作者
布坎南
货币平衡的赤字和政治民主
布坎南
导言
在第七章，我们在一个基本上届于凯恩斯理论体系的政策工具模型上，探讨了凯恩斯革命对政治后果的预期影响。出于宏观经济管理的目的，我们尤其注意的是预算赤字和预算盈余的产生，其次才是平衡赤字或分配盈余的手段。与此同时，我们还力图使人们最为熟悉的凯恩斯假定变得更加明确，该假定表述为：赤字是通过向居民以及经济系统内的非金融机构发行公债来平衡的，而预算盈余则是通过减免向这些居民和非金融机构偿还债券本金来进行分配的。
正如我们所知，由于没有彻底地将真实的公共借款和货币创造严格地区别开来，我们的思想一直处在混乱之中。我们试图使两者的区别更加明显，下一步分析自然是讨论货币创造。中央政府直接或间接地采用三种办法来支持开支，即税收、借款、货币发行。鉴于本章的主题，我们不讨论第一种方法。对于借款的方法，我们已经作过介绍。现在，我们来看一看纯货币发行。
首先，我们在与第七章基本相同的政策背景下进行考查，即假定财政调节措施--预算管理，赤字或盈余的产生--为贯彻宏观经济政策提供了主要手段。上一章的分析模型只在有关平衡赤字和分配盈余的手段方面作了修正。真实政府借款和债务清偿现在由纯货币发行和纯货币减少所取代。而且，所有这些只提供了唯一的改变货币供给的方法。出于分析的目的，我们首先建立一个人为的假设，即不存在独立运行的货币当局，就是说，联邦储备委员会在该模型中将只代表财政部的一部分。
在本章的第二部分，我们将从凯恩斯基本政策背景转到货币主义的政策背景上，这个转变分三节进行论述。首先，我们将考查凯恩斯主义倾向的财政政策所带有的政治倾向。这种政策借助于一个完全有效且完全独立的货币当局是行之有效的。如果我们将带有倾向性的财政政策和不具任何倾向性的货币政策同时讨论实施，同时假定后一政策的决策者确实乐善好施而又聪慧无比，我们就会看到或许已为人们所预料到的结果。在第二节里，我们取消独立和聪慧的假设，取而代之的是较为实际的假说，即货币当局和被选出来的政治家一样，要承受直接或间接的政治压力；而且，它们没有必要成为万事通。在本章最后一节，我们试图把第七章和第八章的分析运用到基本上描述了70年代后期和80年代初期美围经济的一种制度环境中。
创造货币平衡的预算赤字
在许多方面，分析用货币平衡的赤字的经济效果，相对于分析用债务平衡的赤字来说，要简单一些。因为不须对货币支付利息，而且一美元就是一美元，无论何时发行。何时创造货币，这与创造债务有所不同，不包括未来税收债务。没有人提出与李嘉图等价定理完全类似的主张，这个定理企图否认债务平衡的赤字的宏观经济效应。凯恩斯的基本主张反而得到了广泛的接受。预算赤字的产生及其通过纯货币发行达到的平衡将提高国民经济中开支的比例。
假定政府的预算最初是平衡的，支出与收入相等。从这个情形开始，现行税率的降低导致政府收入的减少，但同时政府支出仍保持不变。假定由此产生的赤字完全由货币创造来平衡，按照凯恩斯的观点，经济增长过程中个人可支配收入将增加，而这又转而促使对私营部门商品和劳务的购买量随之增加。在产出和就业低于或潜在地低于"充分就业"水平的前提下，开支的增长将促进实际产出和就业的增长。在总供给函数向上倾斜(经济以菲利普斯曲线的替代为特征)的情况下，开支的增加也将促使价格上涨。如果总供给函数是一条垂直线(经济处于后菲利普斯阶段)那么其结果将只是提高货币开支比例，而实际产出和就业却没有
任何增长。
