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聂智琪:宪制选择与巴西民主的巩固
来源:未知 作者:admin 时间:2013-10-24 点击:

聂智琪
【内容提要】宪制选择与民主巩固的关系是民主化研究领域中的核心论题。本文选取巴西这一经典案例对此予以深入考察。从对巴西民主崩溃的担忧到对巴西民主日渐巩固的确认,学界对巴西宪政体制的评价也几乎给出了截然相反的判断。本文通过考察巴西宪制选择的现实逻辑以及具体的制度安排之于民主巩固的多重影响,反思民主巩固学中的制度主义学派的研究方法和取向,以期为既有的民主巩固学提供新的知识增量。
【关键词】巴西 宪制 民主巩固
一、引言

  亨廷顿(Samuel Phillips Huntington)曾指出,正如历史上的民主化浪潮都会面临部分的回潮现象,第三波的民主化国家同样出现了部分国家向威权政体倒退的迹象。即便倒退回原来的威权体制的国家并不多见以至于无法撼动第三波的民主成就,但越来越多的新兴民主国家正日益冻结成被冠以“拟态民主”(pseudo-democracy)、“竞争性威权主义”(competitive authoritarianism)、“委任式民主” (delegative democracy)、“半民主制” (semi-democracy)、“混合体制”(hybrid regime)等称号的介于民主与威权之间的政体形态,也足以使人“看到民主所受到的侵蚀和停滞抵消了自由化和民主的巩固”。“自由之家”所发布的数据也显示,近些年自由度增加的国家数量远远落后于自由度下降的国家数量。诸如此类的问题在民主化研究领域已经激发了从转型学到巩固学的转变。如果说发端于20世纪70年代的转型学的重点是从行为者的战略选择研究民主化的起因、转型路径和模式,那么80年代末逐渐兴起的巩固学则将重点转向探讨如何才能巩固这些新兴国家的民主体制。学界的这一转向,使“民主巩固学”成为近二十年民主化研究的主导方向。

  而在民主巩固学中的诸多问题域中,如何判定民主巩固的条件进而提出更具操作性的建议,成为学者们的关注焦点。①虽然之前转型学就民主化的原因和条件给出了丰富且极有洞见的分析,但是正如亨廷顿所指出的,促进民主化的因素未必有助于民主的巩固。因此,对于民主巩固的条件,学界依然是众说纷纭。但是根据既有的研究,大体上我们可以列出民主巩固的条件抑或是影响因素:经济发展、文化传统、公民社会、阶级结构、国际因素、文武关系、转型模式、转型前的政体类型、特殊情景问题以及宪制选择等。

  在上述条件和影响因素中,宪制选择正日益受到民主化学者的关注。从理论范式的变迁视角看,这种对制度的特别关注可归因于新制度主义的兴起。此外,对政治制度及其设计的重要性的强调,还应部分归因于民主巩固学本身的学术特征。作为巩固学的先导,转型学的核心特征即在于抛弃之前从宏观的结构论视角来探讨民主化的做法,重视当时的政治行为者所主动采取的策略对于民主化的关键作用。后续民主巩固学同样继承了这种突出行为者的主动性以及由此而来的对于政治因素的强调的特点,并且试图据此就新兴民主国家的制度选择提出可供操作的建议。

  正是在这一思路的激励下,研究民主化的学者致力于探究政府体制、选举制度、政党制度等宪制形式对于民主巩固的影响,提出了很多富有洞见的观点,以至于形成了一门萨托利(Giovanni Sartori)称之为“宪政工程学”(Constitutional Engineering)的学问。不过应该指出的是,宪政工程学虽然硕果丰厚,但其潜在的追求一般化理论的普适化冲动可能导致对多样化的经验事实的忽视。其中不少研究,要么是依循理性选择的分析范式对相关制度的运作逻辑予以推演,进而将所得出的结论予以公式化的套用(例如在单名选区制与两党制、比例代表制与多党制之间设定因果关联的“迪韦尔热定律”),要么是通过对剔除了具体经验事实的跨国数据的分析,推出具有普适性的结论(如通过对实行总统制与议会制的国家在民主生存率上的数据对比,来论证议会制更有助于民主的巩固),而即使将研究对象锁定为某一地区或国家,也多是将具体的案例视为对前述研究结论的辅证。

