结果酿造了水门事件。自那之后，美国加强了信息自由方面的立法，大力推进“阳光政府”计划。

　　中国政府已经意识到政府不透明的弊端，决心大力推进政务公开。2004年4月，全国第二次政务公开会议召开，全国政务公开领导小组组长何勇要求各级政府全面推进政务公开工作。此后，他在接受《求是》杂志采访时表示：运用行政权力办理的与人民群众利益相关的各类事项，只要不属于党和国家机密，都要向社会公开。全面公开政府信息，可以更好地接受社会监督，实现公民的知情权，对于建设阳光政府、诚信政府和民主政府都具有重要的意义。

　　政务公开具备两层次含义：其一在于实体公开，即政府的事务除了依法应当保密的除外，应当一律公开；其二在于程序公开，正义不但要得以实现，还要以看得见的方式实现，政府行为也如此，不但要以正当的方式得到行使，而且要以看得见的透明方式将政府政务公开。

　　现代ICT为程序公开提供了重要的手段，在某种程度上，是在网络民主的推动下，各国才有了政务公开的紧迫感。因为互联网无所不在，很多政府故意掩盖的事情很快就在互联网上公开了，让政府处于被动、尴尬的境地。与其被动地应对，不如主动地公开。一些国家比较迅速地做出了反应，1996年，美国国会对《信息自由法》进行了修正，其宗旨是要以电子化的手段促进信息自由，坚持公开和问责原则，“重新打造美国政府与人民之间的重要联结”。

　　其实，只需要浏览一下各国政府网站的内容，就会知道政务公开在其中的份量。一般说来，政府网站的首要内容就是将有关政府的各种信息公布出来，让公众查询。中国政府网站建设中，最积极的内容就是政务公开，公众从各种网站中确实可以获得比前多得多的政府信息，对政府工作增加了认知，同时也增强了同政府打交道的能力。 　　七、电子回应性

　　所谓回应性，就是政府要及时而负责地回应公民的诉求。当代政治学者罗伯特·达尔认为民主的重要特征是：政府持续地对公民的要求做出回应。在代议民主下面，政府主要是依靠选举来对公众的诉求进行回应的，因为公民的诉求在这个时候集中为一些大的政策方案，竞选者通过对这些方案的选择而回应着公民的诉求。如果选举对于代表和官员的当选具有真实的的意义，那么，这种回应也具有真实的意义。

　　尽管当代议员或官员在选举之后对选民的回应程度有所降低，但选举对维系这种回应仍有重要的作用。政治学者大卫·梅修在《国会：选举联结》一书中指出，重新当选的动机在建立议员与选民的责任关系上起着关键的作用13。这种关系促使议员关心选民的诉求，一个议员平均每两个星期就有一次选区调研活动。对于那些没有连任压力的议员来说，尽管他们联系选民的内在积极性下降，但他们不敢轻易减少这方面的努力。一方面是因为作为资深议员，他们要关心自己的声望，要给新议员做出表率；另一方面，他们在谢任后一般都希望在公共生活中继续发挥影响，而大幅度减少对选民的回应无疑会降低他们的影响力。 　　发展中国家的政府对公民诉求的回应主要集中在行政部门，而不是立法部门。政策执行弹性过大是发展中国家的普遍特征，所以公民一般不对政策制定感兴趣，而是对行政部门的政策变通感兴趣。所以，公民和企业的重点游说对象是行政官员，促使他们在执行政策时充分照顾游说者的利益。行政官员有选择地对这些诉求进行回应。有两类诉求最容易得到回应：一是对该行政官员当前的工作有促进作用的诉求，譬如说某位领导正在抓环境整治工作，那么这个时候，大量的反映环境污染的诉求就会得到回应；二是给行政官员带来直接好处的诉求，这包括行贿受贿之类的权钱交易。还有一些属于道义上的回应，譬如说武汉市武昌区共产党员吴天祥多年来关心弱势民众，为那些急需帮助的困难群众排忧解难，凭借个人的道义力量回应着大量的社会诉求。 　　然而，回应公民诉求有现实的困难，社会变革触动了各个阶层、社群和个人的利益，公民诉求量急剧增加。现有的回应管道不堪重负，政府在寻求着新的管道。中国改革开放初期，中国政府为了集中处理民众的诉求，设立了人民信访办公室，在增加回应方面起到了一定的作用。不过，现在，这个信访办也不堪重负，国务院信访办门前经常排着长龙，有时多达几千人。 　　这种情况反映出信访机制的弊端，让这样一个并没有多少实权的部门集中回应公民诉求，其有效性让人怀疑。国家信访局局长周占顺2003年11月接受《半月谈》杂志采访的时候说：据调查分析，在当前群众信访特别是群众集体信访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。这四个80%充分反映了各级政府在回应公民诉求方面的懈怠。很多部门碰到有诉求的群众，就让他们找信访办，而信访办又得把案件送回该部门。