在这些经济背景的任何一种情况下，前面强调过的用债务平衡的赤字将会产生替代效应。人们将会感到，公开供结的商品和劳务相对于财政政策改变之前来说，在"价格"上要低一些。无论这种改变只包括简单的降低税率或增加预算开支，还是两者的某种组合，根据经济学的首要法则，人们将对降价商品和劳务产生更大数量的"需求"。这种需求将表现为对当选的政治家施加压力以便提高预算开支水平的形式。如同上面讨论的债务筹资的情况一样，全盘接受凯恩斯经济学的观点，那么同样的公共部门偏向也将继续存在。
自然，这种公共部门偏向衍生于一个带有根本性质的预言，即财政政策的改变本身倾向于起到增加需求，而不是减少需求的作用，其原因已在第七章论述过。如果说有什么区别的话，偏向通货膨胀的基本倾向，在预算失衡是通过货币供给的变化滞后调节的体制下，比通过公债的变化来调节的体制，要更为严重。或许历史已经为这一看法提供了最好的例证。尽管观在政府已对它手中的货币创造权作出了相对于其借款能力来说更为严格的限制，但经济发展的历史却己为这样一种观点提供了大量的事实，即如果只允许一种选择的话，政府宁愿通货膨胀而不愿强迫征税。人们对这一长期居于垄断地位的原则的认识不免牵强附会，模糊不清，这与早期凯恩斯主义过份强调举债筹资平衡赤字而忽视更简单、更具说服力的货币平衡有一定的关系(在基本凯恩斯背景的范围内)。
这里，和本书其他许多地方一样，我们发现自己愈来愈感到困惑不解。认为当政府被允许创造赤字，并用货币来平衡这些赤字时，将会导致通货膨胀倾向，这是一个非常基本的常识。然而，唯独我们的一些经济学同事却试图否认这个规律。他们或许要问："政府为什么要采取会引起通货膨胀的行动?公众为什么要支持那些采取行动导致通货膨胀的政治家们?"在用货币平衡的赤字促使价格提高的情况下，财政政策的改变可被看作只是一种税收形式对另一种税收形式的替代。如果我们严格地保持在这样的分析水平上，即不考虑从与决策有关的公众那里抽取资源的制度形式，那么，除了由于改变税收份额在个人和团体之间的分配所产生的影响之外，不会有其它可预知的税收影响。
然而，在抽取资源的所有形式中，通货膨胀或许是最间接的，它是一种往往需要一部分公众给予最大限度的微妙谅解的形式。如果我们的最终目的是理解人类行为，那么就连分析作为一种征税形式的通货膨胀本身似乎也属于严肃的问题。政府并不把通货膨胀作为一种税收的形式，在公开于世的预算方案或预算检查上也未将其列为平衡项。相反，政府总是尽力将通货膨胀的原因归于非政府的实体和事件--患有利润饥饿症的资本主义企业和贪婪的工会、外国卡特尔、欠收年景，如此等等。如果货币发行的效果，按照行为的反应方式来看，实际上应该与税收的效果相同，那么，政治家的所有这类活动似乎就显得毫无意义了。由于普遍地把通货膨胀看成是"隐蔽税"，事情变得与事实更加接近了一些。然而，事实本身却要简单得多。当选的政治家们批准了公共开支计划后，便开始征税。如果公众不要求他们用收入平衡预计的开支，他们将不那么做，因为选民并未要求他们直接对通货膨胀负责，而政治家们的行动必然要导致通货膨胀。
但是，正如已经指出的，本章这一部分所讨论的体制模式是虚拟的。出于与第七章中对用债务平衡的赤字的处理相对称的目的，我们似乎应该在不存在独立的货币当局的假定下，考察一下用货币平衡的赤字的后果。如果所有这些都是对事实的描述，创造赤字和通货膨胀之间的关系就会非常容易地为公众所理解，进而，他们又会要求当选的政治家们为不负责任的行动作出解释。但是，恰恰是名义上有权控制货币供给的、半独立的货币当局的存在，结财政行为和基本宏观经济变量值的变化之间关系的整个系统蒙上了一层纱布。这一点在本章稍后的讨论中将变得更加清楚。
乐善好施而又独立的货币当局
