半个世纪的农村制度变迁

温铁军

　　战略与管理1999/06

　　一、引言：“翻番”与问题

　　新中国50年，我国农业与农村经济持续增长，农业生产能力大幅度提高的一个重

要标志是农业主产品供需基本可以保证总量平衡。大多数农产品的人均占有量达到或

超过世界平均水平。尤其是在人口增长翻番、人均耕地面积相应减少了一半的情况

下，仍实现了粮食产量翻番：分别从1949年的410亿斤/4.5亿人，增加到近年来的1万

亿斤/12.6亿人。

　　另一方面，近年来农业不断大丰收导致了农产品的销售困难，种植业从过去所说

的低效益，演变成“负效益”。乡镇企业增长幅度和吸纳农村过剩劳动力的能力连年

下滑，农民收入又出现了连续负增长。不仅造成基层政府税费征收困难，乡村组织因

此大量负债，而且由于占人口70％的低收入农民滞留在自给自足的传统乡村，使“大

中国、小市场”的矛盾突出，拖住了“扩大内需”刺激国民经济增长的后腿。

　　考察中国农村发展，我们注意到，这50年也是其出现比较显著的制度变迁的特殊

历史阶段。当把50年的农村经济制度的形成与演变，与国民经济发展的客观需要作为

一个整体来看待时，也许能够分析其演进过程中某些规律性的东西。

　　1三次土地制度变革与农业现代化

　　纵观建国50年，我们都会清晰地看到，以农民为主体的、以按社区人口平均分地

为实质内容的农村土地制度变革已经进行了三次：第一次是1949～1952年的土改，第

二次是1978～1982年的“大包干”，第三次是1997～1999年落实“30年不变”的延包

政策。每次间隔不过20～30年，也就是大约一代人。这就难免使人困惑：假如外部条

件难以改变，我们能否走出这样“二、三十年再来一次”的恶性循环？

　　而且，在这50年间，农村人口从4亿增加到9亿，人均耕地面积相应减少了一半

多。结果是：人地关系越紧张，土地承担的对农民人口的社会保障功能就越大于生产

功能，也就越得体现公平原则——按人均分。中国农地通过这样几次按人均分之后，

终于全面“福利化”了。而当土地这个农业第一要素成了9亿农民的福利基础、并被

各种长期政策固定下来之后，人们却发现政府与高度分散的、细碎的、兼业化的小农

经济之间，几乎无法进行交易，也难以有效管理。而且暴露出下个世纪中国农业的无

奈——我国户均只有0.41公顷的规模细小的家庭农场，没有可能在WTO 原则约束下与

国际上平均数百公顷的大农场竞争[1]，更遑论农业的现代化了！难道我们真要把在

本世纪末实现4个现代化的战略目标减1个吗？

　　2乡镇企业改制与农民收入问题

　　近年来人们还看到：一方面，过去毁誉参半、但仍然被政策文件肯定为“异军突

起”的乡镇企业，近年来正在金融、税收和政治环境不断恶化、大面积推行“股份

制”改革之中，逐渐脱离过去替政府承担的“以工补农”和解决农村就业的职能。农

民的非农收入在宏观紧缩和乡镇企业“离土离乡”，追求资本增密、排斥劳动的改革

中不断下降，大量过剩劳动力在全国范围内涌流以寻找养家糊口机会；城市惊呼出现

了以流动人口犯罪为主的“第5次刑事犯罪高峰”。另一方面，农村小城镇本来已经

静悄悄地搞了十多年，当它现在才终于被当作“小城镇、大战略”而予以肯定的时

候，却已经很难再像开始不引人注目时那样，起到集中乡镇企业和吸纳农村人口的战

略作用了。

　　最近下乡调查的人常常听到：农户家庭经营的种植业已经是负收入了；乡镇企业

改制后也不能补贴农业了；农民外出打工越来越困难了；高利贷死灰复燃了；农民承

担的税费征收越来越沉重了；农村的社会矛盾越来越尖锐了……这些情况应该不是危

言耸听。

　　3我国农村的经济制度取决于“内生性变量”