  这些研究取向固然很有价值,但是我们也应注意其理论的边界和具体经验上的差异,例如,在特定的社会结构下“迪韦尔热定律”可能会失效,总统制国家的民主生存率低也可能与其他制度变量和社会因素相关。此外,既有的宪政工程学过多地关注制度本身的理想价值而忽视了制度选择的现实逻辑。换言之,基于宪政工程学主动介入的风格,相关的研究更多是站在“公正的立法者”角度来提出制度变革的建议,但是现实所选择的制度往往是不同政治力量在既定的结构性因素约束下博弈的结果,而后者更需要考虑具体国家的差异性。凡此种种,需要民主巩固学在整合和反思既有研究方法的基础上,深入具体国家和地区的经验情境中,注重特殊性与普遍性的平衡,以增强自身理论的解释力。

  有鉴于此,本文试图以巴西这一案例为切入点,通过考察巴西制度选择的现实逻辑以及具体的制度安排之于民主巩固的多重影响,揭示制度选择与民主巩固之间的复杂关联,为该领域的未来研究提供进一步思考的方向。之所以选择巴西,不仅是因为其在人口、地理规模上是拉美最大的国家,也不仅仅是因为其在经济上的突出表现而享有金砖四国之一的美誉,更为重要的原因在于,巴西民主转型与民主巩固的过程历经磨难,其突出的贫富差距及其他社会经济问题与一系列特殊的宪制安排使巴西成为民主巩固学家们关注的热点。就制度选择与民主巩固的关系而言,相较于其他第三波民主化的国家,巴西在宪制选择上充满争议且一波三折,制度改革也长期成为媒体、学界和政界持续关注的话题。有学者就指出,世界上很少有国家像巴西那样,其宪法设计引起公众的广泛关注并且围绕其展开的学术争论对媒体和政党产生如此之大的影响。②而在民主巩固学界,巴西的宪制安排及其对于民主巩固的影响也一直是学者们热议的焦点。从对巴西民主崩溃的担忧到对巴西民主日渐巩固的确认,学界对巴西的制度安排的评价也几乎给出了截然相反的判断。这无疑使巴西成为考察制度变量之于民主巩固的影响的绝佳案例。


二、巴西的民主转型与宪制选择

  在拉美第三波民主化的浪潮中,巴西属于再次民主化的类型。1964年,在逐渐高涨的民粹主义和日益严峻的经济问题的刺激下,巴西军人发动政变,推翻了民选政府,从此进入军事威权统治时期。虽然军人统治下的巴西经济实现了连续的高速增长,但是贫富差距也在日益扩大,经济表现也并没有自动增加军政府的合法性。到70年代初,随着左翼游击队被摧毁,尤其是同情民主价值的温和派军人盖塞尔于1974年担任总统,巴西开始了在军人严格掌控下的缓慢、渐进的民主转型。书报检查制度被大部废除,政治迫害得以减轻,政府与反对党——巴西民主运动党达成了非正式谅解并允许成立新政党,军方强硬派也受到打压。随着民主化的进一步推进,1984年巴西爆发了大规模的要求总统直接选举的政治运动,但是军政府坚持总统由军政权时期组成的选举人团间接选举产生。1985年,内维斯成为此次民主化以来经间接选举产生的首位文职总统。但是内维斯旋即因病去世,副总统萨内尔接任总统。1988年,巴西新的民主宪法颁布,规定下一届总统大选的时间为1989年12月。总统大选如期举行,首位直接选举产生的文职总统科洛就任,至此历时16年的巴西民主转型宣告完成。

  巴西民主转型属于亨廷顿所说的“变革模式”,即由温和的威权统治者主动让步并实行自上而下的变革。虽然西班牙民主转型的成功使此种转型模式颇受赞誉,但是此前威权因素的遗留所导致的保守特征也在一定程度上影响到后续的民主巩固。就巴西而言,军人对民主转型的控制使其能够为其退出索取高额的回报,并且对民选政府依然长期保有重要的影响力。在萨内尔1985~1990年的任期内,军人实际上与文官分享了统治权。有六位军人直接担任了内阁部长,军队在一些重要的社会事务上仍享有特权,例如,在很多时候可以单方面决定镇压工人罢工,甚至在土地改革的边界划定上也有发言权。③当然,随着民主化的持续推进,尤其是卡多佐总统任期内对文武关系的调整,军方特权被逐步取消,文官对军队的控制逐渐成为现实。让军人回到军营、使其听命于文官政府,的确是巴西民主化的重要成就。但是,变革模式导致的军人特权的一度保留以及对文官的影响力,毕竟在较长的一段时期内威胁着巴西的民主巩固。