在第七章讨论用债务平衡的赤字时，我们曾明确或含蓄地假定，金融政策是纯粹消极或被动的，财政政策才是调节或试图调节国民经济总开支的主要手段。这似乎正是一种将公共选择分析应用到凯恩斯政策模式中去的恰当的制度背景，因为在这里，凯恩斯主义者把他们的看家本领都用上了。我们认为，只有在一个充斥着持续而又明显的日益严重的预算赤字、通货膨胀和公共部门规模膨胀的体制中，才有可能概括出凯恩斯的政治遗产。
几乎所有接受了货币主义思想的人，无论属于哪个派别，都会反对这个论断。他们或许也承认，在政治上接受凯恩斯的学说，为一个包含预算赤字以及某些偏向公共部门增长的倾向的体制提供了保证，但他们却偏偏沮丧地发观，我们将通货膨胀归因于对预算平衡原则的摈弃。实际上也确实存在着一个货币当局，这个机构掌握着国家货币供给的权力，完全不受财政行为的支配。财政部本身并不能随意开动印刷钞票的机器来资助国家事务。在美国的体制下，控制印钞机的是中央银行，即联邦储备委员会，而不是财政部。因此，有人会提出反对，说用债务平衡的赤字和第七章中叙述的通货膨胀之间的联系太直接了，而货币平衡的赤 字和本章第一部分讨论的通货膨胀之间的联系却建立在一个并未反映观实制度的假设的分析基础之上。
我们想略为详细地考查一下这个可能出现的反对意见。对各种制度施加给金融后果的影响毫不在乎的货币主义者们，已经找到了他们自己对"哈维·罗德的设想"的看法，尽管这种看法带有更多的辩护成分。让我们假定实际上确实存在着一个货币当局，一个理想化了的联邦储备委员会或中央银行，它完全不爱民主政治压力的影响。这个机构被授权可以运用几种手段中的任何一种或任何一个若干手段的组合来控制货币的供给。这个机构的决策者也
被假定为既明智又乐善好施。
和这个货币当局并列的全国性政府政治机构要征税、借款、开支。由于第七章中讨论的原因，我们可以寄希望于带有政治倾向的决策者们，那些从需要时间承兑的平衡预算限制中解脱出来并力图使自己与凯恩斯学说保持一致的政治家们，去创造预算赤字并借助于公共借款加以平衡。这种行为将导致资源在公共部门和私营部门之间的分配有利于前者。但鉴于货币当局的控制权，用债务平衡的赤字与通货膨胀之间应该没有直接的联系。此处为了简化原先的讨论，我们假定，货币当局把价格水平的稳定作为高于一切的政策目标。
当预算不平衡，必须由中央政府来支付用于平衡赤字的新债券时，情形将会怎样呢?财政部将不得不跨进市场，向非银行机构和个人出售债券。这种债券供给的增加将压低债券价格，增加公债利益率。在短期内，利率通常要上升。这转而又将降低私人投资率。私营部门的资源在消费和投资之间的分配将出现偏向或扭曲，使之有利于前者。如果货币当局此时不充当调节者的角色，仍旧坚持其公开宣称的政策目标，凯恩斯经济学的政治遗产便可修正如下：即一个充斥着预算赤字、公共部门失之偏颇地增长的政体，一个利率过高，私人资本积累率降低的政体。
赤字的这些影响在任何情况下都会存在，但是，在随着时间推移，产出量经历着显著的实际增长的经济中，这些影响将大大地削弱。为了保持价格水平的稳定，需要追加货币的发行。如果认识到这一点，货币当局就会发现，他们能用法定发行的货币来抵消公共债务的一部分，即政府造成的赤字筹资。实际上，如果存在某种方法能将预算赤字的规模限制在必要的货币供给增长率水平上，那么使政府赤字保持在这个规模上的一种政体肯定是可以接受的。在这种情况下，把资源用于公共部门的倾向性将变得十分微弱，源于凯恩斯学说的其他政治偏见也将不复存在。但是，导致产生和扩大预算赤字的真正动力将突破此时所必须的限制，其后果已讨论过。国民经济实际产出随着时间的推移充其量只能减少上述偏见的影响。