　　百年近代史上，无论是通过革命，例如解放前的“三次土地革命战争”；还是通

过改良，例如“大包干”或者“股份合作制”；总之最终形成的基本制度，必然要取

决于我们这个人多地少、农民人口占多数的国家的某种“内生性变量”。换言之：中

国农村发展的必然趋势和基本模式，既不可能是外生变量决定的，也不可能移植外国

的，因此，对于我国农村问题的认识就不能照搬外来的理论去解释。

　　此外，出于现实意义，农村发展战略的研究不仅应该针对关系农村稳定和农业可

持续发展的重大问题，而且应该有助于人们对“有中国特色的社会主义初级阶段理

论”的理解；尤其是应该对大包干以来兼顾了各种不同意见的四句政策语言[2]和现

在已经重新修改过的文件提法奠定科学的理论解释。我们也看到，在农村发展决策领

域的研究上，这种通过文件语言表述的农业基本政策，从来就因其与国家法律和外部

制度环境的差别而不断引起争论。农村改革20多年了，争论不仅没有结束，而且由于

资源禀赋这种宏观环境对制度变迁的制约日益严峻而不断深入着。

　　其实，早在80年代中期大包干得到中央认可全面推开之后，当时中央农村政策的

主管部门就讨论过这个重大问题：认为有必要适时提出与农村分户经营相应的能够保

证农村经济发展的“基本经营制度和基层经济组织建设”，作为第二步深化农村改革

的主要政策内容。那时讨论这个问题的背景有两个[3]：

　　其一是由于1984年粮食大丰收形成“卖粮难”压力下为财政甩包袱而进行的农产

品流通体制改革，又在1985年接踵而至的粮食产量下降560亿斤的压力下进退两难。

由此导致有关部门和领导干部不仅对“第二步”农村改革内容产生分歧，而且对家庭

承包经营能否继续坚持下去，也重新提出不同意见。

　　其二，中央农村政策部门自身并不以大包干所创造的农产品产量增长自诩，并且

认为：“包产到户所解决的问题，远不如它引发出来的问题更多”，因此才有必要进

一步深化改革；随之在1986年开展了在“国民经济成长新阶段”的农业和农村经济如

何进行组织创新和制度创新的讨论，亦即“后包（后包产到户的简称）”问题的讨

论。

　　在这两个方面的背景影响下，曾经在我国农村改革中起重大推动作用的、老百姓

年年盼的“中共中央1号文件”，从1982～1986年共发布了5个，此后则由于上述争论

而不宜再发布。1987年发布的经过政治局讨论通过的中央5号文件系统阐述了今后农

村改革与经济发展的总体思路，并且强调了在全国有选择地建立涵盖农村发展主要内

容的“改革试验区”，有目的地进行分类指导、分区突破、弱化改革风险的政策性试

验。

　　4主要观点

　　近年来我们逐渐认识到：农村社区内部随人口增加不得不平均分地、使小农经济

日益分割细碎，与农业可持续发展和国家实现农业现代化目标构成根本矛盾。但是，

这是农民现实利益决定的，在长期政策上中央对农民所做的承诺是不能退回去的。因

此，我们对中和农村发展问题的基本脉络所作的描述，与一般理论界的规范研究有所

不同。我们认为，在国家追求工业化和现代化的不可逆转的进程中，中国社会经济在

二元结构制约下追求发展所面临的问题，既有如何完成工业化必须的资本原始积累的

“前现代”问题，又有如何保护资源、环境，以维持农业可持续发展的“后现代”问

题。现存的经济理论中，无法找到解决这种交织复合在一起的历史性矛盾的现成答

案。

　　有鉴于此，本文把农业和农村经济的微观研究置于宏观制度和资源环境的前提之

下。从宏观上看中国的问题，基本上是“一个资源秉赋较差的发展中的农民国家通过

内向型自我积累追求工业化的发展问题”[4]。

　　根据这个前提，新提出的思路构成了一个因果相关的发展过程：

