缩短人大会期？

谌洪果

《华商报》2005年1月12日刊登了一条新闻：“人代会减一天省60万”，内容是陕西省人大为改革会风，决定今年的全体会议不再听取计划报告和财政报告，而是以书面材料形式印发大会，由省人大代表结合省政府的工作报告一并审议。其效果是会期比往常的七天减少一天，节约经费约60万元。

省人大常委会的领导解释说：自己阅读两份报告一般只需要2个小时左右的时间，而参加全体会议听取报告要花一个上午，加上来回乘车，既浪费时间又增加老百姓交通负担，审议效果反而不如仔细阅读报告。审议质量高低与会期长短没太大关系，如果没有良好会风和充分调查准备，即使延长一天，也不见得能提高审议质量。

缩短人大会期的新风是由去年的全国十届人大二次会议开创的。自1978年实行全国人民代表大会年会制后，共召开26次全体会议，平均会期为14.5天。上次全国人大会期较以前缩短4天之多，是改革开放以来全国人大会期最短的一次大会。其间休会时间从一天改为半天，估计就可节约开支数百万元人民币。

在这样的倡导之下，上行下效，我们发现，不仅陕西省，今年全国各地即将召开的各级人大会议都在压缩会期上下功夫。去年全国人大之所以要缩减会期，原因主要是该次会议不涉及国家机构领导人的一系列选举，且议题相对较少，因此不到10天可执行完毕。这样做，既节省开支、提高效率、又体现了中央提出的求真务实的精神。从表面上看，陕西省人大缩减会期的理由也和这差不多。但仔细回味，还是发现陕西省提供的理由与全国人大缩短会期的理由有一些微妙的不同。这其实是有经验可循的：我们的许多改革举措、政策方案在具体推行效仿的过程中往往摆脱不了简单化、口号化和追求形式化的结局，从而带来一些有违初衷的负面效果。

我想对人大会议缩减会期提出一些不同的看法，特别是对陕西省人大缩减会期的理由进行一些质疑：

首先，人大会期的长短主要与所讨论的问题相关。根据《中华人民共和国宪法》57条的规定，全国人民代表大会是“最高国家权力机关”。从《宪法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定来看，作为最高权力机关的人民代表大会要行使包括制定修改法律法规、选举决定政府领导人员、审查批准各种经济、政治、法律方面的报告、讨论监督各种社会工作重大事项等繁多且至关重要的事务。这样看来，确实需要有充分合理的时间来审议决定这些事情。因此，在出于经济效率和求真务实的考虑之下要求缩短会期时，我们必须估计到以事项的多寡为主要依据。比如全国人大缩减会期，主要就是因为所议之事相对减少，没有换届选举等问题。而陕西省人大压缩会期所缩减的却是“听取计划报告和财政报告”这一必要事项所需要的时间。我以为这种做法其实并不可行。这里面潜在的逻辑是：计划和财政报告的分量和重要性似乎比别的工作报告要轻。因为我们为什么不把政府工作报告、或法院检察院的工作报告也以书面形式审议、而单单把财政和计划报告作为书面形式审议呢？其实，就其关系人民基本权利、关系国际民生来看，提交人大讨论的各种报告，其重要性应该说都是相当的。比如财政报告，它关系到老百姓的钱用在什么地方、用得是不是清楚明白，所以其重要性是勿庸置疑的，它甚至是老百姓更关心的事情。当然，在不同时期和特定情况下，人民关注的事项重点有差异，比如某年的人大会上经济成为热点、另一年上社会公正又成为热点等。但这也不是压缩该事项的听取时间、以缩减会期的理由。

其次，就为了节约开支而言，我想缩减会期也不一定是根本的解决途径。会风的改善、节约的方式还包括具体的吃、住、行、议事简洁等方面，比如可以禁止会议期间的大吃大喝和宴请；住地就近合理安排；车行统一配置，禁止使用小车；减少工作人员；不搞大规模文艺活动；报告人和代表发言切中要害、不拖沓时间等。这些看上起琐细的安排其实往往更能做到节约开支，并且比起缩短会期更有利于“树立新风”。另一方面，所谓节约开支，我想也不是绝对化的事情，关键的问题的是“钱能否用在刀刃上”。如果我们的人大是高效的、能真正代表人民的、求真务实的，那么，哪怕会期再延长一些、再多花些钱，人民也不会多说什么。相对于别的部门、别的方式的各种不必要开支，人大开会这种开支也算是比较有度的。

第三，至于缩减会期是为了求真务实，提高效率，也有很多可说之处。陕西省人大的领导所言“会期长短与审议质量无太大关系”，这话未免有些泛泛。质量必须以必要的时间作保证。时间太短，缺乏审慎和明思，仓促讨论和决定，肯定无法提高质量，从而也无法从根本上改变人大地位与宪法规定不相符合的尴尬。其实就有在人大工作同志告诉我，要说会期长，倒是讨论和休息的时间太长，而不是听取会议报告的时间太长。不过严格说来，我们的讨论时间也并不长，甚至很短。许多学者都指出，我们目前的问题反而是由于代表太多，而时间又太少，所以根本没办法进行充分的讨论。比如有人就做过计算，每年全国人大会议开会的时间大体在15天，如果按每天8小时计算，一次会议共7200分钟，近3000名人民代表人均2分钟左右的时间在大会上发言、讨论。（参见蔡永飞：“人大代表专职化的理想模型”，《凤凰周刊》总第140期）所以我们只能分组讨论，但这样一来，又缺乏观点的沟通交流。更重要的是，我们的讨论往往流于形式和表态。讨论不过是对报告的学习体会和认识，真正有建设性的见地太少。在这个意义上，讨论的时间确实又长了。但回过头看，这问题的症结难道是时间和会期吗？