当然，独立的货币当局并不必把价格水平的稳定当作唯一的政策目标。这个当局的决策者可以选择某个菲利普斯曲线经济模型，而不管它是否反映了实际情况，他们也可以选择某个他们认为可以实现的介于通货膨胀和失业两者之间的具体替代。让我们假设他们把5％的年价格上涨率作为最大可接受的限度，那么很明显，这种政策比保持价格水平稳定的政策要求有更高的货币供给增长率，而不管国民经济实际产出的增长率如何。根据这一点，我们可以说货币当局，无论是直接的还是间接的，能吸收任一政府赤字中更大的部分，而第一种情况下它所能吸收的份额较小。随着价格水平的目标增长率的提高，预算赤字中能转化为法 定发行货币的份额也不断增大。在通货膨胀被明确地选为货币当局的政策目标的情况下，由于相互矛盾的目标在菲利普斯曲线替代中的权重问题。取得预期结果的责任主要地落在货币当局身上，而不是在相伴实施的财政政策上。这种情况下的赤字提供了一个结国民经济注入新货币的简便方法。但在这种情况下，赤字并不会导致新货币的注入。由于财政政策的决策者接受了凯恩斯学说而产生的政治偏见与上述价格稳定情况下所叙述的偏见是相同的。
金融政策的政治环境
上述有关通货膨胀的说明为我们提供了一座便桥，它勾通了假定存在着一群既明智又乐善好施的金融决策者的分析和反映了对那些金融决策者所施加的制度影响的分析。假如在名义上独立的选举政治中存在一个具有法定权力影响货币流通量的货币当局，但这个当局的决策者并未被要求公开他们的政策目标，于是，我们就可以观察到日益严重的巨额赤字，这些赤字名义上是由借款来平衡的。与此同时，我们还可以观察到不断增长的通货膨胀率，它是由货币供给的大幅度增长造成的。从这一系列颇有道理、同时也是历史事实的描述中，我们能得出什么样的结论呢?货币当局明确地允许通货膨胀产生吗？同时它已正确或错误地将其选择建立在某个菲利普斯曲线经济模型上，并选择某种程序的通货膨胀作为达到较高就业水平的合适代价吗？或者，这个当局已经使自己的行动屈从于导致预算赤字产生的政治压力了吗？
最新的历史事实说明了什么？是较大的赤字有可能导致货币流通量的增长呢，还是货币流通量的变化与预算赤字的大小无关?表8-1以概括的形式提供了回答这个问题的一些有关事实。该表覆盖了1946~1974年的28年时间，其中后半期，196l~1974年，基本上相当于人们所说的"凯恩斯时期"。表的前半部分有5年的预算盈余，在这5年中，有4年的货币供结增长率相当低，处于-1．3％和1．2％之间；即使是在另一个预算盈余年--1947年--货币增长率也只达到3．3％的中等水平。其余的9年皆为预算赤字，其中有6年货币流通量的增长串超过了前半期14年的平均增长率1．9%。
对1961~1974年这一时期的考查验证了这样一种理论，即预算赤字确实与货币流通量的变化有关。在后半期，货币流通量每年平均增长4．9％，比前半期的年平均增长率高出整整3个百分点，对这个历史资料进行更进一步的分析表明，联邦储备委员会通过增加(或减少)它持有的政府证券来调节预算赤字(或盈余)。这种方法在1946~1960和1961~1974两个时期中都采用过。换句话说，联邦储备委员会成为平衡预算赤字的一个重要来源。后协议时期似乎与1951年稍前时期的情况没有什么不同，其区别只是：预算赤字的数额变得如此巨大，并且没有出现可弥补赤字的盈余时期。这些"事实"说明，联邦储备委员会的行动已不再独立于联邦政府的财政需要之外了。