　　中国这个人均资源有限的农业人口大国，在战争环境和没有外部市场的压力下，

不得不追求重工业优先的国家工业化——工业要求从农业提取资本的原始积累与土改

形成的小农经济相矛盾，于是国家发动集体化——重结构的工业必然产生“资本增

密、排斥劳动”——城市工业不能充分吸纳就业、形成了包括“工农差别”的城乡对

立的二元结构——农业人口滞留农村、资本流入城市工业——集体化内部人均农业剩

余减少到难以维持简单再生产——以社区人口的生存保障为先决条件的体现成员权的

分配原则形成，劳动投入的积极性下降，集体化难以为继——大包干再次按照社区人

口均分土地、农户经营规模细碎化——加快城市化改变外部条件与加强小农村社经济

内部化制度建设并重，提高农业经营规模——实现农业在市场经济条件下的可持续发

展。

　　在这个历史性的工业化变迁中我们看到，我国传统小农村社条件下不规模的农业

在土地产出率和商品率不断提高的同时，劳动生产率却不能同步提高，由此造成农业

的相对低效益和农产品供给的较大波动，并总会反作用于国家的工业化。实际上，近

半个世纪以来我国农村的变革，一直试图对传统组织制度资源进行改造和利用，尽可

能相对低成本地改变农业外部条件，扩大农户经营规模，为农业向市场经济进步和可

持续发展奠定必要的制度基础。

　　综上所述，中国农村发展战略研究所面对的首要任务恰恰是个典型的微观问题，

就是要尽可能提高农户所从事的家庭农业的内部规模和外部规模。相对缓解这个小农

经济条件下农业发展的根本矛盾的办法，只能是不断改革，努力进行制度和组织创

新。

　　二、背景：国情矛盾与经济增长

　　1“人地关系高度紧张”的基本国情矛盾

　　无论社会性质如何变化，“人地关系高度紧张”都是对农村基本制度变迁发生长

期影响的内生性制约。

　　解放前我国农村尽管土地占有绝对不平等，但地权呈分散趋向；土地制度的主要

形式演变为：地主占有权与农民租佃使用权的“两权分离”，以及村社公田与农民私

田“两田制”。因此，不论今天人们怎样评价，“两权分离”和“两田制”其实古已

有之，而且是内生的长期性制度。

　　解放前主要社会矛盾从现象上看是地主与农民，实质是工业化发展提高了农业商

品率，使剥削率大大高于地租率的“剪刀差”和高利贷有了破坏稳态结构的小农经济

的历史机会。解放后，50年代的土改、80年代的大包干和当前推行的“30年不变”，

事实上每次都只能以村社为单位实行内部均分制，于是形成了我国特有的“小农村社

经济”，而不是与其他东亚国家类似的以土地私有制为基础的“小农经济”。现在我

国农村大多数地区的土地制度，在形式上与解放前是相似的，即：村社所有与农民承

包使用“两权分离”、责任田与口粮田“两田制”。

　　随人口增长，对农村土地制度变迁起主要制约作用的基本国情矛盾越来越突出。

而且从中长期看不可能根本改变，只可能有所缓解。是否真正能够缓解，则要取决于

对基本体制矛盾的改革。

　　2“城乡二元结构”的基本体制矛盾

　　基本国情矛盾压力下，土地分割细碎的分散的小农经济造成：农业剩余量少且过

度分散，客观上与国家工业化、城市化从农业提取原始积累的必然要求相冲突。政府

与分散的农民之间的交易费用过高，50～80年代通过建立与计划经济配合的高度集体

化制度作为统购统销的组织载体，才得以完成工农两大部类交换。这个问题至今亦

然，而且由于农户成倍增加而使制度成本更大。由于在小农村社经济条件下实现国家

工业化的需要，而派生了“城乡分割对立的二元结构”这个基本体制矛盾。由此加剧

了城乡差别，直到改革开放以来逐步建立了社会主义市场经济新体制，城乡差别才有

