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泮伟江:民族与宪政的双重变奏 —以德国宪政的生成与发展为例
来源:未知 作者:admin 时间:2016-12-01 点击:
泮伟江:民族与宪政的双重变奏 —以德国宪政的生成与发展为例

2016-09-14 泮伟江 中国宪政网

〔作者简介〕泮伟江,法学博士,北京航空航天大学法学院副教授。
〔文章来源〕《学海》2013年第6期。中国宪政网公众号首发。
摘要:德国宪政的产生有两大历史背景,即对神圣罗马帝国遗产的继承与邻国法国大革命的冲击。由此带来德国宪政建设的两个核心任务,即实现德意志民族聚居区的统一与建立现代自由民主的宪政体制。普鲁士邦在中世纪后期成功实现绝对主义国家的转型,启蒙运动后又经过改革建立起现代开明专制政体,逐渐取代奥利地成为德意志民族诸邦的霸主,承担起领导德意志民族聚居区统一的历史任务。在俾斯麦的领导下,普鲁士通过三次战争实现了德意志民族的统一,却难以实现建立现代自由民主宪政国家的任务。在德国宪政的普鲁士道路之外,保罗教堂立宪、魏玛共和国的宪政建设,隐约构成了德国宪政的另一条道路。这条道路最终在二战后结成了联邦德国的基本法的美丽果实。

关键词:神圣罗马帝国   法国大革命  绝对主义国家   普鲁士道路  魏玛宪法

一、 德国宪政产生的历史背景
德国宪政建设的两个最重要的历史背景分别是神圣罗马帝国留下的遗产和来自法国启蒙运动及大革命的影响,并且二者之间构成了错综复杂的联系。神圣罗马帝国是中世纪欧洲封建旧秩序的代表,而法国大革命则开辟了一个崭新的世界。德意志民族聚居区(Deutschland)则可以被看做是二者之间的结合项:法国大革命既终结了神圣罗马帝国,又为德意志民族带来了新世界的理念与现实可能性。神圣罗马帝国留下的遗产是文化发达却邦国林立的德意志民族的聚居区,从作为历史共同体和文化统一体的德意志民族聚居区发展到以宪法爱国主义为纽带的政治共同体的德意志联邦共和国(Bundesrepublik Deutschland),走过了一段漫长而曲折的道路。


(一)神圣罗马帝国的遗产
作为神圣罗马帝国的遗产继承人,德国的宪政建设首先要解决的问题就是这笔政治遗产。对于西欧基督教世界而言,神圣罗马帝国是中世纪封建秩序的象征和代表。作为中世纪世俗政权的最高代表,神圣罗马帝国皇帝负有维持西欧大陆政治秩序,保卫基督教的神圣职责。这意味着神圣罗马帝国处于与东方的阿拉伯-伊斯兰文明、东正教文明斗争的最前沿。与此相应成趣的是,德意志民族聚居区地处欧洲中部,乃是西欧基督教文明(拉丁语系)与以东欧东正教文明(斯拉夫语系)的交汇点。这又造成了德意志民族既内在又外在于西方传统的特点。这使得德国宪政建设从一开始就深陷于“古今东西”之争的困扰之中,因此受启蒙哲学影响的18世纪的新古典主义传统与受法国大革命刺激而产生的19世纪的浪漫主义传统同时构成了德意志精神的内涵,既彼此对立,又互相补充。

就中世纪欧洲基督教世界内部秩序而言,10世纪克吕尼修道院所发起的天主教改革运动的展开,使得教皇和皇帝与欧洲大大小小的地方诸侯之间围绕着统治权力展开了斗争;11世纪教皇格里高利发动的教皇革命,又使得以皇帝为代表的神圣罗马帝国世俗秩序与以教皇为代表的天主教的神圣秩序之间发生了激烈的斗争。大约同一时期罗马法复兴的浪潮既强化了教皇的权力,同时也成为世俗君主瓦解封建制度,弱化教权统治,强化君主集权的重要工具。由此产生的神圣罗马帝国、罗马天主教大公教会与欧洲各级的封建领主之间错综复杂的关系,这对于神圣罗马帝国的命运,以及它的继承者德意志国家的宪政建设,都产生了深刻的影响。

