公 法 评 论 你们必晓得真理，真理必叫你们得以自由。
财政联邦制与地方政府行为
3月2日，新加坡南洋理工大学应用经济系主任陈抗博士在经济中心致福轩做了一个题为“财政联邦制与地方政府行为：是扶助之手，还是掠夺之手？”的讲座。下面是其讲座摘要。
陈抗博士首先介绍了一些基本概念。人们对市场这只看不见的手有较深刻的认识，但是对于指挥政府行为的另一只看不见的手却了解甚少(马里兰大学的奥尔森教授称之为看不见的左手)。在这只看不见的手指使下，政府会协助私人投资、提供公共物品，伸出一只扶助之手。在同样一只看不见的手指使下，政府官员也会滥用权力，伸出一只掠夺之手。陈抗博士进一步分析了狭隘利益和涵盖利益的区别。狭隘利益与社会的繁荣关系不大，因此其拥有者有强烈的激励通过损害社会的利益来提高自己的利益。而涵盖利益与社会的繁荣关系密切，所以其拥有者有强烈的激励为社会提供公共物品，籍以提高自己的利益。当涵盖利益占主导地位时，权力的使用可以是建设性的，政府官员伸出的是扶助之手。反之，当狭隘利益取代涵盖利益时，权力会起到破坏性的作用，政府官员伸出的是掠夺之手，产生没有秩序、没有节制的腐败。
接着，陈抗博士转入了这次讲座的正题。国际学术界在谈到俄罗斯、乌克兰等国的财政联邦制的时候，基本都给予负面评价，认为这些转型经济国家实行的财政联邦制是阻碍市场发育的。在俄罗斯，由于地方政府官员无法从扩大地方税基得到好处，他们的兴趣不是发展地方经济，而在于将掠夺之手伸得更远、更长，因此表现为地方政府的贪污腐败。相反，学术界对中国的财政包干制都基本给予好评，认为中国式的财政联邦制是保护市场型的。由于财政包干制确定了地方政府“剩余占有者”的地位，额外的税收增长大部分留给地方政府，这种制度安排调动了地方政府发展经济的积极性，诱导地方政府伸出扶助之手。
然而，财政包干制虽然备受赞赏，也带来了诸如地方保护主义、官商一体、中央政府权力削弱等问题。有鉴于此，中央政府在1994年以分税制代替包干制。新制度是中央和地方政府激烈的讨价还价的结果，它确认了中央政府和地方政府独自享受的税种和共享税，同时成立了国家税务局直接为中央政府收税，其中很引人注目的一项是将增值税的75％划归中央。那么94年分税制的实施会怎样影响地方政府官员的行为呢？
陈抗博士构造了一个中央与地方政府之间的互动模型来分析这一问题。在这个模型中有两个行为主体：中央政府和地方政府。中央政府有两个选择：在与地方政府划分财政资源时选取低分成或者高分成。地方政府也有两个选择：伸出扶助之手或者伸出掠夺之手。不同的行为选择得到不同的利益结果，这两个行为主体进行一个完全信息的博弈。这个博弈的结果是：80年代财政包干时，中央政府“分权让利”，选取低分成，地方政府拥有涵盖利益，可以从地方经济的繁荣中得到好处，因此伸出了扶助之手。但是，低分成和扶助之手并不是一个纳什均衡。到了90年代，中央政府以分税制代替了包干制，博弈就进入了高分成、扶助之手的短暂过渡状态。最后，由于地方政府无法享受经济繁荣的大部分果实，不再具有涵盖利益，因此选择使用掠夺之手，博弈最终跨过临界点，进入了中央获得高分成、地方伸出掠夺之手的纳什均衡。
陈抗博士进一步以实证分析来检验上述理论。他用预算内收入占政府收入的比重度量扶助之手，用预算外收入和体制外收入占政府收入的比重度量掠夺之手。他发现，估计出的扶助之手指数自从1994年起有了明显的下降趋势。全国水平的扶助之手指数从1988年至1993年的0.67下跌到1994年至1998年的0.43，跌幅超过30％。同时他还发现，从扶助之手向掠夺之手的转移回应了1994年中央从低分成到高分成的转变，再次肯定了模型的预测。
最后陈抗博士总结到，有人认为中央政府收取高分成和恢复中央集权是中央提高效率的策略。中央从地方取得更多资源能使地方政府财富减少，降低政府部门的吸引力，减少地方政府官员人数，从而减少地方官僚对市场活动的干预。但是这项研究表明，这种想法是幼稚的。地方政府官员并没有变穷，而是从扶助变为掠夺。而且掠夺之手会比利人利己、增加未来税基的扶助之手掠取更多，更加严重地抑止经济的发展。本来中国与俄罗斯两国地方政府的行为是有差别的，现在这种差别已不复存在。
（袁嘉根据录音整理，并经陈抗博士本人审阅）
（本简报文章如需转载请事先征得本中心同意）
地址：北京市 海淀区 北京大学 中国经济研究中心
邮编：100871 电话：(010)6275-1475，6275-1476
传真：(010)6275-1474 电子信箱： [email protected] [email protected]
网址：http://www.ccer.edu.cn
编辑：海闻 姚洋
. Copyright(C) 1999 北京大学 中国经济研究中心 版权所有
保留所有权力，不经允许请勿挪用,有任何问题与建议请联络：[email protected]