所调整。

　　上述分析表明，在两个基本矛盾的制约下，中国应加快城市化以缓解土地超载的

人口压力，否则微观农业政策研究难以在宏观矛盾制约下有所突破。应该予以强调的

是，农业基本经营制度研究所面临的主要是小农村社经济条件下的农村发展和农民问

题。

　　3缩小两个差别的关键

　　我国城乡之间和东西部的收入差别，只是表面现象。资本量及其资本收益之差，

应是实质性差别。因此现行财政转移支付政策即使合理，也只能有利于治标。

　　农民收入增长的关键，一是国家通过金融体制改革，建立完善适应小农村社经济

的合作金融，减少资本从农业流出；二是继续以优惠税收、信贷政策鼓励发展劳动密

集型的、以工补农的乡镇企业；三是同时辅之以加快调整农村就业结构和提高城市化

率的综合改革。

　　西部经济起飞的关键，在于利于均衡增长的地方资源的市场化开发；地方政府应

有地方资源开发的自主权，这也有利于政治安定团结。但地方自主开发必须在国家统

一的可持续发展规划的严格控制之下。

　　4新的经济增长来源

　　由于抑制市场需求的主要矛盾是城乡人口结构调整过分滞后于产业结构和就业结

构的高度化；又由于农民只要生活在乡村就只能是自给或半自给人口，而县及县以下

城镇人口严重不规模，不利于拉动消费增长和基本建设投资的需求。因此，我国中长

期经济增长的主要需求，来源于小城镇综合改革打头的城市化。

　　这也是缓解农业面临的国情矛盾制约的主要措施。

　　三、分析：宏观制约下的农业稳定性问题

　　我国推行以大包干为主的农村体制改革之后，小农村社经济条件下的农业和农村

经济如何完成自我改造，如何成为自我积累、自主发展的独立产业，与国际化的市场

经济接轨，都还尚未破题。

　　1农村土地制度与市场经济

　　由于“人地关系高度紧张”，过去的“分家析产”或现在的“土地均分”，都只

能体现公平原则；不仅与市场经济要求的效率原则相悖，并且人口增长、重分土地的

实惠由农户占有，而负担由社会承受的制度作用，必然导致人口过剩，这几乎已呈恶

性循环之势。

　　已经进行了11年的土地制度建设试验的实证经验表明，人口压力下村社内部均分

的土地制度，在大多数传统农区实际上是农民的需求难以改变，由此造成种植业的不

规模和农户维持半自给的问题，因此也不可能靠延长承包期之后市场化的土地流转解

决。

　　2农户经济内部的机制性改变与价格调控

　　近现代我国小农经济条件下农业最主要的问题是，在人地关系不能改善的压力下

土地生产率高、劳动生产率低的矛盾，并未随商品化程度提高而根本改变。过去农民

从事种植、养殖业，是在劳动力无限供给条件下不计代价地以劳动替代资本投入，这

是相对有效地维持农业生产稳定的内在机制。集体化在农业上不成功，也主要是因为

对生产成果的过度榨取从而压抑了有效劳动投入。

　　现在，这个机制已经改变：由于劳动力价格已经在流动就业中变成市场决定，生

产要素的可替代性明显增强，在国际上大农业的竞争和国内市场波动压力下，我国高

度分散的种植业随之普遍出现小农户更加不规模的兼业化和农户内部种植业结构调整

（什么都种一点），造成农业生产的细碎化。这又使得小农户内部不同作物的级差地

租显化，于是价格调控失灵。因为政府价格政策主观上是要保护农民“种粮”积极

性，但是，如果不能弥平粮食和其他经济作物之间的级差地租，政策就不仅无显著作

用、而且会形成农民与政府谈判的价格惯性。近年来客观上已经出现了农民对价格微

调反应冷淡而对价格波动则反应过度、甚至把存粮也向市场抛售，遂使粮食等农业主

产品供给波动加剧等现象。

　　因此，我们既不能简单地寄希望于大包干所恢复的农户经营机制，又不能过分依