这是就政治和象征层面而言,就地理空间和治理结构而言,神圣罗马帝国继承的是东法兰克王国的统治区域。与西法兰克王国不同,神圣罗马帝国的中央集权化的程度一直很低,也没有直接演变成类似于法兰西那样的绝对主义国家。神圣罗马帝国的皇帝由帝国内的王国、公国、主教、自由城市推选产生,这种制度后来逐渐演变成了选帝侯制度。16世纪以来,英国、法国、西班牙等西欧各国内部治理机制发生了深刻的变化,封建制度逐渐瓦解,中央集权化的绝对主义王权逐渐兴起。然而,神圣罗马帝国内部邦国林立,特殊的选帝侯制度极大地制约了神圣罗马帝国皇帝的权力,使得神圣罗马帝国甚至缺乏一个稳定的首都,因此整套中央集权化的常规行政官僚体制、税收体制、常备军根本无法建立起来。此外,路德宗教改革以来,其他欧洲国家很快就成了单一的天主教国家或者新教国家,但是德意志地区天主教和新教之间却维持了势力的平衡,宗教冲突持续的时间更为持久,影响也更为深远。

路德宗的宗教改革极大地撼动了以天主教与神圣罗马帝国为代表的旧秩序,欧洲逐渐进入绝对主义国家主导格局的时代。宗教分裂与绝对主义国家的兴起,最终将欧洲带入到三十年战争,从中产生了近代欧洲的国际秩序。三十年战争后,神圣罗马帝国从欧洲大陆的“世界秩序本身”,逐渐萎缩为存在于欧洲中部特定物理空间的旧秩序的遗留物。神圣罗马帝国所代表的秩序理念与《威斯特伐利亚条约》所开创的现代主权国家的国际秩序是背道而驰的。启蒙哲学家伏尔泰对它的讽刺,即指“它并不神圣,也不是罗马人的,甚至不是一个帝国”,道尽了神圣罗马帝国在新世界格局中的尴尬。这个老大帝国在新的以主权国家为单位的世界秩序将何去何从,就成了欧洲政治必须解决的一个大问题。就此而言,德国问题就不仅仅是德国本身的问题,同时也是整个欧洲的问题。往后两百多年的历史,无论是两次世界大战还是欧盟的统一,也一再验证了这个命题。


(二)法国大革命的影响
1789年,法国大革命爆发。1793年,1795年和1805年,神圣罗马帝国皇帝弗朗茨二世组织了欧洲大陆的各种反法势力,发动了三次反法同盟,最后都失败了。三次反法同盟,典型地体现了两种世界秩序之间的激烈斗争,而其失败则具有世界史的隐喻,隐约可见此后土耳其、中国等诸多老大帝国的命运。

对于神圣罗马帝国来说,其中1805年反法同盟失败的后果最为严重,它直接导致了神圣罗马帝国于1806年解体。神圣罗马帝国一旦解体,则维系德意志民族的政治纽带就消失了,德意志民族分裂成了许多大大小小的邦国。这些大大小小的说德语的邦国面临着一个重大的共同问题,就是如何建立一个统一的现代民族国家,以填补和取代神圣罗马帝国留下的政治真空,回应来自法国、俄罗斯等新兴强国的挑战。这就是德国宪政建设要解决的第一个问题。或者说,德国宪政要解决的第一个问题,就是建国的问题。由于继承了神圣罗马帝国的遗产,旧神圣罗马帝国治内的诸邦国意识到有必要建立起一种新的政治形式,从而使得德国成为一种新的政治统一体。同时,由于长期历史发展所形成共同的语言、文化和历史传统等,作为特定文化民族的德意志民族已经先于作为政治民族的德意志民族而形成,这也使得“建国”成为德意志民族的一种历史使命。

如果说,神圣罗马帝国的政治和文化遗产使得“建国”成为德国宪政建设的先决条件,则法国的启蒙运动与法国大革命则催生了德意志民族的宪政意识与实践。法国启蒙时代的哲学家们,远接荷兰的格老秀斯、英国的霍布斯和洛克,以理性为工具和武器,提出了新的人性论和世界观,为现代政治世界提供了原理和基础。随之而产生的美国革命和法国大革命则是启蒙运动预言的自我实现。尤其是法国大革命,犹如在欧洲舞台上上演的一场大戏剧,对全欧洲乃至全世界的所有民族起到了一次根本性的政治教育的作用。作为近邻,德意志民族对于发生在法兰西大地上这一场深刻的意识形态革命与政治革命的感受不可谓不强烈——《德国近代史》作者平森发现,除了少数例外,“德意志学术文化界的所有著名人物都为革命的到来深为激动。”早在法国大革命之前,法国启蒙运动的思想就传播到了德意志地区,唤醒了德意志民族的现代意识,激起了德意志民族在精神层面的热烈而深沉的反响。德国新古典主义时期的精神大觉醒和文化创造力的勃发,对于德意志民族精神的影响是巨大的。即使是在政治层面,虽然普鲁士的绝对主义色彩是最浓厚的,腓特烈大帝也深受启蒙运动的影响,进行了许多具有启蒙色彩的政治改革。

