被遗忘的传统：宪法层次的分析 文森特·奥斯特罗姆 　 -------------------------------------------------------------------------- 本章试图提供一些基本的理论观念，或许有助于在政治制度研究方面增加一些综合性的内容。本章的假设，一是政治科学是研究政府的；二是政府是由人类设计和选择的；三是这种用来说明治理界限与条件的选择层次是一种立宪选择(Ostrom, 1980)。 宪法层次的分析，涉及到下面一些基本问题：为什么人类要求助于政治制度，什么样的选择是有效的。还有各种可选择的可能性方案的含义是什么，在这些可能性方案中作出选择的标准是什么，为什么要选择。可见，政治理论与宪法层次的分析密切相关。在辨别应用于政治游戏运作的各种结构性安排的设计方面，宪法层次的分析有一个根本性的作用。游戏规则决定着游戏的进行，这些确立治理界限与条件的游戏规则在本质上是立宪性的。立宪层次的分析指导着操作层次的分析，即何人得到何物，何时得到，怎样得到(Lasswell, 1936)。 美国政治制度的建立，是一系列相对自觉努力设计的结果。这种设计反映了特殊性质的考虑，而这些考虑并非所有政治制度的组织特征。美国政府体制的设计者使用了一个联邦的而非单一制的构想，作为一个民主政体的适当结构。但我们面临着一个令人困惑的境况，在上世纪美国政治科学家中间有一种主流倾向：(1)拒绝美国政治制度设计所依据的理论；(2)根据威斯特敏斯特议会体制原则，把单一制政府治理的逻辑作为民主社会组织的适当模式；(3)把自然科学的方法论作为研究政治现象的适当方法。20世纪政治分析家采取的立场观点，对理论知识和政治实践的设计和建设的关系提出了更根本性的问题。通过设计制造出的人工制品能把它们当作自然现象进行研究吗？对人工制品的研究要求在理解一切人工制品的性质方面考虑设计者的意向、构想和预期结果吗？这些疑问把一些重要的理论性问题和方法论问题摆到了政治科学家面前。 本章将首先分析美国宪政体制的设计，接着研究20世纪与联邦主义传统的决裂，最后探讨如何解释美国政治制度的基本特征问题。 第一节 美国宪政体制的设计 作为一个奠基性的文件，美国的《独立宣言》对许多州以及若干州组成的社群来说，在立宪选择各种各样实践方面起着总序的作用。《独立宣言》开篇就认为，一个民族、在结束与其他民族相联系的政治契约时，有义务向其他人解释清楚为何要采取这样的行动。世间存在着选择，但选择应有理性根据。理性的解释对其他人来说是必要的。 下述引文表明了《独立宣言》合理性的根据和标准：“我们认为，下列真理是不言自明的：所有的人生来都是平等的，他们被他们的创始主赋予了某些不可剥夺的权利，其中有生命、自由和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人们才设立政府，而政府的正当权利是来自治于人者的同意的；如果任何形式的政府破坏这个目的，那么人民便有权改变它或废除它，建立新政府。新政府所依据的原则和所应有的权力组织，必须按照人民的意愿，是最能保障他们的安全和幸福的。” 这一段话提出了关于人类状况的一些基本预设。人类状况包含着现在的存在与将要存在的。人类组建政府以实现各种潜能，这种组建的东西在性质上是人工的。它是一种自觉的设计，运用形式化的原则以完成特定的目的。政府特权运作的标准是治于人者的明确同意。但无论何时，政府，作为人工产品，对其之所以建立的目的来说，都是破坏性的。于是，《独立宣言》确立了参与宪法决策过程中的人民的权利，目的在于改变或废除现存政府，或建立新政府。政府制度的设计是一个选择的问题，人类可运用已知的原则，以适当的形式设计满足人类需要的结构。 亚历山大·汉密尔顿对这个设计问题持有类似的观点。他在《联邦党人文集》第一篇的第一段这样写道：“时常有人指出，似乎有下面的重要问题留待我国人民用他们的行为和范例来求得解决：人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。如果这句话不无道理，那么我们也许可以理所当然地把我们所面临的紧要关头当作是应该作出这项决定的时刻；由此看来，倘使我们选错自己将要扮演的角色，那就应当认为是全人类的不幸。”(Hamilton, Jay and Madison, n.d.: 3) 人民有权改变或废除现存政府并建立新政府，与《独立宣言》的这一主张相比，人们对汉密尔顿的观点有更多的怀疑。汉密尔顿认为，按照《邦联条例》来组织政府的实验已被证明是失败的。在人类历史的曲折进程中，《独立宣言》所宣示的任务比所预期的更问题重重，更富有革命意义。