靠“看不见的手”。市场经济条件下对我国传统农业的改造，一方面是对小农村社制

度、即对农户和社区经济的改造，另一方面也是对政府如何实现粮食安全和可持续发

展战略的挑战。在此种情况下，已经没有也不可能有万全之策，只有“两害相权取其

轻”。除了寄望于国家采取打破城乡二元结构的决策、主动推进劳动密集就业和城市

化，以及还有可能再度调整人地关系、缓解基本国情矛盾之外，近期看农村基本经济

制度建设仍有扩大农业内外部规模、稳定农业生产的潜力。

　　四、改革：农村基本经济制度

　　任何制度安排都不过是宏观条件约束的结果。

　　1以土地为中心的农村产权制度建设

　　以清晰农村各类经济主体的财产关系为内容的产权制度改革，是建立农村基本经

济制度的首要任务。解放前我国农村既在人口不断增加、社会冲突加剧的约束下，不

再具有形成完全私有制的资源条件，农村土地产权基本上以“部分公田”和“两权分

离”为主，并且由于使用权得以向最有经营能力的自耕农集中而使农业资源配置相对

合理。解放后的农村基本制度变迁，大体上是在国家权利介入之下，从“两田制”与

“两权分离”，到土改使村社内部完全私有化和人民公社的完全公有化，再通过大包

干回到“两田制”的轮回。虽然形式上都是“两权分离”，但后者与前者不同：经历

过集体化前后的制度经验及其相应的政治和法律约束，村社内部已经形成了土地和集

体企业产权在集体与农户之间共有共享的“产权两级构造”。大包干以后15年的改

革，大都是对在这种国家权利介入下形成的、不完全排他的残缺产权基础上、农村基

层进行的制度创新的承认。

　　近年来农村基层不断出现例如“股田制”、“反租倒包”、“股份水”、“股份

城”，乡村兼并，乃至于“以土地为中心的社区股份合作制”等多样化的、有利于在

农业生产领域中提高规模化程度的制度创新。在国家推进城市化大范围调整人地关系

真正发挥作用（达到一般市场经济国家农村人口低于10％）之前，这些在农村现有产

权结构基础上渐进式的有中国农村特色的新的产权制度安排，对于稳定我国小农村社

经济进而稳定全局，仍有不可替代的重要意义。

　　2农村基层经济主体建设

　　为了维持农业生产和农村经济的稳定发展，有必要明确村社集体经济组织和农户

各自作为不同经济主体的地位和相互关系，并且建立起长期有效的组织制度体系。

　　农村9万亿资产的96％是在承包经济名义下由农户占有和使用着。尽管农户实际

上已经有部分产权，但由于财产关系不独立而经济主体地位不完善，社区经济组织虽

然拥有集体资产的另一部分产权，并且名义上是合法经济主体，但以往的政策只强调

其通过收取承包费体现收益权，而没有明确其行使所有者对集体资产的管理、处置

权。

　　为了实现农业的可持续发展，应该建立既能够保护集体和农户各自的部分产权、

又能够让村社集体调整内部资源和收益的组织制度。当前可行的改革是利用上述村社

内部产权两级构造和传统组织资源，建立内部化的农业基本经济制度，完善农村经济

主体：一是明确产权相对清晰的农民以最终所有者身份拥有委托权，按照一“户”一

票制选举村社经济组织做为拥有管理权和处置权的代理人；重建基层合作经济；二是

改变村社集体组织功能实际上越来越政治化的局面，把以参与收益分配（代上级收

费）为主的对上负责，改为在必要的监督之下能够对内部资源和收益进行调节的对下

负责为主；三是辅之以专业合作组织建设，以及必要的积累、管理、服务等配套制度

建设；四是允许合作社在一切能够产生规模效益的领域开展规模经营，有效地扩大农

业的内部和外部规模，对外参与市场竞争；这些结合基层实际、部分采纳合作经济原