我们的看法是：政治压力同样会对货币当局的决策产生影响，尽管这种影响相对于当选政治家来说要稍微显著一些，导致采取增加需求的政策措施的倾向也同样会存在。即使在一个预算平衡的社会体制下，这些压力也会起到一定的作用，更不用说后凯恩斯时期的社会体制了，在那里，当选政冶家已经抛弃了关于预算平衡原则的所有托词。也就是说，即使我们设想现政府能严格地保持收入和开支两者的平衡，货币当局也总是倾向于支持国内货币供给增长量的膨胀而不是紧缩。这种倾向在部分准备金制度下比完全准备金制度下的情况更加强烈。货币当局所造成的货币基础的膨胀使私人银行的贷款膨胀成为可能。就国家货币当局反映了金融界的利益这一意义来说，部分准备金制度比完全准备金制度更易于引起通货膨胀。
在前凯恩斯时期，当政府对违背"坚实财政"原则的行为熟视无睹时，独立的货币当局的通货膨胀倾向就被广为接受。经济学家和哲学家们便将这种观点作为采用自动运行的金融体系的根据。在这种体系中，货币单位由某种特殊商品(黄金是一个最好的例子)的固定含量来确定，货币的有效供结是由市场力量决定的。从历史上看，以某种商品成分为基础的金融体系比以信用发行为基础的独立的国家制度更稳定。
那些和按照某种商品含量标准进行调节的手段具有相同功能的控制手段，也根据国际间各国货币以固定汇率被强行引入信用发行制度中。在一国的货币单位必须根据另一国货币单位的某个特定数目来定价的情形下，任何一国的货币当局为了达到国内经济目标而选择政策目标曲独立权都要受到极大的限制。
我们再考查一下货币当局在一个非常自主的经济中所处的地位。这个当局被赋予发行纸币并管理建立在纸币基础上的金融体制的权力。名义上，它可以独立于政治之外，但实际上，它的活动仍受到政治压力的影响。对于我们的目的至关重要的是，施加于货币当局的间接压力和施加于政治家的直接压力将趋于彼此助长，在货币增长率的增长方向上尤其如此。金融决策者的地位与直接选举出来的政治家所处的地位只一步之差，他通常由某个经过选举考验的政治家指派去担当公职，有的甚至按后者的脸色行事。难以想象，一个被挑选出来担当金融决策者的人会是那种总是与他的政治合伙人持有截然相反的政策态度的人，尤其是这些态度与公共舆论和媒介压力背道而弛的时候。
一个在金融事务中具有决策权利的人，必须受到什么样的刺激，才能在增加需求和减少需求的行为之间保持严格的中立？公共选择理论体现了这样一个基本的行为假设，即那些处于掌握决策权的政治和管理地位上的人和我们其他人并没有多大差别，他们总想成为个人效用最大化者，也直接受到奖惩制度的影响。这种制度表明了他们在体制等级中的地位。没有一个金融决策者或中央银行的老板喜欢被人称为"老坏蛋"，他不愿被抛到公众面前承担大量失业、普遍贫困、住房短缺、经济萧条、以及那些不学无术而又用心险恶的新闻工作者可能强加给他的任何其他恶名的责任。当金融官僚的决策带有真正"公共财产"的所有特征时，他们为什么还要使自己屈从于这种不学无术但有公共影响的淫威呢?金融决策者可能已经清醒地认识到，如果采用了并始终不渝地坚持反对增加需求、导致通货膨胀的政策，那一定会收到顶期的"社会"效益。但是这些普遍的"社会"效益并不能作为决策者所持政策态度的结果而转化为决策者个人享有的报酬。对于金融管理者来说，"放松银根"也同样是"容易"的，而"紧缩银根"对他则是相当不愉快的。
公众褒贬不一的拥护和批评，再加上政治同僚们程度不一的支持和感情上的疏远，这一切都表明，追求最大效用的金融决策者的行为自然地带有一种通货膨胀倾向。当名义上独立的货币当局认为他们终将受当选政治家的控制和摆布时，这种倾向就变得更加明显了。在不考虑公众意见和政治支持者的沮丧情绪的前提下，让我们考查一下执行"紧缩银根"政策的金融管理者所起到的作用。只要(并且只有在这个范围内)其体制的独立性仍受到保护，金融管理者就会维持这种现状。但是，如果他认识到，当立法机构受到压力时能通过强迫实行特定的规章制度，甚至采用更极端的方法，干脆取消货币当局的独立性来修正现行的"金融法规"，那么金融管理者的态度马上就会大大缓和下来。因此，即使是最富有"公众精神"的金融官僚也会发现他自己被强迫禁锢在一种行为模式中，这种行为模式受到程度不一的各种政治压力的严重扭曲，即使各种政治压力完全是间接的，情况也是如此。