为了维护北美大陆的和平，需要一个联邦组织。否则，众多的州将会重演欧洲各国间战争不断的局面。他们的宪制将由机遇和武力决定。但邦联已经失败，必须重新回到联邦政府设计的首要原则上：设计许多并存的政府的结构在公众力所能及的范围内延伸到公民个人，并由作为可实施的法律的宪法规则所制约(Federalist, ch.8, 15 and 16)。 因此，美国人将决定能否通过深思熟虑和自由选择来设计政府制度，或人类命运是否就是被他们鲜有或没有控制的制度所统治。如果汉密尔顿是正确的，那么美国制宪选择的实践代表着人类政治实践中所有的具有划时代意义的进展。这些人类政治实践对政治科学家来说，具有至关重要的意义。政治科学将有助于设计在深思熟虑和自由选择基础上塑造的政治制度。 在《联邦党人文集》第14篇中，麦迪逊表达了类似的观点。他说，美国革命意味着与过去决裂。他说：“如果革命领袖不采取前所未见的重要步骤，也不建立一个史无前例的政府，合众国人民可能至今还是被错误指导的议会的悲惨牺牲品，最好的情况也不过是在某些破坏他人自由的政府的压迫之下从事艰辛的劳动。这是美国的幸福，我们相信，这也是全人类的幸福，美国人民在追求一种新的和更为崇高的事业。他们完成了一次人类社会历史上无可比拟的革命。他们建立了地球上史无前例的政府组织。他们设计了一个伟大的邦联，他们的后继者有义务去改进它，并使它永远存在下去。如果他们的工作有不完善的地方，那么我们会因他们的缺点太少而感到惊奇。如果他们在联邦的结构上犯了最大的错误，是由于这是最难完成的工作；你们的制宪会议的决议为这项工作提供了新的形式，而你们现在要讨论的和决定的正是那个决议。”(Hamilton, Jay and Madison, n.d.: 85) 在《联邦党人文集》一书中，汉密尔顿和麦迪逊明确指出，他们所依据的知识体系等同于政治科学。他们对政治科学的固有理论进行了系统运用，用以展开分析，表述观点。例如，在《联邦党人文集》第9篇中，汉密尔顿注意到，历史上有这样一些人，他们“诬蔑一切自由政府都是与社会秩序不相协调的”(Hamilton, Jay and Madison, n.d.: 48)。他又进一步说，共和政府制度的设计已发生了一些创新，增强了它们的可行性。他明确写道：“政治科学和其他大多数学科一样，已经大有进步。各种原则的效果，现在可以了解得清清楚楚，但对先辈人来说，不是全不了解，就是一知半解。把权力均匀地分配到不同部门；采取立法上的平衡和约束；设立由法官组成的法院，法官在忠实履行职责的条件下才能任职；人民自己选举代表参加会议，凡此种种，完全是崭新的发现，或者是在现代趋向完善方面取得的主要进步。这些都是手段，而且是有力的手段，通过这些手段，共和政体的优点可以得以保留，缺点可以减少或者避免。”(Hamilton, Jay and Madison, n.d. : 48-49) 在引述了政治科学对共和政体设计的贡献之后，汉密尔顿提出了这一看法，即联邦主义的新原则，也许可被列入政治科学的新发现中。正是这项原则，在新的宪制设计中提供了重要内容，它也是新宪制遭到反对的基本原因。 汉密尔顿和麦迪逊依靠公理推理的结构，使它们能够解释在宪法建议案中为何要有特定条款，预计产生的结果将会是什么。为此，他们运用理论推理的逻辑作为基本工具，该工具能使人类运用他们的智力去推理，进而得出选择。理论既被用来进行实证分析，以说明特殊结构特征的意蕴，也被用来阐明宪制设计中使用的正常标准。实证分析的例子有：汉密尔顿通过实证分析阐明了政府统治其他集合体而非个人这一模式的后果(Federalist, 15 and 16)；麦迪逊通过实证分析阐明了慎思议会的规模所固有的寡头政治的倾向，不论它是直接的民主制，还是代议共和制(Federalist, 55 and 58)。 考虑设计时也需要参考规范的标准，要考虑价值问题。与一般人类选择，特别是与宪制选择相关的标准，在《联邦党人文集》中论述得很深入。麦迪逊警示说：“必须经常选择，即使不是不怎么坏的，至少也应该是比较(不是完全)好的。”(Hamilton, Jay and Madison, n.d.: 260)在《联邦党人文集》第37篇中，他从政府的职能、稳定性、安全、共和自由等价值方面解释了政府制度设计中发生的权衡现象。在《联邦党人文集》第31篇中，汉密尔顿重点论述了道德和法理推理在制度设计要求方面的应用。 汉密尔顿和麦迪逊认为，第一个美国邦联宪法犯有严重的错误，但二人都不认为他们的阐述是绝对可靠的。他们谈到，新宪制的支持者和反对者都“不应该在重新审视他人的错误论点时假设自己是不错的”(Hamilton, Jay and Madison, n.d.: 226)。