  而更为重要的是,这种转型模式使军方对民主宪法的制定有着至为重要的影响。1988年新宪法最终选择总统制,与军方的介入密切相关。虽然巴西历史上有总统制的传统,但是鉴于之前总统制容易导致总统与议会之间的冲突进而引发军事政变的教训,起初宪法起草委员会提交的宪法草案是想在巴西引入半总统制,增加议会制的因素,但是因为该草案试图削减总统的任期遭到了萨内尔总统的反对,而军方也认为总统制更有助于加强其对政府的影响力,在此压力下总统制最终被写入宪法。

  当然,巴西政治制度的选择并不能完全归于军方的控制,其他政治势力甚至巴西民众都参与其中。比如总统制虽然在军方影响下写入了新宪法,但是1993年巴西就政府体制问题举行了一次全民公决,结果总统制依然获得最多数民众的支持。这一结果虽然令那些支持议会制的学者感到遗憾,但这的确反映了总统制的传统在巴西民众中的影响。此外,民众对军政府时期的反感也成为最终选择总统制的理由之一。总统制的支持者在呼吁民众投票支持总统制时,就特意强调了军政府时期阻碍民众直接选举总统这一点。④同样,当时主导巴西政治精英的诸多政治理念也影响了政治制度的选择。例如,就选举制度而言,起初宪法起草委员会试图引进德国式的混合选举制度(选举门槛为3%的比例代表制与单一选区制各占一半),但是国会予以否决,最终选择了有助于增加政党数目的比例代表制(且未设定选举门槛),作为对军政府时期限制政党措施的反对。基于类似理由,议员们选择了比例代表制中纪律最为松散的开放式政党名单比例代表制。在这种制度下,候选人的名单虽然由政党提供,但是最终是否当选取决于候选人自身得到的票数,而不是在候选名单上的排列顺序。显然,相对于封闭式政党名单比例代表制(其中候选人能否当选取决于政党提供的名单中的排列顺序),这种制度使得政党领袖难以实现对本党候选人的有效控制,候选人更加关注的是其个人与选民的直接联系。而在政党制度方面,议员们也选择了增强个人自主性的一系列制度,比如对党员更换政党身份的行为并不施以限制和惩罚等。

  需要提及的是,上述强调候选人个人自主性的制度安排也反映了流行于当时巴西政治文化中的“个人代表观”。这种代表观与“政党代表观”不同,认为只有候选人而非政党才是选民的代表,候选人的去留也只能决定于选民而非政党,因此无论是强调政党领袖对候选人的影响力,还是对变更政党身份的候选人予以惩罚,都与此种代表观相违背。⑤

  当然,巴西之所以选择开放式政党名单比例代表制等诸如此类的弱化政党纪律的制度,除了观念上的原因,政治人物也有维护其个人利益的意图。选择增加自主性的制度有利于议员摆脱来自政党领袖的控制。因此,我们在巴西政治制度变迁的历史中可以发现,即使认为巴西必须进行政治改革的观点一度占据主导,作为既有制度的受益者,在任的政治精英也未能真正推动所倡导的政治改革。

  正是各方政治势力在观念和利益的双重影响下,推动巴西确立了以总统制、开放式政党名单比例代表制、多党林立的政党制度、两院制以及赋予地方极大自治权的联邦主义制度为核心的政治制度体系。这一系列的制度组合构成了鲜明的巴西特色。人们自然要问,如此特殊的制度组合对于巴西后续的民主巩固有着怎样的影响?由于巴西民主发展历程本身的一波三折以及评判巴西民主巩固现状的复杂性,比较政治学界至今未就此问题达成共识,而是呈现出两种看似截然不同的评价。


三、对巴西宪政体制的评价

  如果以时间段划分,在1995年以前,人们对巴西选择的宪政体制普遍持否定态度,认为只有大幅度改造巴西的政府体制、选举制度和政党制度等才能巩固巴西的民主。而随着巴西民主呈现日益巩固的趋势,尤其是卢拉执政以来巴西经济社会形势的好转,不少学者就巴西的宪制安排提出了新的看法。