针对达一点，我们继续假设，货币当局按照它对经济运行动态所作的自信精确的预测，信心十足地行使职能，并且将它的政策行为建立在经济动态和有目标的变化两者之间已完全建立起来的、可预知的关系的基础上。当然，这种无所不知的假设必须由另一个具有部分不确定性和不可知性的假设取而代之。在对自己的预测没有百分之百的把握，并且作为基础的上述关系的有效性也无法收到广泛承认的情况下，决策者也必须采取行动。这种不确定性的作用就是促进上面论述的那种膨胀倾向。在完全不确定的情况下，人们总是更乐于做出那些能够满足外界需求的决定。
即使是在一个用前凯恩斯的预算平衡原则来指导财政政策的社会制度下，自治并且名义上独立的货币当局也可能被迫产生通货膨胀倾向。而且，以债务平衡的预算赤字的出现将进一步加剧这种货币膨胀的倾向。为了直接和(或)间接地将导致需求增加的财政政策所必然产生的政府债务的一部分转化为法定发行的货币，必须采取有效的政策措施。面临着日益严重的巨额预算赤字，在任何反通货膨胀目标方面所取得的任何进展都必须需求非常高的利率。但如此高的利率超过了政治家所能容忍的限度。政治家和公众对利率的增长及其如此之高水平作出的反应的激烈程度几乎能和他们对通货膨胀本身的焦虑程度相提并论，甚至有过之而无不及，至少在某种预期的意义上是如此。相对于通货膨胀率来说，货币当局被责成对高水平的利率负有更直接的责任。甚而，货币当局也许没有预料到。在随后的时期。预期的通货膨胀率甚至会刺激名义利率涨得更高。因此，为了使自己的个人效用达到最大，考虑一个相对较短的时期，金融决策者可能试图在矛盾的目标中尽力达到妥协。他们总是盯着利率，并力图将大得足以便利率变动保持在可容忍范围内的一部分由赤字引起的债务转化为法定发行的货币。在这个过程中，他们将无可奈何地默认导致反通货膨胀目标落空的货币增长率。
如果我们能预先赋予相关变量一个确定的值，这个方案或许能提供一个建立在现代政治民主上的、既切实可行又不是完全不可接受的政策。如果能够稳住赤字水平，或赤字只在实际产出增长率所容许的范围内增加，那么由债务转化的那部分法定货币额也将保持在合理限度内，并且，通货膨胀率也可通过随时调节维持在某个最低水平上。结果，可能会出现某种偏向公共部门的分配倾向，利率也将高于非通货膨胀时的水平，但它不会随着时间变化继续增长。然而，不幸得很，原先导致赤字产生--债务转化为法定货币--通货膨胀后果这一循环的那种政治势力将继续从中作梗，从而促使赤字随着时间的变化继续增长。用于增加总需求的所谓就业和产出的刺激效应需要在原来的水平上有所增长。如果经济中出现了失业和过剩的生产能力，并且政治决策者们已完全采用了凯恩斯政策模式，那么他们将被说明去增加预算赤字的规模，而这样做所根据的正是曾经成功地引导了他们的政治先辈们开创了一个不平衡预算的政体的相同论点。当凯恩斯政策模式被实际应用到一个有效的民主政治过程中时，它本身产生了一种始终维持巨额赤字并带有可预知后果的原动力。即使是名义上独立的货币当局起初也总是尽力使自己从政治压力下解脱出来，它的这种企图必然要受到随着时间推移不断增长的压力的影响。有效的货币当局与政治的永远绝缘并不是拯救的希望所能赖于产生的基础。