　　有必要改变这种集中回应方式为分散回应机制，而ICT的发展为这种转变提供了技术支持。首先，每个政府部门应有一种回应中心，可由该部门的信息官员兼管。这个中心负责将公民通过各种方式（上门投诉、电话投诉或电子邮件投诉等）传递来的诉求进行编辑，上网公布，并附有其处理状态，让公民查询。其次，需要激活中国的代议机构，让人大代表忙起来。一党领导下的人大工作重点应该是处理人民的诉求，"电子人大"的一项重要内容就是公布人大代表的电话和电子邮箱，以及他所受理的公民投诉的数目及内容。如果全国各级人大代表都能为公民诉求而忙碌起来，信访办的压力自然就减轻了。有位作者写了篇文章《一个人大代表顶得上一个信访办》，说河南有个人大代表叫姚秀荣，被当地老百姓称�"平民包公"、"平民青天"。她嫉恶如仇，勇于为民请命，可以为一个素不相识的公民的冤案，前后奔走8年，多方呼吁，甚至不惜微服私访，直至法律给予公正的判决14。

　　八、电子准入性

　　不像其它的组织，政府有责任为他们民主过程提供公平的准入。例如给予那些不能亲自来投票的人缺席投票的机会，以促进更大程度的公平。在世界上的大部分地区，普遍进入因特网还需要很多年月。“数字差距”常常被用来当作不能推行在线政治参与项目的理由，因为很大一部分人口不能进入。在那些准入受到相当限制的地方，这个担心不一定表现得更强烈。有时，在那些网络最发达的地方，因特网潜力得到更好的理解的地方，倒存在这种担心，这或许是一种害怕。

　　现实是，当今一个国家不管有5%还是50%的上网人口，都有某种形式的“电子民主”的存在。在网络最不发达的国家，电子民主以一种制度形式存在，非政府组织、传媒、大学和政府组织发挥着中心作用。如果等待数字鸿沟愈合，那将会在网络媒介还很新鲜时就消除了为公民使用因特网而培养社会期望的机会。 　　基于对谁在上线的理解，一个政府能够发展在线事业，补充现有的参与形式，并确保众多而分散的声音能够通过公民社会媒介而被听到。在发展的和转型的经济体中，应该开发电台和其它大众传媒出口与因特网的联接，并发挥电信中心的作用。电子邮件和网络能够为输入收集和传统的大众传媒提供参与骨架和结构，村民集会可以为生成公民输入提供公共界面。

　　在所有国家中，谁在线露脸是一个重要的问题。现实是，那些在传统的公共领域中露脸的人最容易引起在线注意。电子参与事业常常声称要吸引新的、欠代表的声音。尽管衡量这个目标的证据还很少，但非正式的证据说明，很多政府低估了吸引公民传统接触手段（个人接触、电话接触、传媒接触等）吸引在线注意力的能力。

　　传统式的、理想化的个人参与（in-person participation）有它们的位置，但是它们在时空方面很有歧视性。如果想要在公民中抓住和维持公民兴趣的火花，政府就要强调在任何时间和任何时候都可以进行在线参与。依靠这种参与，在线工具可以为在线过程提供随时的远程准入，以方便忙碌的公民，通过这种方式，可以扩大成员的卷入，并扩大这种努力的到达范围。

　　根据公民满意和服务方面的经验教训，每个政府都需要理解电子公民的日常生活。电子公民框架会帮助政府决定接触人民的最好机会。每天，有一半以上的美国因特网用户（6100万）上网，大多数人来检查他们的信箱。只有10%的用户显示他们访问了至少一个政府网站。这也意味着每天有600万左右的美国人分散到成千上万的政府网站。这突现了单个公民访问者对于一个地方政府网站的价值，也突现了将这种访问变成持续关系的需要。