语言通过应用于各类事件，蕴含着对错误的简化与削弱。此外，在人类制度形成方面，人们用词汇表达其思想内容，这些思想内容涉及到的不是自然对象，而是人与人之间的关系。故人类制度的设计依赖语言来概括一些只有在人类思想和经验领域中存在并且有意义的制度安排。作为一种工具，语言应用于推理人类制度方面，较之于思考物质环境方面不可避免地存在更大的含糊性。 考虑到这些局限，汉密尔顿和麦迪逊都认为，对作用于1787年宪法设计的观念进行适当检验，就是尝试这一实验，看看这些观念能否发生预期的结果。如果由于经验不足和理解不深，制宪会议计划可能会有错误的话，那么这些错误“在未经实际试验指出这些错误之前，是不能加以确定的”(Hamilton, Jay and Madison, n.d.: 235)。在《联邦党人文集》最后一篇，汉密尔顿引用了大卫·休谟的论断：“在一般法律方面欲平衡一大国或社会，无论其为君主或共和政体，乃极为艰巨的工作，任何人间才子，尽管博学多能，亦不能仅靠理论和沉思可以期冀完成。在此项工作中必须集中众人的判断，以经验为先导；靠时间以完善之，在其初次试验中不能避免发生的错误，须由实践中感到不便加以改正。” 在精心设计使政府特权的行使受到法治约束的政体的过程中，革命时期的美国人民在人类治理方面作了一个神奇的试验，这对政治科学来说具有特别重要的意义。托马斯·霍布斯(Thomas Hobbes, 1651: ch.18)早就认为，行使政府特权的人是法律渊源，并且因此而凌驾于法律之上。他们不受法律约束。霍布斯的主权理论认为，法律制度固有的统一性来自拥有唯一的最终的法律之渊源。这意味着那些行使政府特权的人拥有不受约束的不可分割的权力。 美国宪法选择实验基于一些截然不同的构想。这些构想认为，只要满足几个条件，法治能够限制政府特权。首先，宪法有别于普通法律。宪法提供了运用于政府行为的法律规则，而普通法律则适用于社会个人成员之间的关系。只要宪法决策过程独立于政府决策过程，就能保持这种区别。根据麦迪逊的说法，宪法是“由人民制定的，政府不可更改的；而普通法律是由政府制定，政府可以更改的。”(Hamilton, Jay and Madison, n.d.: 348) 假使宪法作为适用于政府组织和行为的法律具有特殊的司法地位，那么宪法的内容中可能要包含一些便于维护法治的条款。这就产生了一个令人困惑的问题。法律除非被实施，否则没有任何意义。政府的显著特点是，那些行使政府特权的人易于得到常被誉为“正义之剑”的强制权。对行使政府特权的人实施法制，意味着对法律执行者的强制。但要想出问题的解决办法并非易事。 在美国，通过不同决策结构的分权，对一切政府特权的行使进行明确制约，从而成功地完成了建立对治者进行制约的法治的任务。具有相互否决权的分权制意味着每一组政府决策者的权力都要受到制约，而且在美国政府中不存在唯一的最高权力中心。在构建任何集体行动的合法性和政治可行性方面，具有相互否决制约的权力分享是必不可少的。而且，政府特权还要受到如下制约：承认个人具有在没有政府权力干预下，分别或集体履行政府职能的宪法权利。 还要制定公民直接和间接参与政府决策过程方面的宪法条款。虽然许多政治科学家充分承认公民的选举参与，但我们还要认识到，制定陪审团审判的条款，涉及到公民直接参与司法过程，而正是这一过程决定着法律的实施。 最后，汉密尔顿和麦迪逊都认识到，存在于下述方式中的宪法条款和权力分配，不足以保持宪法的可执行性。“该方式是，每一部门都构成对其他部门的制衡，每个人的私人利益，都可能是公众权利的守卫者”(Hamilton, Jay and Madison, n.d.: 337)。也就是说，宪法秩序的维护，依赖于公民通过决策而实施的约束。汉密尔顿注意到了这一点：“此外，一切事情必须由人民的智慧和坚定来决定。由于人民亲手掌握着天平，可以期望他们经常留心保持全国政府和州政府之剑合乎宪法的平衡。”(Hamilton, Jay and Madison, n.d.: 193) 这个观点不必仅仅局限于全国政府与州政府之间的关系，还适用于其他宪制均衡。麦迪逊甚至预计，美国宪制可能会成功地挫败像突然的军事政变这样的具有野心的冒险行为(Federalist, 14)。汉密尔顿在《联邦党人文集》第78篇关于司法审查的讨论中，含蓄地承认了这样的个人权利，即抵制国会法案实施，寻求司法补救办法，反对立法机关篡夺宪法权力。 为给公民创造机会，使他们能对政府特权加以限制，并且易于接近政府特权，正式的宪法限制是必要的。但这些必要条件并不充分。充分和必要的条件只有在下