赤字额随着时间不断增长的趋势所导致的必然结果，是减少赤字额的困难不断增加。公众以及某些完全拜倒在凯恩斯主义教科书脚下的立法机构成员认为，由于减少赤字额所导致的总开支率的减少在任何时候都将在某种程度上增加失业、降低实际产出。除了那些曾经出现过的使增加税收和(或)削减开支难以实现的公共选择直接原因外，凯恩斯逻辑提供了强有力的支持论点，反对任何由于客观经济原因而产生的这类运动。在这种情况下，这种论点广泛地、甚至是普通地认为是有根据的。经过一段较长的货币平衡赤字和政府规模及通货膨胀相对增长时期，编制预算的政治家或货币当局为使国民经济转到预算的平衡轨道上所做的任何努力，公共部门相对规模的稳定，以及价格水平的稳定，都将使内在预期落空，都将导致可根据凯恩斯模型进行预测的后果。这些包含的主要成本大都集中在一个相对较短的时期内，与此相反，那些变动所带来的是较长期的效益。我们真的能希望庸俗的民主政治会作出适应这种政策变动所必需的十分困难的决策吗?这似乎是整个凯恩斯遗产中最悲惨的一页。一旦陷入了凯恩斯主义造成的货币平衡赤字的困境，一个政治民主体制将会发现：它已无力掌握自己的方向。
美国1976年及其以前时期的政治经济
在第七章和第八章有关这一点的论述和分析中，出于对凯恩斯经济学在政治民主中的可应用性进行预测的目的，我们部分地采用了反映美国政治和经济实况的抽象模型。这些模型代表了我们所观察到的现行体制的理想化变体，从这个意义上说，这些模型是"可认识的"。在这总结性的一节里，我们希望将整个分析更直接、更具针对性地和反映美国1976年及其以前时期政治经济状况的体制联系在一起。我们希望应用我们的分析模型，对现实世界的政策变更进行预测。
关于不断增长的预算赤字的发展过程，我们已论述过好几次了，在此必须重述。自从60年代初期以来，财政政策就一直遵循着凯恩斯原则，其效果有时好。有时则更糟，因为凯恩斯原则已为执政的政治家所掌握，由他们作出解释，并将它付诸实施。其结果与我们应用公共选择模型所作的预测完全一样。名义上联邦储备委员会独立于直接政治压力之外而存在。并被赋予控制经济中货币的有效供结的权力，但直到1971年，该委员会的金融政策仍被限制在由各个主要国家货币之间的国际固定汇率体系所确定的框框内。尽管美国经济具有相对自主的地位，但由于与国际贸易相对应的国内经济的规模及其相对重要性，固定汇率的限制在五六十年代实际上充当了金融膨胀政策的有效制动器。或许，对于我们的分析目的更为重要的是，这个固定汇率限制提供了一种方法，通过此法可以阻止直接施加于货币当局的政治压力。如若不然，就会使那些试图削弱联邦储备委员会名义独立性的政治家避免去这样做，因为通货膨胀可引发国际储备的危机，两者的关系可由一个简单的数量术语来说明，即黄金储备的减少。
1971年以后，至迟1973年以后，联邦储备委员会的行为已经没有上述限制了。而且，对那些想削弱该委员会名义上独立性的政治家的行为所加的间接限制也取消了。结果，联邦储备委员会更多地受到责难，当选的政治家总是企图控制与货币供结有关的活动。这些企图在1975年的一段时期里终于成功了。从那以后，该委员会被责成向国会报告其具体的货币供给目标，这是前所未有的事。直到1976年，对联邦储备委员会独立性的这种政治压力仍然持续着。1976年初，众议院以压倒多数通过了一项议案，如果最终能够以法律形式颁布的话，即使该委员会名义上的独立性也要大受约束。该项正在讨论中的议案使联邦储备委员会主席的任期与美国总统的任期完全一样，并在地方联邦储备银行董事会中增加所谓"公众"成员；而且。该议案还指导联邦储备委员会，根据1946年《充分就业法案》的精神选择就业最优化的目标。