　　“准入”呈现出多元技术与合成内容。英国因开发互动电视和电子政府而出名。对政府的挑战是组织他们的信息和服务，使得适应不同用户界面的新的民主服务供给是廉价的。在合成领域，各种因特网标准如RSS，开始在新西兰等地方开发，以用于政府新闻标题的分配。运用这些战略让政府可以从外部网站获得新的或最好的内容。

　　政府可以通过电子邮件新闻，来建立和提升他们现有的在线关系。这些电子新闻可用来促进广泛的活动和内容，包括在线和不在线的民主事业。 这些编辑过的电子新闻必须吸引大范围的用户，如一个一般性的“什么是新的”新闻通讯覆盖了整个网站，或者用及时的相关内容吸引固定群体。网站上每个互动实验、甚至一个简单的民意测验都需要听众来肯定这种努力。通过他们自己的选入式电子邮件新闻通讯来促进这些机会，是一种最廉价的接触方法。

　　日本首相小泉纯一郎的M杂志达及200万电子邮件征订者。它被用来突出过去一星期网站上的新内容，并列出来自其内阁的重要内容。他们的网站交流定在星期四和星期五（而不是像很多政府网站那样定在一星期中的早些时候），到时就发布他们的新闻通讯15。

　　九、电子参治性

　　有三个概念需要区分一下，它们是“公民卷入(civic involvement)"、"公民参与(civic participation)"和"公民参治(civic engagement)"。

　　--公民卷入的外延最广，指的是公民主动或被动地进入广泛的公共过程，包括那种被动员、甚至被强迫的进入。

　　--公民参与的外延最窄，指的是公民主动参与选举过程或公共政策过程，主要涉及公民与政府的互动。

　　--公民参治的外延界于二者之间，指的是公民主动地投身公共生活，既包括公民与政府的互动，也包括公民与社会的互动。

　　需要指出的是，这种区别是就其到目前为止最频繁使用的含义做出的。实际上，这些概念本身也在发生变化，譬如说，因为公民参治概念的出现，公民参与的概念也在发生变化，力图将公民参治的内容包括进来。一个叫彼特松的学者就大大扩展了政治参与概念，他认为：“政治参与涉及影响社会的企图。哪些只涉及公民自己或家庭的行动不在此列”16。这样一种政治参与（公民参与）和公民参治就没有什么区别了。

　　具体说来，公民参治包括哪些内容呢？首先，公民能够参与公共讨论；其次，公民能够进行公共呼吁；第三，公民能够采取公共行动。

　　从这些内容来看，因特网在促进公民参治方面有着不可比拟的优势，似乎它天生就是为公民参治服务的。

　　首先，因特网天生具有公共性，五湖四海的人们可以很方便地来到一起，为了共同关心的问题进行交流，在交流中必然会产生公共意识，公共责任。我们可以到一些公共论坛上走一走，会发现，如果是纯粹的私人的诉求，在论坛上是没有生存余地的。其实，我们每个人既有私心，又有公心，当我们来到公共论坛时，我们就会收敛那颗私心，而让公心彰显出来。譬如说，大家在讨论两岸问题时，无论主张和平方式，还是主张武力方式的人，大多从公共利益的角度来提出自己主张的。也许有人有些私下的小算盘，但这种小算盘是不能拿到公共论坛上来为某种主张辩护的。因此电子民主的一项重要的内容就是发展公共论坛，作为政府来说，需要开发一些严肃的、良好管理的政策论坛，以便让越来越多的公民参与公共讨论。 　　其次，人们有公心，一个重要的表现就是，不管教育程度多高，当有同胞遇到不公平对特时，多数人内心中都某种愤怒。公民参治就是要将这各愤怒转化为理性的行动，为了别人的不平，为了别人的利益而进行呼吁。网络为这种呼吁提供了极好的条件，前面说过，那些激起民愤的事件很快在网上得到反应，很多人加入了呼吁的行列。公共论坛为这种呼吁提供了舞台，很多事情在没有网络以前，很难被曝光，也很难引起这么多人的共鸣。为别人，为社群，为国家鼓与呼的意识在传统社会只彰显于知识分子，在网络社会，则可以彰显于普通大众。 　　第三，网络不仅为人们参与公共讨论提供了方便，也为人们参与公共行动提供了方便。公共行动需要广泛而有效的沟通和组织，人类自发的公共行动并不是很容易的。但网络给公共行动注入了全新的活力，即使在社会资本比较缺乏的发展中国家，这种公共行动也显现较快的发展趋势。在洪都拉斯，有一个被称为“可持续发展网络”，它是由400个机构组成的实现网上联结的团体，在洪都拉斯的公民社会中发挥着重要作用。它在危机环境中显示了自身的价值。例如，在遭受飓风袭击后，它成为食品、医药、毛毯和其它物品供应的交易所。它们的供应源可以通过网络查找，它们的发送也可以通过网络进行协调。这个网络团体有网上论坛，有机构间的信息交换，有可供利用的网上数据库，为公共行动提供了非常有利的条件。