法国大革命提出的人民主权原则和人权宣言为德意志民族建设现代民族国家提供了重要的理论基础和榜样。德意志民族的仁人志士深受法国大革命的鼓舞,希望能够在德意志地区建立起一个类似的以人民主权原则和市民阶层为基础的资产阶级共和国。然而,法国大革命的恐怖政治和失序状态又使得德意志诸邦国的统治阶层深感恐惧。这种矛盾心态,对德意志民族国家建构和宪政建设进程产生了重要的影响。出于对法国大革命混乱恐怖局面的畏惧,德国的精英放弃了法国大革命的道路,力图寻找一条通过适度的宪政方法,可以不流血就实现的新国家建设方案。即便如此,在多数德国人的心目中,法国大革命仍然是正面的,宣布了一个新时代的来临。因此,德国的国家建设与宪政建设的问题,就同时被提出来,相互之间构成了一种微妙的张力。当时德国最深刻和最重要的一批理论家都在思考德国的国家建构和宪政建设问题,并且都是在法国大革命的语境下来思考问题,由此形成了德国特有的一般国家学说的传统。一方面,通过对比前国家状态与国家状态的区别,这些思想家都强调国家的重要性,同时,他们也强调个人权利在国家建设中的核心地位,极力平衡个人权利与国家之间的关系。

二 从普鲁士的宪政到德意志帝国宪法
神圣罗马帝国坍塌后,奥地利和普鲁士成了德意志聚居区内最重要的两个邦国,两个邦国对德意志民族的统一的态度及其相互关系,直接关系着德意志民族的统一及宪政建设的走向。后文将会提及,1848年保罗教堂立宪的失败,很重要的原因就是无法解决普鲁士与奥地利在新的德意志帝国中的地位问题。最后,普鲁士在铁血首相俾斯麦的领导下,通过三次战争,将奥地利排除在德国之外,以武力统一了德意志聚居区。德国国家建设的普鲁士道路对德国的宪政建设影响深远,因此有必要考察和了解普鲁士的宪政建设过程和特征。

作为神圣罗马帝国治下的一个“选帝侯”邦国,普鲁士在近代早期的发展,是沿着绝对主义国家的道路前进的。所谓的绝对主义国家,是相对于原先封建制度下的等级君主制而言的一种国家形态,强调君主的中央集权,削弱甚至扫平原先封建制度中处于中间等级的各级封建贵族,形成专制集权的中央政府直接统辖基层普通平民的政治结构。而封建制下的等级君主制,主权是分散的,封建君主仅仅是整个封建等级系统中的最高等级,通过封建契约关系与其他封建贵族形成权利和义务关系。因此,封建君主实际控制和掌握的往往是其私人领地,对整个王国的控制力相当微弱。因此,在封建等级君主制,各级封建贵族与封建君主分享税收、军事、司法等方面的重要主权性权力。

绝对君主制最早的倡导者是意大利的政治哲学家马基雅维利,在16世纪末到17世纪初,绝对君主制逐渐在西欧发展起来,并且形成了能够与天主教势力以及神圣罗马帝国皇帝相抗衡的世俗权力。新教革命得到了绝对君主制的大力支持,罗马法复兴在很大程度上也与绝对主义君主制互相支持,尤其是罗马法论述皇权绝对的理论,在正当性问题上给了绝对主义君主制以很大的支持。1618年至1648年,打着宗教战争名义进行的三十年战争,也带有很强的绝对主义君主制国家之间竞争的性质,一个典型的体现,就是作为天主教国家的绝对主义君主制国家的法国,加入的却是新教阵营,体现出主权高于教权的思想。当时法国首相黎塞留是法国建设中央集权,推行绝对主义国家政策的关键人物。在他的领导下,大量的封建贵族的城堡被夷平,封建贵族被铲除,法国中央政府的权威和能力则大大加强。