则的做法，有可能减少小农村社经济向市场经济转化过程的制度成本。

　　五、配套：农村政治体制与税费改革

　　1问题分析

　　由于小农经济剩余太少，自秦置郡县以来，历史上从来是“皇权不下县”。解放

前县以下虽然设立派驻性质的区、乡公所，但并不设财政，不是一级完全政府。农村

仍然维持乡村自治，地主和自耕农纳税，贫雇农则只交租。这种政治制度得以延续几

千年的原因在于统治层次简单、冗员少，运行成本低。

　　过去地主收50％高额地租农民仍然抢着租地，现在规定5％的摊派提留农民都不

满；可见当前反映很大的农民负担过重其实是现象，现行制度的运行和维持费用过重

才是实质问题。我国在国家工业化初期阶段建立了政社合一的人民公社体制，历史上

第一次使代表国家的党政权力下设到村，当时有利于为国家资本原始积累而控制农村

资源。但是经过约30年的国家工业化建设，公社组织提取积累的历史性任务完成、农

村已经推行大包干分户经营之后，如果改制为乡公所、乡以下实行村自治，则本来不

必建立约7万个以追求自身利益为第一目标的乡镇完全政府，不应设立完全财政和“6

套班子”，更不应允许“条条系统”下伸，增加近千万向农民伸手要钱才能生存的冗

员。此外，政府若按照现行复杂的税种和税率，向2亿多分散的、什么都种一点点的

小农户去征收税费，则徒然增加交易成本而得不偿失。更何况农民对公共品的需求与

政府的供给之间很多并不对称。所有这些问题现在频繁演化为党和农民之间的政治矛

盾，靠“大检查”、“纠风”，甚至立法，都不是治本之策。

　　2解决办法

　　在上述农村基本经济制度建设、财产关系清晰的基础上，乡村两级应进行以税费

改革为主的基层政治体制改革：全面贯彻村民委员会自治法，同时乡、村两级建立合

作社组织作为独立经济法人和纳税主体；农民作为村民和合作社员，只根据村民委员

会和社员代表大会议定的项目在村社内交费或租金，在合作社之外的经营例如进入市

场则依法缴纳交易环节税；只对约4万个乡级、70万个村级合作社征收税费，可以把

过去对2亿多兼业农户进行税费征收的过高成本大大减少；在基层管理成本下降的同

时乡政府可以改制为由县财政直接开支的乡公所。政府精简分流的经济人才可由乡村

两级合作社聘用，领导干部可以安排到中心镇任副职；中等县按照区域发展规划设少

数改制为副县级的中心镇，一般镇保留现行建制；但镇级政府只管镇建成区，不得管

辖有自治权的村；在农村政治体制理顺、制度费用下降的同时，可以进一步试验中央

监督下粮食主产区和调入区双方财政专项划拨方式的、税费折实征收的“公粮制”改

革。

　　（作者单位：农业部农研中心)

　　注释：

　　[1]温铁军：“中美WTO 谈判中的农业条款对我国的影响”，中国社科院世界经

济政治研究所《国际政治经济评论》1999年第4期。

　　[2]“统分结合，双层经营，稳定家庭联产承包责任制，发展壮大集体经济”这4

句中央农村工作部门之外的人常常感到语焉不详、但我们必须重复的政策语言，是融

合各种不同的、甚至对立意见的表述。自从1984年的第三个一号文件全面肯定了农民

创造的大包干以来，历年的中央农村工作文件都必须把这4句话一字不改地写全，直

到1998年的15届3中全会才修改为：“以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制

度”（《中共中央关于农业和农村工作的重大决定》第7～8页，人民出版社，1998

年）。

　　[3]杜鹰、温铁军等主编：《认识与实践的对话》的“开篇”中国农业出版社，

1997年。

　　[4]温铁军，“小农均平地权与农业规模经营”，《战略与管理》，1997年第3

期。