　　十、电子审议性

　　如前所说，审议民主是参与民主的一个延伸。首先，它与参与民主一样，强调民主参与的主体是公民，而公民参与不能仅限于投票。其次，它又强调公民参与需要深思熟虑，不仅仅是陈情、请愿与社会运动，他们对公共政策的推动、评估与决策，都应有实质的影响。

　　审议民主要纠正代议民主对公民不信任的观念，认为公共决策不是工程决策，因而不仅仅是专家的事，要将公民实质性地纳入到决策过程中来，才能实现更广泛的公共利益。审议民主有两种重要方式，一种是公民会议，另一种是慎思民调。

　　所谓公民会议，就是针对具有争议性的、与民众利益联系紧密的政策议题，从自愿报名者中随机选择部分公民，组成可以讨论的小组，对该议题进行讨论。公民小组通过专家授课、讲座或座谈，或阅读相关资料，获得对政策议题的必要了解。公民小组从争议中寻求共识，并将这种共识写成报告，向社会公布，并供决策者参考。

　　所谓慎思民调，就是就某项政策议题设计一份问卷，以随机抽样的方式访问一个较大的样本，譬如说1000人，然后从中邀请部分受访者参加一、两天的讨论，之后，就同样的问卷再对他们进行测查，然后比较前后的变化。在讨论中，专家照样通过座谈等方式发挥作用。

　　公民会议和慎思民调可以借助网络进行，可以称之为在线审议民主。因特网在审议民主中的作用受到很多的批评。恺思·逊斯特恩（Cass Sunstein）认为，公民会自我选择那些极其符合自己胃口的在线交流和信息17。Tamara Witschge认为，没能发现经验证据支持这样一种观念：因特网创造了一种环境，那里的人们更能适应不同的观点和意见。她进一步指出，“政治讨论中的异见与平等”是满足审议标准所需要的18。

　　尽管有这样那样的忠告，在线之路还是在通往更高层次的公民审议。Lincoln Dahlberg探讨了明尼苏达州的电子民主项目中的在线论坛，它满足哈贝马斯的“公共领域”所要求的特征19。

　　在线审议不仅需要有积极的公民，而且需要出色的主持人，他要在公民与政府之间扮演协调者的角色。公民能够信任一个中立的协调者，并公开他们的观点。为了组织一个有效的审议，政府常常需要作为一个参与者，而不仅仅是主人。

　　2002年，有人在美国做了个在线慎思民调，样本是280个美国人。参与者以10-20个在线小群体方式与专业主持人会面，后者实时指导在线交流，两个星期一次，持续四个星期。每次会议之前，参与者被要求以非党派的方式评论，“认真平衡”地阅读材料。结果显示，参与者增加了他们为全球性问题负责的意愿：赞同优先给贫穷国家提供医疗帮助的公民比例从51%增加到67%，保护较弱小的国家的比例从56%增加到68%20。