根据佩里·安德森的研究,西欧是较早形成绝对主义君主制的地区,随后,西欧绝对主义君主制所形成的强大军事、经济和政治势力开始对东欧产生影响。在东欧地区,普鲁士和俄罗斯是两个比较成功的完成了绝对主义君主制的国家,波兰则由于无法完成绝对主义君主制的转型,由地区性的大国和强国沦落为受人宰割的小国,而奥地利的哈布斯堡家族由于长期把持神圣罗马帝国皇帝的职位,需要应付来自于东部土耳其奥斯曼帝国的压力,不得不进行对土耳其的长期战争,最后形成了混合制的绝对主义君主制。

相对于封建等级君主制,绝对主义君主制在征税、征兵、军事方面拥有极大的优势,却并不利于宪政的发展。宪政的核心含义是限制最高权力,保护公民言论自由、出版自由等基本的政治权利,实现公民的政治参与。这与绝对主义国家由最高统治者君主控制整个国家机器,大权独揽,形成强大的战争动员能力和汲取能力,在精神和结构方面都是相悖的。绝对主义君主制国家如何向现代宪政国家过渡,是西欧多数国家宪政转型面临的重大问题。法国大革命的失败和动荡,与法国的绝对主义君主制的强大和根深蒂固,也有莫大关系。此后历史发展表明,很长一段时间,法国一直没有很好地解决这个问题,这使得法国的宪政体制一直处于比较不稳定的状态,宪政结构的更换也相当频繁,一直到戴高乐建立法兰西第五共和国后,这个问题才得到了较好解决,法国的宪政体制也才最后安定下来。与法国相比,普鲁士的绝对主义国家有过之而无不及,与俄罗斯一起构成了中欧与东欧绝对主义国家的两个典型。对此,安德森的体会最深:

“它的职能集中于进行战争,因此使得新兴的国家机器变成统治阶级军事机器的副产品。正如我们所看到的,勃兰登堡大选帝侯的绝对主义产生于17世纪50年代瑞典跨波罗的海远征的动乱时期。其内部演化和表现充分体现了特赖奇克的名言:战争乃文化之母,创造之母。自1697年起,在对瑞典战争期间,这个独特的机构在冯·格隆勃科夫领导下成为霍亨佐伦绝对主义的最高机关。换言之,普鲁士的官僚机构是作为军队的分支而诞生的。战争总署是大权总揽的战争和财政部,不仅负责维持常备军,而且征集捐税,管制工业,以及提供勃兰登堡国家的省级官员。”
普鲁士绝对主义君主制的重要载体是普鲁士的容克贵族阶级。“容克”是德语“Junker”的音译,原指的是无贵族称号的贵族子弟,后来泛指普鲁士的贵族和大地主。按照当时的继承法规定,只有长子才能继承贵族的称号和土地,其他儿子必须离开老家到外地去讨生活。因此,当时有大量的贵族子弟进入到东普鲁士地区,通过战争抢夺新的土地。这些抢得普鲁士地区的新贵族集团,后来逐渐演变成容克贵族集团。容克贵族集团与普鲁士的绝对主义君主制互相支持,构成了对普鲁士宪政改革的重要阻碍。腓特烈大帝尤其重视容克贵族对于绝对君主制的重要性,曾宣布不再收购容克贵族土地,同时不把爵位授予资产阶级,同时保护容克贵族在各自庄园内部的绝对统治地位。容克贵族的庄园利用农奴劳动,农奴和庄园主之间的关系是严格的主仆关系。因此,容克贵族的庄园农奴制阻碍劳动力的自由劳动,对现代资本主义的发展是不利的。此外,普鲁士军队的军官多数只能由容克贵族担任,士兵则由农奴组成,因此复制了容克贵族庄园制的统治结构。

在欧洲,当时只有与欧洲大陆一水之隔的英国,通过光荣革命,成功地克服了都铎王朝和斯图亚特王朝的绝对主义冲动,完成了宪政主义转型。然而,英国的宪政具有欧洲大陆诸绝对主义国家所不具有的特定历史背景。例如,英国拥有以1215年大宪章为标志的深厚的普通法宪政传统,并且依靠英吉利海峡这个屏障,很好地阻挡了欧洲大陆诸侯混战对内政建设的影响,这两个因素很好地抵制了英国绝对主义国家的形成。安德森也承认,若以绝对主义国家建设的标准来看,英国与波兰一样都是失败的,只是两种失败的后果却是如此天壤之别。