  对巴西宪政体制持否定态度的学者以梅因沃林(Scott Mainwaring )、奥唐奈(Guillermo A. O’Donnell)、萨托利、斯泰潘(Alfred Stepan)、林茨(Juan J. Linz)等主流的民主巩固学家为代表。这些学者主要批判巴西选择的一系列制度组合加剧了民主治理的困难,进而威胁到民主的巩固。总统制曾被指责要为巴西一度出现的行政与立法之间的冲突负责,因为总统制经常产生在国会无法获得多数支持的总统。因此,巴西总统的权力是相对分散的,加上总统缺少能够用来解决行政和国会之间冲突的机制,例如,议会制下的不信任投票和重新进行大选,最终导致总统和国会的关系陷入僵局,从而可能酿成宪法危机。在奥唐奈看来,这就容易使民主蜕变为“委任式民主”,即总统以全国民众的代表自居越过国会搞总统的个人集权,导致民主的危机。

  但是梅因沃林认为,不能仅仅将罪因归结为总统制本身,实行多党制的总统制才是影响巴西民主治理的真正原因。⑥正是在多党林立的政党制度下,总统才难以在议会中获得稳定多数的支持,因而常导致政策的难产。而这种多党制显然又源于几乎未设定选举门槛的比例代表制。在这种选举制度下,甚至在全国只获得0.04%选票的政党也能进入国会。⑦这不仅导致总统所属的政党在国会中的席位从未超过20%,⑧使得总统所欲推行的政策难以获得国会的支持;还造成国会中有效政党数目过多,难以形成稳定的多数联盟,进而加剧政策僵局。例如1990年有21个政党进入国会,有效政党数为8.7个;1994年的国会总共有18个政党,有效政党数约为8个。林茨和斯泰潘就指出,在长期存在的总统制国家中,没有一个国家的国会的有效政党数目超过2.7个。显然巴西国会的分散化程度大大高于那些长期存在的总统制国家。他们认为,如果是议会制下的多党制,即使有效政党数目过多,由于离开多数的支持,政府就无法成立和持续下去,因此随着时间的推移,议会制能更多地激发出联合的多数。相比之下,总统制下的政府与国会相互独立,因而促成联盟的动力就小得多。⑨

  除了政党数目繁多,过于松散的政党纪律被认为进一步加剧了政党制度和国会的分散化。开放式政党名单比例代表制是造成巴西政党纪律涣散的重要原因。这种选举制度诱导同党的候选人之间的竞争,甚至某些候选人为了当选,与其他政党的候选人达成交易以打击党内其他的候选人。此外,巴西对变更政党身份的议员并不施以任何惩罚的做法也鼓励了人们频繁变更政党的行为。1986~1990年、1990~1994年两届国会中的议员都有超过三分之一的人变更了政党身份。萨托利认为很难找到像巴西这样的在理论上和实践上反政党倾向如此严重的国家,巴西的政客更多是将政党视为寻租的工具,他们自由、频繁地更换政党,在投票上与同党同志唱反调,拒绝接受任何施加其上的政党纪律,认为他们代表选民的自由不容侵犯。此外,政党纪律的涣散也与巴西的联邦制度密切相关。斯泰潘认为,巴西是世界上为了防范中央政府被民粹主义的多数主导设限最多的联邦制国家,其关注的价值是个人权利而非多数决策的效率。⑩这种联邦制也使得州一级的政党组织对党员的影响力要高于党中央,国会大选时州长的影响力也高于总统。

  正基于此,林茨和斯泰潘悲观地指出:“在每个决策分歧点上,巴西都选择了最能导致政党分化的规则。”11其他一些学者也认为,选举制度、政党制度、联邦制度所导致的叠加效应造成了巴西国会的极端分散化。事实上,如梅因沃林所指出的,同样实行开放式名单比例代表制的芬兰,由于其政治文化中的政党认同度高,党员在投票时基本上服从政党纪律,加上实行的是有助于维护政党纪律的议会制,因此并未造成巴西那样的治理困境。开放式政党名单比例代表制如果配以单一制、议会制和较高的政党认同度,政党纪律就不会过于涣散。而不幸的是,巴西恰恰集合了所有这些导致纪律涣散的制度。12所以从1985年到1994年,巴西连续七个经济改革方案都因为无法结成有效同盟而以失败告终。考虑到巴西经济问题本身的严峻性,这种治理上的困局对于巴西民主巩固的消极影响可想而知。而更严重的是,总统与国会之间的矛盾可能被激化,以至于出现类似于秘鲁总统藤森、俄罗斯总统叶利钦与国会发生武装冲突的政治悲剧。科洛当巴西总统时就因为与国会的剧烈冲突而直接把经济方案诉诸媒体,而国会使用弹劾手段来反制科洛。所幸当时的科洛没有像秘鲁总统藤森那样以发动政变的方式来解决冲突。但是有学者认为,如果遇上希特勒那样魅力型的领袖,巴西这种极易诱发总统与国会之间冲突的制度很有可能导致总统专权甚至是民主体制的崩溃。以至于萨托利说,巴西1988年形成的这一体制完全是没有希望的。