　　在线审议的的实践还只是处于起步阶段，人们还在摸索新的更有效的形式。不管是什么形式，其目标都是要让公民更加有信心、更加有能力、更加有效力地参与到治理过程中来。

　　十一、电子民主的中国之路

　　中国政府对民主发展做出了坚定的承诺，在世界电子民主发展如火如荼的情况下，中国花费巨大的电子政务工程中如果没有一点民主的影子，是没有办法向人民交待的。

　　中国执政党在其权威性文件中提出了完善代议民主（人民代表大会制度）、扩大参与民主（有序的公民参与）的具体目标。这种承诺与目标与世界民主发展的潮流是一致的，问题是如何找到适合中国国情的推进之路。 　　对于像中国这样的发展中国家来说，经济中面临工业化和信息化的双重挑战，政治中则面临参与民主与代议民主的双重挑战。中国政府在经济发展上确定了“以信息化带动工业化”的战略，在政治发展上也需要有相应的战略。在选择战略上，我们要破除那种机械式的思路，这种思路认为只有代议民主发展成熟了，才能发展参与民主。这种逻辑跟只有工业化发展成熟了，才能发展信息化一样，是难以成立的。参与民主是相对独立的一种民主形态，在代议民主发展不成熟的情况下，它不仅可以发展，而且可以带动代议民主的发展。譬如说，基层民主是中国当代民主发展中的一个特色，它就是在代议民主发展不成熟的情况下发展起来的。当然，我们不能说，参与民主可以脱离代议民主而发展，在可以预见的未来，参与民主还只是代议民主的补充。 　　因此，我们认为，中国的合适战略是“以参与民主带动代议民主”，以渐进方式实现民主发展。在实现这种战略的过程中，电子民主可以发挥非常积极的作用。实际上， 中共十六大报告中已经指出，要“有序地扩大公民参与”，这个决断为电子民主的发展提供了政治动力。我们可以将“以参与民主带动代议民主”的战略视为一种子“新民主”战略。如果采用这种战略，就能让中国民主发展妥善应对双重挑战的压力。

　　中国的电子民主可以做哪些事呢？

　　第一，加快发展“电子人大”。前面说过，发达国家的议会相对于行政来说，ICT投资明显偏少，这引起了行政权力增大的忧虑。中国的人大相对于行政部门来说，ICT投资更少，这会将人大置于更加不利的地位。其实，中国人大已经享受了电子化某种好处。譬如说，中国在国家级和省级人大中建立起了电子表决系统，大大提高了表决的效率，保护了代表的权利。现在值得考虑的是，可以建立电子立法系统、电子代表系统、公民陈情系统等。

　　所谓电子立法系统，就是在由政府主网站链接的人大网站上，开辟立法专区，里面有文件栏目，收集与立法相关的法律、法规和政府文件；有专家栏目，选登专家学者对某些立法的研究文章；有公民栏目，选登公民对某些立法的代表性观点，有代表栏目，选登人大代表（必要时可以匿名）对某些立法的认识。

　　所谓电子代表系统，就是专为人大代表设置的系统，这个模块里面，公布每位人大代表的联系电话、电子邮箱，排出代表接待选民的日期，以及规定代表上网与公民讨论的日期。对于那些家里没有电脑的代表，人大要提供帮助，可以考虑让他来到人大的信息中心，在技术人员的帮助下，上网讨论。

　　所谓公民陈情系统，就是专门为公民进行立法和政策表达的一个系统。公民可以网上下载陈情表格，就某项需要人大立法或监督的问题进行陈情，递交人大，人大网络工作人员要将陈情表编号，并将受理状态上网，供公民查询。

　　各地人大可以根据条件，发展某一特色系统，或将三个系统合并为一个系统。

　　第二，积极建设“电子基层”。 “电子基层”的建设要与基层民主、公民参治结合起来。条件允许的村委会、居委会要有电脑中心或电脑室，乡镇或街道办要派技术人员进行指导。“电子基层”可以是相对独立的网站，也可以是一个网站下面的各个网页。就象“中国人chinaren.com"网站下面各大学的班级网页一样。“电子基层”里面可以设立致富之窗、生活指南、公共事务、村民论坛等栏目。其中，“公共事务”和“村民论坛”栏目可以为村务公开、村长竞选、村民参与等服务。

　　发展“电子基层”的障碍有两个，一个是数字差距问题，一是政府积极性问题。就数字差距来说，中国农村，甚至城市居民的电脑拥有率、上网率与发达国家相比有很大的差距，这是一个客观的障碍。就政府积极性来说， “电子基层”是难以带来短期收益的项目，官员的积极性不高。对于这两个障碍，我们需要这样来认识，数字差距是一个需要克服的问题，否则，中国就很难追赶发达国家。而“电子基层”是克服数字差距的一个主要途径，它不仅是为基层公民提供私人和公共服务的项目，而且也是帮助他们学习使用电脑和网络的一个平台。