如何从一个绝对主义国家过渡到一个现代的宪政国家,这是当时普鲁士面临的一个与德意志联邦不同的问题,后者面临的问题是如何从一个传统的帝国过渡到现代宪政国家。然而,这两个不同的问题相互之间又存在着紧密联系,并且相互影响,因此如何解决这两个问题,对此后德国宪政建设具有决定性的影响。

普鲁士从一个绝对主义国家向现代宪政国家转型,从腓特烈二世时就开始了。1740年,腓特烈二世继任普鲁士国王。腓特烈二世是一位军事天才,更是一位深受启蒙哲学影响的现代君主。他上任不久就放开言论自由,取消军队的体罚制度,实行了农业改革、军事改革、教育改革、法律改革,建立了廉洁高效的公务员队伍,逐渐把普鲁士改革成当时最现代化的民族国家。然而,即使是这位被托克维尔称作是启蒙精神化身的现代君主,其宪政改革仍然是有限度的,其精神旨趣与启蒙哲学家所宣扬的现代宪政精神之间,存在着实质的差异。任何宪政改革的措施,只有在不威胁到普鲁士君主的权力和容克军事贵族阶层的利益下,才有可能顺利推行。

从外部环境而言,当时欧洲诸侯争霸的格局也决定了普鲁士不可能走彻底的宪政改革的道路。绝对主义国家的逻辑围绕军事建设国家体制,通过军事战争扩展领土,获得利益。这也是安德森据以判定绝对主义国家的封建性质的重要依据。腓特烈大帝的一系列内政、军事和外交行动,恰恰最鲜明地体现了他治下普鲁士的绝对主义国家的此种性质。凭借着其开明专制的绝对主义国家体制和他的军事天才,在七年战争中普鲁士从奥地利手里夺取西里西亚,一举奠定了普鲁士作为欧洲中部不可忽视的强国地位。而腓特烈大帝的一系列冒险扩张举措能够成功,又与当时英、法争霸的国际大格局是分不开的。普奥争霸的结果反映了新的商业帝国英国与欧洲大陆绝对主义国家旧霸主法国之间的争霸格局。七年战争进一步打击了哈布斯堡家族和神圣罗马帝国,此后奥地利失去了在神圣罗马帝国内部独尊的地位,普鲁士则在神圣罗马帝国内的影响力迅速上升,与奥地利形成而强并列的格局。这使得神圣罗马帝国灭亡后,德意志民族统一的形势变得更复杂,也是德国统一的大德意志方案与小德意志方案形成竞争的历史根源。普鲁士与奥地利围绕德意志地区的霸权斗争,同时又带有强烈的英、法争霸的性质,也表明德国的“建国”与“立宪”问题不仅仅是德国的国内问题,同时也反映了欧洲政治均势问题。

法国大革命后,法国的绝对主义国家体制崩溃,转变成现代民族国家,从而对欧洲大陆的旧封建秩序和绝对主义国家秩序产生了新一轮的冲击。相对于神圣罗马帝国的遗留物奥地利,普鲁士更容易理解和接受法国大革命。普鲁士在1806年神圣罗马帝国解体后,很快就任命同情法国大革命,力主改革的斯泰因担任首相,学习法国,推行宪政改革。1807年10月,斯泰因颁布《关于放宽土地占有条件和自由使用地产以及农村居民人身关系的敕令》,简称《十月敕令》,废除庄园农奴制,贵族庄园也可以自由买卖,同时也放宽了国家公职任职资格的限制。此外,施泰因还扩大城市自治的范围,设立城市参议院,由两级的选举制度选出。第三,施泰因还改组了中央政府,设计国务会议作为国家最高行政管理机构,由内务部、外交部、财政部、教育部和军政部等5个部组成,各部设立一个部长,有权直接向国王报告工作。这就使得中央政府的工作常规化,摆脱国王亲信的无端干涉。

1808年底,斯泰因屈服于拿破仑的压力被解职。但1810年继任首相的哈登堡继承了斯坦因的改革,但对其进行了调整,使其不至于与容克贵族产生根本性的冲突。例如,哈登堡1811年和1816年分别颁布《调整敕令》和《王家公告》,规定农民必须支付一定的对价才能购买封建义务、获得人身自由。容克贵族虽然失去了大庄园制,但由此获得了一笔丰厚的补偿金。此外,哈登堡政府还限制了行会特权,鼓励自由贸易。