上述这些事实，再加上我们基本的公共选择分析，使我们能得出如下推测：联邦储备委员会将受到日益增长、甚至是加速增长的压力，从而使当选的政治领导人能更好地控制它。这些压力将变得越来越有效。即使这种现象不直接出现，政治家出于对其潜在政治优势的担心也必将努力使联邦储备委员会的决策者越来越多地受到政治压力的影响，这些政治压力同时也影响着决定基本的预算结果的决策者。
一旦我们增加了这样一种简单的认识，即联邦储备委员会是一个既定的官僚机构，其成员都将尽力维持他们所贪恋的公职特权的稳固性，那么，可以肯定，联邦储备当局绝不会将价格水平的稳定选为其货币政策的目标，甚至一个含蓄的目标。他们将接受某个通货膨胀率，并将其作为一种间接手段抚慰政治领导人，使他们确信新发行的公共债务中将有一部分被转化为法定发行货币。转而，在短期内，这又将引起利率较缓慢的增长(如果和反其道而行之的结果相比的话)，尽管这个政策将加强继续存在的通货膨胀预期，而后者同时又将在一个较长的时期内使利率保持在高水平上。
上述预测和从不包含政治因素的更加详细和复杂的模型中导出的结论之间很容易达成一致。但是，我们对相互影响的整个政治动态系统的解释不允许我们作这样的预测，即美国的政治经济将步入适度的赤字、适度的通货膨胀和适度的失业增长率的增长轨道。我们试图分析后凯恩斯时期以及政治凯恩斯主义之后几乎20年的时间里政治力量所起到的作用。在此基础上，我们作出的预测将变得更加悲观。这并不排除这样一种可能性，即在短期内，或许试图推翻某些随着事态的发展将会变得越来越清楚的观点。事实上，1975年和1976年普遍要求必须考虑"财政职责"曾赋予某些预算限制，尤其是有关采用新开支计划的限制以暂时的政治生命力。但是，关于政治势力作用的分析告诉我们，这样一个"反应"高潮，如果确确实实出现的话，也将是短命的昙花一现，它产生的意义也会迅速地被最根本的客观现实所淹没。尼克松政府在1969年和1973年所做的插曲性尝试就提供了一个很好的范例，它可以被后人借鉴，但极有可能达不到同样好的效果。正如其他人所预言的，看起来似乎很可能发生的政治反应，可能会使事情变得更糟而不是更好。朝向直接控制的政治压力作为一种把通货膨胀保持在许可范围内的手段将会取得绝对的优势，尽管在历史记录上它的结果几乎都是失败。
正如我们在本书的其他地方所指出的那样，我们希望我们的预测是错误的。首先，我们给出了我们对美国1976年及其以前时期的政治经济所作的分析和判断，并据此作出预测。很少有人能够从预测结果中发现恶兆以外的东西。在某种意义上，我们就象通过自己的诊断得知病人患有癌症的内科医生，他将愿意，而且是非常高兴地，承认自己的诊断出了差错。他宁愿作出与自己观察的情况相反但却使人感情上可以接受的结论，即他的病人正逐渐康复，并且实际上并没有他所想象的那样严重。幸运的是，这个癌症的比喻并不完全恰当。我们知道，我们所说的病人，即美国政治经济，能通过自我康复措施而得以痊愈。这是一个意愿和决心的问题。美国的民主能通过必要的改革，及时地避免似乎已能从其明显的后凯恩斯主义行为中预测出来的灾难的发生吗?这为本书的第三部分提供了主要议题。但是，在解答这个问题之前，我们首先必须认真地考虑特定的预算制度能影响预算结果这一观点的基础。我们之所以这样做，是因为这一观点尽管在许多人看来已经成了常识，但仍然迟到一些职业经济学家的反对。
摘自《赤字中的民主》第八章北京经济学院出版社1988年
上网日期 2000年12月25日
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