　　第三，鼓励发展“电子参治”。中国是一个发展中大国，电子政务强调政府管理，不太强调政府服务，更不强调公民参治。当代社会，公共事务日益繁多，错综复杂，需要各种力量协作共进，才能达致优良治理。政府就如粗大的壮汉，它可以轮起胳膊，解决少数粗大的问题，而公民社会则如精细的主妇，可以解决大量精细的问题。如果公民社会不发展，那些精细问题也会量变到质变，演化成粗大的问题，如果这个社会每天都充满着粗大的问题，政府就不堪重负，直至崩溃。中国各级政府需要进一步解放思想，不仅不能阻止，而且还要鼓励，甚至帮助各种公民组织的发展。网络的发展为公民组织的建立、沟通和发展提供了前所未有的条件，利用网络，发展公民组织，会大大增加社会资本，训练公民参治的能力。 　　政府在鼓励、帮助公民利用网络，发展公民社会的同时，也要充分利用网络，与公民社会进行对话。我们有些网站如新华网、新浪网等，经常邀请一些政府官员上网与公民对话，这是一个好的开始。进一步要做的工作就是从电子参治走向电子审议，鼓励民间与政府合作，发展公民会议等项目。 　　民主事业是一件宏伟的事业，也是一件精细的事业。它有体制层面的显著推进，也有技术和行动层面的增量发展。电子民主、参与民主的体制适应能力很强，在不同体制下，它们都可以找到生存的空间。中国公民和政府要跳出民主发展方面的简单化思路，学会在各种条件下努力地、不间断地逐步推进民主事业。这种渐进式思路可以充分体现在“以参与民主带动代议民主”这一战略下面。 　　注释

　　1 http://www.dowire.org.

　　2 www.dialoguebydesign.com.

　　3 http://www.economist.com/surveys/showsurvey.cfm?issue=20030125.

　　4 ?ke Gr?nlund, E-democracy and e-government - state of the art, 68th IFLA Council and General Conference, Glasgow, 2002.

　　5 俞可平：《从统治到治理》, http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=2868.

　　6 Steven Cliff, E-government and Democracy: Representation and Citizen Engagement in the Information Age, www.pubulicus.net.

　　7 http://www.pewinternet.org/reports/toc.asp?Report=74.

　　8 Common Interest and E-Things . Presentation by Dr. Paula Tiionhen to International Symposium - from telework to new forms of work in the information society, Quebec, Canada - May 2001 - URL: http://www.tieke.fi/online/jtiedotteet.nsf/38e4483ea7238da4c225650f004a738d/20fec21d380f6b6fc2256bce00236f5a/$FILE/Quebeq5.rtf .

　　9 http://www.gov.bc.ca/prem/popt/cabinet/.

　　10 OECD Policy Brief "The e-government imperative: main findings." March 2003 - URL: http://www.oecd.org/pdf/M00039000/M00039948.pdf - Accessed 6 May 2003.

　　11 The New e-Government Equation: Ease, Engagement, Privacy and Protection, Council for Excellence in Government, April 2003 - URL: http://www.excelgov.org/displayContent.asp?Keyword=ppp041403 - Accessed 5 May 2003.

　　12 Individual survey on e-democracy in Japan - Summary of Survey Results, NTT Data, May 2002 - URL: http://www.nttdata.co.jp/en/find/report/index.html, Accessed 5 May 2003.

　　13 David R. Mayhew, Congress: the Electoral Connection, Yale University Press,1974. p.6.

　　14 http://www.blogchina.com/new/display/24528.html

　　15http://www.kantei.go.jp/jp/m-magazine.

　　16 Olof Petersson 2001, Makt. En sammanfattning av maktutredningen. Stockholm: Allm?nna F?rlaget, p. 23.从英译文译出。

　　17 Republic.com. Sunstein, Cass R., 2001. Princeton: Princeton University Press.

　　18 Online Deliberation: Possibilities of the Internet for Deliberative Democracy, Paper submitted to Euricom Colloquium Electronic Networks & Democratic Engagement - Tamara Witschge - October 2002 - URL: http://oase.uci.kun.nl/~jankow/Euricom/papers/Witschge.pdf .

　　19 Extending the Public Sphere through Cyberspace: The Case of Minnesota E-Democracy, by Lincoln Dahlberg. http://firstmonday.org/issues/issue6_3/dahlberg/index.html .

　　20 http://www.pbs.org/newshour/btp/polls.html.

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