施泰因-哈登堡改革解放了普鲁士的自由劳动力,推进了自由市场的建设。为普鲁士工业革命的开展准备了重要条件。此后,普鲁士的工业革命逐渐展开,资产阶级的力量逐渐壮大起来,市民社会也逐渐发育。到普鲁士工业革命完成时,德国已经成为整个欧洲市场的核心和发动机。新兴的资产阶级和市民阶级对普鲁士的国家体制提出了宪政改革的要求,这为此后普鲁士的宪政改革提供了重要的社会基础。

斯泰因-哈登堡改革最后的落脚点是制定宪法与施行代议制政府。但恰恰是在这一点上与普鲁士的绝对主义君主制产生了根本性的矛盾,因此一直难以施行。斯泰因改革典型地体现了普鲁士式绝对主义国家进行宪政转型所面临的困境。法国大革命所爆发出来的现代民族国家的能量让绝对主义国家君主羡慕不已,但现代民族国家的民族主义以尊重个人的基本自由和参与国家管理的基本权利为前提。赋予公民各种自由权利与政治权利又必然威胁到绝对主义君主的专制权力,因此宪政改革进行到一定程度,又往往流产。普鲁士式的宪政改革最好的结局,就是所谓的开明专制主义,由开明的绝对主义君主推行有限制的宪政改革,但以维护和增强绝对主义君主的专制权力为前提和旨归。两者的结合,最后导致了普鲁士所特有的现代理性官僚制。

德意志民族最后不是通过按照德国自由主义者所设想的类似于美国的那种制宪会议的方式实现的,而是普鲁士通过铁与血的武力方式和现实主义的外交手腕实现的。这是典型的绝对主义国家解决问题的方法,与当年腓特烈大帝将普鲁士塑造成欧洲强国的方式一脉相承。德国统一的普鲁士道路对德国宪政的影响是深刻而久远的——新成立的德意志帝国不是自由主义者所设想的将普鲁士包容于德意志联邦,而是将普鲁士王国扩大到整个德意志联邦。从另外一方面来说,普鲁士完成了德意志帝国的重新统一的历史任务,又收服了德国的资产阶级和知识分子,从而改变了他们对美国式宪政的偏好和追求,甘心接受普鲁士式的宪政安排。不仅如此,这个看似不可能完成的辉煌胜利,还造成了德意志民族对俾斯麦这个政治和军事强人的普遍崇拜和依赖,对腓特烈大帝的历史记忆更加强化了这种普遍崇拜和依赖,而这种普遍崇拜和依赖又强化了德意志民族对容克贵族和绝对主义国家军事逻辑之存在正当化的认同。

德意志民族统一后创立的《德意志帝国宪法》典型地体现了德国宪政发展此一阶段的逻辑。《德意志帝国宪法》的前身是普奥战争后成立的《北德联盟宪法》,以及更早的,在1848年为了应付革命危机而制定的《普鲁士宪法》。因此,1871年《德意志帝国宪法》也继承了普鲁士绝对主义国家宪政改革的精神。

根据《德意志帝国宪法》规定,德意志帝国施行联邦制君主立宪制,然而德意志帝国的君主立宪制与英格兰光荣革命后的君主立宪制形似神异。根据宪法,帝国的正当性基础并非来自于人民,而是来自于德意志各邦国的授权,因此代表各邦国的参议院的权力要远大于由民选代表组成的下议院:根据宪法规定,下议院的任何法案都必须经过联邦议会和皇帝的批准才能生效。除了立法权之外,下议院无权选举首相,因为首相是由皇帝任命的,因此,下议院也无权推翻由首相组织的政府,或者决定政府的组成和去留。此外,下议院对外交政策和军事问题毫无发言权,长期以来,这两项权力都被把持在帝国的皇帝和首相的手里。国会的最大权力就是拒绝通过预算,但由于1862——1866年宪政危机的影响,国会议员在行驶这项权力时都过分地小心翼翼。就参议院这部分而言,由于普鲁士在联邦参议院总共有17名议员,“在陆军、海军、关税和货物税问题上,普鲁士如投票赞成维持现行制度,它的票就能起决定作用;而宪法修正案如有十四票反对就被否决”,因此,普鲁士邦在参议院占据绝对优势地位。