  但是吊诡的是,与主流的民主巩固学家的判断相反,20世纪90年代中期尤其是巴西劳工党领袖卢拉2002年执政以来,巴西在缩小贫富差距、持续的经济发展、参与国际事务等方面表现突出,其民主体制令人惊奇地呈现出日益巩固的迹象,甚至在某些方面的成就可以媲美甚至超过成熟的西方民主国家。13这显然令那些唱衰巴西民主的学者大跌眼镜。这种强烈的反差促使学界开始重新检视之前的研究。这种努力主要从两方面展开:一是挖掘巴西宪制本身有助于提高治理效率的制度安排;二是从新的视角对巴西高度分散化的体制予以正面评价。

  就前者而言,已有不少研究发现,巴西总统尤其是卡多佐任职以来在国会经常能赢得多数的支持,从而能有效推行各方面的改革计划。例如柴巴布(Jos Antonio Cheibub)、利蒙吉(Fernando Limongi)就指出:

  自1988年以来,巴西总统所提出的法案中有86%得到了实施,行政部门提出的法案的通过率达到78%。总统为了实行统治而形成了联合,并且在批准其立法的过程中,一直能够可靠地获得属于联合政府的各政党的支持:总统制联合政府中的平均服从率(average discipline)(这是根据与政府首脑在议院提出的公开建议一致的投票行为来定义的)是85.6%。这一支持足以使得总统很少能够在投票中被打败。因此,尽管巴西的总统制就像其政党法律和选举法律所显示的那样具有“离心力”特征,但是,其总统一直能够依靠一个服从纪律的联合政府来实行统治。14

  学界从不同角度探讨了导致这一结果的多种原因。

  首先在制度设计上,巴西的总统制与美国的总统制其实是有区别的。而之前人们对总统制的探讨倾向于以美国作为参照。但正如柴巴布和利蒙吉所指出的:“如果我们考察所有范围内的现有总统制政权,我们将发现美国是一个例外,因为它很少或者根本没有赋予行政部门立法权力和议程权力,因此,它无论如何也不能代表总统所能做的事情。”15事实上,巴西总统被赋予了更大的权力以助于实现总统的计划。除了与美国总统一样拥有对立法的否决权,巴西总统还享有宪法赋予的其他立法权力,对立法议程的确定有直接影响,如可以将其认为是最重要和最紧迫的议题放入议程等。其次,实践中巴西总统会试图运用多种方式加强其对其他政党成员和议会的控制。例如,在组阁时运用联盟手段将其他政党纳入进来以扩大自己的执政基础,16这样,“行政部门为各政党领导人提供了用来惩罚那些没有遵循政党路线的普通议员的手段:他们分享官职的机会将被拒绝。考虑到它所控制的各种资源,行政部门反过来处于一个非常有利的地位”。17此外,总统还可以利用政党纪律的涣散,通过谈判、交易等形式争取其他政党成员的支持,挫败政党领袖要求其成员按政党界限对政府投反对票的意图。18再次,巴西政党的制度化水平一直在稳步提高。事实上,随着巴西民主进程的推进,不少政党日益从传统的侍从主义、个人化色彩浓厚的组织转变成为能有效回应选民偏好的有稳定纲领的现代政党。尤其是以巴西劳工党为代表的左翼政党,非常强调政党纪律,在其选民中也获得了更稳固的支持。伯恩斯切尔也指出,在一些拉美国家,如智利和乌拉圭,在迈向民主的起步阶段就出现了激烈的意识形态分化,纲领性政党在早期就已经出现。而在其他一些国家,政党通常主要依赖对特殊利益的庇护、侍从主义和魅力型领袖来获取选票,几乎没有什么稳固的社会基础,其组织的运作常以一种高度个人化的方式发挥作用,进而导致了短命政党抑或带有民粹主义色彩的领袖的出现,使其政党制度难以实现对民众诉求稳定、有序的回应。但在巴西这样的国家,虽然早期其政党制度化水平较低,后来却出现了明确致力于改变传统的靠庇护来动员选民方式的左翼政党,如巴西劳工党,而这些新兴的纲领性政党进而迫使其他政党采纳更为明确的纲领,从而加强了政党的社会基础。19这使得巴西在政党制度化的某些指标上赶上了诸如墨西哥和阿根廷这样拥有最具制度化的政党制度的国家。20