第四个反驳理由与求真务实及会议效率有关，即缩短会期所凸现出来的人民代表的问题。陕西省人大常委会在决定以“不再听取计划报告和财政报告”的方式来缩短会期时，其可能有某种没言明的假定，那就是这两种报告相对于政府工作报告等来说，可能专业性更强些，数据更多些，听上去更枯燥些。这里面暗含的是对代表能力的不信任。我想，基于我国目前人民代表的选任制度在法律和实践上的缺陷，比如片面强调代表结构的比例、代表没有实现专职化、人大代表与“一府两院”工作人员交叉等，我们的人大代表确实在审议的能力和确实履行监督职能等方面都有很多问题。可是反过来想，正因为这些问题，我们也许更应当确保代表听取报告的时间。因为毕竟通过会议听取报告，很多代表好歹还能把内容过上一遍，如果直接将书面材料发下来，面对这些报告中的数据和术语，也许代表们更无暇和无力去阅读这些报告了。其结果到底是审议质量提高还是降低了呢？因此，试图依赖压缩会议时间来解决代表的选任及素质、特别是提高他们的议政能力，无异于缘木求鱼。

第五，就会期来说，我们还可以参看一下世界各国议会的会期。相对而言，我国的会期是最短的。如前所述，全国人大每年的会期十四五天，全国人大常委会每两个月举行一次会议，一般为一周左右。有特殊需要时，可以召集临时会议。算下来全国人大常委每年的会期也就四十天左右。英国上院从1971年起，每年开会的天数保持在140天以上，下院从1946年4月30日起，全年开会时间大约为36周,从周一至周五，即每年约180天左右。在日本，“通常国会”负责预算以及为实施预算所必需的法律案等，其会期为150天左右。美国国会两院的会期更长，自1934年起，每年国会的开会日平均有300天左右。法国国民议会的会期在1963年是被确定为每年的170天左右,但由于立法任务的繁重，170天的会期显得太短，遂于1995年将会期延长为9个月。（关于会期统计，参见焦洪昌：“浅议人大的会议制度和议事程序”http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/rdzd/654994.htm）。我们当然不是要片面以别国的会期为标准，但即使是充分考虑中国具体国情的前提下，我们也应当看到，随着立法、监督等任务的日益繁重，适当借鉴其他国家合理可行的制度性规定，也是必要的。况且，会期所涉及的问题，主要还是前面所说的节约、效率等技术性的考量。

有关缩短会期的最后一个，但也许更加重要的反对理由是，缩短人大会期可能会蕴涵着一种潜在的心理暗示机制：让人们无意中反而觉得人大会议不过就是一种走过场，一种纯粹的形式。之所以有这个判断，恰好是出于前面所说的我国人大现状的具体国情。大家知道，虽然宪法赋予了人大最高权力机关的地位，但实践中人大还远远没有从根本改变人们心目中留下的“橡皮图章”的印象，虽然蔡定剑先生在其《人民代表大会制度》一书中也指出人大的权力和权威都正在逐渐加强。在这种情况下，本来就不长的会期还要越缩越短，不免使人感到其起码的、基本的严肃性也在丧失。借用德沃金“认真对待权利”的说法，我们确实应该“认真对待人大”。要知道，政府在人民心目中的形象，主要就体现在人民所能看到的、而不是暗想操作的决策和行动里面，它们需要一些外部的、甚至即便是仪式化的标志。这些标志里的一个重要组成部分就是时间的因素，用必要的日程安排、时间累计来证明国家机关所正在做的事情。人大会期越来越短，似乎如同过眼烟云。这样的结果至少可能给人以匆忙草率之感。加上我国人大代表在会后与选民之间的沟通交流又尤为欠缺，所以套用一句歌词，真是“来也匆匆，去也匆匆”。

可以说，本文的讨论仍然主要局限于人大会期的“程序性”层面，而无意于涉及具体如何改造人大、使人大名副其实等的实质问题。作为国家的机构，人大（包括其他所有的政府部门），在行使职权时，其时间、组织、管理和具体议程，以及其设定的运作方式和服务目标，当然都要以人民和国家为指向。在这个前提和根据之下，人大的会期，以及更重要的别的实质方面内容，当然都可以而且有必要适时进行调整和改革。比如人大缩减会期，提高了效率、节约了资源，当然是可以的，但不能缩到最后使自己成为了空的架子。遇到非常情况，人大的会期当然也要求减少。比如温州市十届人大一次会议虽然是换届大会，议程很多，但由于当时正值抗击非典的特殊时期，所以会期便从11天左右压缩为四天。但所有这些“权宜性”的调整都必须符合上述的前提和根据。求真务实、利国利民，当然是我们无比殷切的期待，但这种期待必须以合理的宪政安排、妥善的权力架构以及可行的制度装置为中介。只有这样，我们的任何制度改革，才不至于成为装潢和跟风，才可能具备正当的依据。