  可见,巴西的制度并不是高度分散化的,之前的判断过于简单。不过,与这种在效率和权力集中的维度对巴西制度的重新确认不同,另外一些学者试图挖掘巴西分散化的权力体制对于民主巩固的正面影响。在他们看来,之前唱衰巴西民主前景的学者倾向于将制度的决策效率视为民主巩固的首要甚至是唯一的决定性因素,这显然忽视了制度的合法性抑或代表性对于民主巩固的价值。多党制、联邦制等制度的组合使得巴西的决策难以快速做出,但这恰恰有助于使决策容纳更多政治力量和选民的诉求,从而增强人们对民主体制的认同。这显然与利普哈特(Arend Lijphart)倡导的共识民主模式颇为契合。正如赛佛利斯(Peter Siavelis)与韦伦斯勒(Arturo Valenzuela)所说:“在拉丁美洲赢者全拿的总统制度情况中,比例代表制容许反对党在多党制度下,可以按其选举优势成比例进入民主制度中,保证所有的主要政党派别对支持民主制度有着利害关系。比例代表制的这些面向对高度分歧与混杂的社会而言,被视为一种节制的力量。”21就巴西而言,分散化的体制使卢拉所代表的左翼政党有机会进入权力体制,并且在赢得大选之后必须将更多的政治派别纳入决策体制,这在很大程度上缓解了左翼的激进化倾向。事实上在卢拉当选巴西总统后,并没有完全执行左翼的政策路线,而是对民粹主义、工会运动乃至于大众动员保持距离,采取了更为温和包容的施政纲领,同时也注重联合更广泛的政治力量,这不仅重塑了左翼选民的利益表达,还赢得了更广泛的巴西民众的支持,从而对巴西的民主巩固产生了非常重要的影响。


四、开放式结语

  作为民主化的经典案例,巴西引发了人们就宪制选择与民主巩固之间关系的诸多争论。首先,我们应如何看待前面两种看上去截然相反的对于巴西宪制安排的评价?看似前后矛盾的评价是否表明民主巩固学中的制度主义学派所做出的解释是一种事后追溯式的?也即根据现实的民主发展进程来决定对既有制度的评价,这显然与其标榜的站在事先设计的立法者的前瞻性角色相矛盾。笔者认为,不能排除某些研究者存在这种事后解释的嫌疑,但是从宪政工程学的本意来看,这种根据具体的现实变化修正之前的判断也是学术积累的重要方式,只要这种修正仍是基于对制度运作的内在逻辑的判断。此外,人们还可能追问,如何理解这两种看似截然相反的评价?抑或,其中哪一种评价更准确地揭示了巴西民主的真相?确实,笔者认为之前以林茨、斯泰潘为代表的主流民主巩固学家对巴西民主前景的悲观态度有待反思,如过于强调治理的有效性对于民主巩固的作用,而忽视了代表性维度和共识民主模式的价值,对宪制的运作逻辑的考察也未能充分深入到具体国家的情境之中,但是这并不意味着前后两种视角之间是完全对立的关系。重新发现巴西制度有效性的一面,其实依然延续了之前对于制度的治理效率的强调,而从代表性维度对分散化的决策体制的辩护也只是强调了民主的巩固需要同时考虑制度的有效性与代表性,并不是要完全否认效率抑或有效性对于民主巩固的作用。因此,关键的问题不在于简单地在这两种评价中任选其一,而是在重新整合这些研究的基础上,我们能获得何种启示,以期为既有的民主巩固学提供新的知识增量。

  其次,巴西的案例是否表明,对于民主的巩固而言,制度并不重要甚至本身就无足轻重?在有些学者看来,巴西的民主巩固可能更多地取决于诸如社会结构、政治文化、政治精英的个人特质等非制度性因素。例如,与其他一些拉美国家相比,巴西的政治文化相对温和,极端意识形态的影响力甚微,这显然有助于催生共识;22再如,卢拉本人对于自由民主价值的推崇使他没有效仿委内瑞拉的查韦斯,利用其在民众中的声望通过修改宪法寻求连任,从而使巴西的民主奠立在更为稳固的法治基础之上。因此,巴西的宪制安排不管是选择高度分散化的还是权力更为集中的,对于民主巩固的影响其实并不重要。

  这种质疑虽然也有极端化的倾向,但确实有助于提醒我们不要落入制度决定论的陷阱,而且也启发了宪政工程学应注重结合制度运转背后的经济、社会因素来进一步细化制度与民主巩固之间的因果机制。就前者而言,作为型塑人的动机和行动机会的结构性因素,宪政制度的具体形式固然重要,但其他因素对于民主的巩固同样有着不容忽视的影响,甚至在某些特定情境下,其重要性远不如贫富差距、文化传统等非制度性的因素。就后者来说,正如鲍什(Carles Boix)所批评的:“研究民主化的新制度主义学派并未考虑既已存在的经济、社会条件,在他们看来制度似乎是在社会真空中运转的。”23邦斯(Valerie Bunce)也指出,既有的一些研究文献通常关注制度对于以下三个方面的影响:“一是对政客和机构之间冲突的程度的影响,一是对意识形态分化的广度和持极端路线者能够获得的支持的影响;还有就是对主要领导人无视、绕开、架空民主的游戏规则的意愿及能力的影响。”24其实制度对于民主巩固的影响机制可能远比这些复杂,而这就需要宪政工程学对既有的研究取向予以反思,通过深入具体的经济、社会情境来探究制度赖以发挥作用的更为细致的机制。25
【注释】
①当然,民主巩固的概念本身也是学界一直关注且多有争议的话题。这不仅源于不同学者的研究进路和方法的繁杂性,也导因于“民主”概念本身的复杂性所带来的某种混乱,甚至还受制于“巩固”一词本身潜在的多义性。一般而言,学者主要从制度、行为和文化三个视角来界定民主巩固。这其中以林茨和斯泰潘给出的综合性定义为代表:“就行为层面而言,一个巩固的民主政体之中,没有重要的民族、社会、经济、政治或者制度性的行动者将重要的资源用于建立非民主政体,或者用于寻求外国的干涉从而获取独立。就态度层面而言,一个巩固的民主政体之中,绝大多数民众都具有这么一种信念,即民主程序和制度是治理社会集体生活最合适的方式,反体制力量的支持者非常少,或者是或多或少地被孤立于民主的支持者。就制度层面而言,一个巩固的民主政体之中,全国范围内的统治力量和非统治力量都服从于特定的法律、程序和制度,并且习惯于在这些法律、程序和制度范围内解决冲突,而这些法律、程序和制度产生于新生的民主程序。”见林茨、斯泰潘:《民主转型与巩固的问题:南欧、南美和后共产主义欧洲》,孙龙等译,杭州:浙江人民出版社2008年版,第6页。但是,民主巩固概念上的分歧并不仅仅基于不同的观察视角,在某种程度上根源于更为实质性的对于 “民主”与“巩固”的概念的不同理解。例如安德里亚斯·谢德勒(Andreas Schedler)认为民主从低到高可分为选举民主、自由民主和先进民主三种形态,而巩固则包含消极巩固和积极巩固两种含义。消极巩固意指选举民主、自由民主不倒退回威权政体和自由民主不倒退回选举民主,前者处理的命题是防止民主的崩溃,后者则是防止民主的腐蚀。积极巩固指的是从选举民主转到自由民主抑或是从自由民主变成先进民主,前者意味着完成民主,后者是深化民主。据此看来,民主巩固本身就是一个连续谱系,从最低层次的防止民主崩溃到最高层次的深化民主,都可能构成其题中之义。见Andreas Schedler, “What is Democratic Consolidation,” Journal of Democracy, Vol. 9, No. 2 (April 1998), p. 91。但笔者认为“从自由民主变成先进民主”不应视为民主巩固的一种,因为“先进民主”指涉的是民主质量不断提升的永恒发展的动态过程,若按此标准,现实中的任何一个民主国家包括英美都难以说实现了民主的巩固,这不仅混淆了“民主巩固”与“民主深化”,也会大大解构“民主巩固”这一概念的解释力。本文对巴西民主巩固的诊断也遵循这一判断。
②Power Timothy, “Political Institutions in Democratic Brazil: Politics as a Permanent Constitutional Convention, ” in Kingstone and Power(eds.), Democratic Brazil: Actors, Institutions, and Processes,University of Pittsburgh Press, 2000, pp. 17-35.
③参见林茨、斯泰潘:《民主转型与巩固的问题:南欧、南美和后共产主义欧洲》。
④同注②。
⑤Scott Mainwaring, “Politicians, Parties, and Electoral Systems: Brazil in Comparative Perspective,”Comparative Politics 24 (1) (October 1991), pp. 21-43.
⑥Scott Mainwaring, “Presidentialism, Multipartism, and Democracy: The Difficult Combination,” Comparative Political Studies 26 (July 1993), pp. 198-227.
⑦参见林茨、斯泰潘:《民主转型与巩固的问题:南欧、南美和后共产主义欧洲》。
⑧Wendy Hunter, “Brazil’s New Direction,” Journal of Democracy, Vol. 14, No. 2(April 2003).
⑨林茨、斯泰潘:《民主转型与巩固的问题:南欧、南美和后共产主义欧洲》,第188页。
⑩Alfred Stepan, “Federalism and Democracy: Beyond the US Model,” Journal of Democracy, Vol. 10, No. 4 (October 1999), pp. 19-34.
11林茨、斯泰潘:《民主转型与巩固的问题:南欧、南美和后共产主义欧洲》。
12同注⑤。
13例如,巴西探索了一种倡导大众直接参与的参与式预算的民主实践,这一制度上的创新在国际社会中备受好评。此外,工人出身的卢拉在连续两届任满引退时依然获得了其他民主国家领导人难以企及的高达87%的支持率。当然,在其他如法治、民生等方面,巴西与成熟的民主国家还有较大差距,这种差距表明巴西民主在不断巩固的同时,也面临如何进一步提升民主质量以深化民主的难题。
14柴巴布、利蒙吉:《民主制度与政权的生存:反思议会制民主国家和总统制民主国家》,载《国外理论动态》2011年第1期。
15同上。
16在卡多佐和卢拉执政时这种做法最为明显,例如,左翼政党出身的卢拉在组阁时甚至纳入了右翼政党的成员。
17同注14。
18参见柴巴布、利蒙吉:《民主制度与政权的生存:反思议会制民主国家和总统制民主国家》;Jorge I. Dominguez & Michael Shifter,Constructing Democratic Governance in Latin America, John Hopkins University Press, 2003。
19参见西蒙·伯恩斯切尔:《民主化与拉美回应性政党制度的出现》,载《国外理论动态》2012年第2期。
20参见阿尔蒙德等:《当代比较政治学:世界视野》,杨红伟等译,上海人民出版社2010年版。
21利普哈特、威斯门:《新兴民主国家的宪政选择》,台北:韦伯文化事业出版社1999年版,第94页。
22即使在军政权时期,巴西的统治也比其邻国更为温和。据相关资料统计,“政府‘仅仅’对自1964年到1984年间的333人的死亡负有责任,远远低于其邻国阿根廷平均死亡数的100倍,也低于智利的50倍。军政权也体现了仁慈:在镇压的高潮期间(1969—1973年),军事法院宣判提交给他们的案件有45%是有罪的,在自1965年到1977年的全部时间里,其比例是68%。大约只有500名政治家失去了政治权利,而在乌拉圭则是1.5万人。”见Thomas E. Skidmore, The Politics of Military Rule in Brazil,1964-1985, New York: Oxford University Press,1988, p.132;Alfred Stepan, Rethinking Military Politics:Brazil and the Southern Cone, Princeton University Press, 1988, pp.69-70,转引自阿尔蒙德等:《当代比较政治学:世界视野》,第593页。此外,“巴西精英不会触及那种‘赢者全得’(winner-take-all)的权力关系,他们更愿意相信竞争者能够被纳入体制之中,而不会严重危及已经在圈内的那些人(those already on the inside)的利益。”见Peter McDonough, Power and Idelogy in Brazil, Princeton University Press,1981, pp.110-111,转引自阿尔蒙德等:《当代比较政治学:世界视野》,第602页。
23鲍什:《民主与再分配》,熊洁译,上海世纪出版集团2011年版,第12页。
24Valerie Bunce:《民主化比较研究:一些广泛的和局部性的结论》,载《开放时代》2006年第5期。
25例如鲍什就主张关于不同宪制形式优劣的比较应考虑贫富差距和资产流动性等因素。他认为,在资产流动性差的国家,议会制要比总统制更有利,后者更可能导致总统个人的专权抑或引发政治冲突,因为总统很容易通过没收社会资产的方式增加其权力从而建立起威权统治,或者由此引发资产拥有者的恐惧进而发动政变。因此总统制不适于自然资源富饶的后社会主义国家,但在相对平等且资产流动性高的发达国家,总统制并没有失败的案例,其对民主巩固的影响与议会制别无二致,见鲍什:《民主与再分配》。
聂智琪:北京师范大学哲学与社会学学院

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