皇帝在帝国的宪政结构中拥有特殊地位,至高权力。皇帝是国家的元首,拥有任命官吏、创制法律、统帅军队、决定帝国对外政策以及主宰议会等大权。此外,首相由皇帝任命,对皇帝负责。皇帝和首相不但掌握帝国的行政权,同时还对帝国的立法权拥有极强的控制力。而普鲁士的国王和首相同时也是帝国的皇帝和首相。整个德意志帝国的宪政结构是围绕普鲁士国王和首相设计的。因此,这样一部宪法没有规定人民的基本权利及其保护措施,也就不足为奇了。

三 德意志宪政的另一条道路:
从保罗宪法到魏玛宪法
普鲁士王国的绝对主义国家性质,德意志作为欧洲大陆的“中国”,正好处于“东西文化”斗争漩涡的中心,同时欧洲列强环伺,缺乏一个稳定的宪政建设环境。凡此种种,似乎都预示了德意志民族的现代国家建设之路必然是建国和救亡压倒启蒙与自由,因此走的是一条与现代宪政国家理念渐行渐远的道路。

不过,这并不表明现代宪政国家就并非德意志民族国家建设的一个选项。历史发展总是出人意料的。如果从联邦德国基本法往前回溯的话,这第三条道路的踪迹倒也清晰可见——1848年的保罗教堂宪法是她的始点,而魏玛宪法则是它的发展,最后1949年联邦德国基本法则是它的成熟与终点。


(一)德国宪政的先驱:保罗教堂宪法
1848年革命开始于意大利,蔓延到法国,随即扩大到全欧洲,变成了一场席卷欧洲大部分地区的资产阶级民主革命。德意志邦联地区的革命发生于1848年3月,又称作三月革命。1848年2月29日,巴伐利亚公国首府慕尼黑发生革命,革命者逼迫巴伐利亚国王成立内阁政府。1848年3月,革命蔓延至柏林,经过激烈斗争,迫使普鲁士国王威廉四世同意建立内阁政府,并宣布希望成立一个德意志联邦,建立联邦议会,国民拥有言论和出版自由。普鲁士革命的胜利大大鼓舞了德意志邦联其他各邦自由主义者,各邦纷纷发生革命。多数邦国革命后都建立起了倾向自由主义的政府。

于是德国统一的问题又被提了出来。1848年5月18日,各邦选出350名代表,达到法定人数,全德国民议会在法兰克福的保罗大教堂召开。普鲁士国王威廉一世也支持召开法兰克福国民会议。加格恩(Heinrich von Gagern)被选为议长,约翰大公(Archduke John of Austria)被选为摄政王,后来又陆续任命了联邦首相、内政部长和陆军大臣,成立了一个联邦政府。但联邦政府非常脆弱,在军事上得不到普鲁士和奥地利两个最强邦的支持,在外交上欧洲诸强国也不希望德国统一,因此不予承认。

全德国民会议成立后,首先讨论了国民基本权利的问题,围绕着基本权利的争论,形成了不同的政治派别,例如自由与保守派、保皇与共和派等。1848年10月,与会代表就基本权利问题达成协议,并于1848年12月27日以“关于德意志民族基本权利的帝国法”获得通过而生效。当保罗教堂宪法制定后,该法作为一章被编入该宪法,后来其中的一部分又原封不动地被编入魏玛共和国宪法和德意志联邦共和国基本法。因此,保罗教堂宪法部分的基本权利条款即使对理解德国现行基本法,也具有重要的现实意义。

1849年3月27日,国民会议制定了一部宪法,史称保罗教堂宪法,但保罗教堂宪法从没有正式实施。保罗教堂宪法典型地体现了德国宪政建设的突出特征,即立宪的过程与民族国家建设的问题是同源共生的,立宪的过程本身就是建设一个现代民族国家的过程。保罗教堂立宪过程中斗争最激烈的问题就是两种国家建构方案,即大德意志方案与小德意志方案的选择问题。二者的区别是,大德意志方案将奥地利保留在德意志联邦内,而小德意志方案则将奥地利排除在统一后的德意志联邦。大德意志方案的一个疑难问题是当时的奥地利并不是一个纯粹的由德意志民族组成的邦国,而是保留着复杂而多元的帝国形态,除了德意志民族聚居的奥地利之外,同时还拥有匈牙利等由斯拉夫民族聚居的非德意志部分。这与当时国民会议希望建立一个比较纯粹的德意志民族国家的目标相背离。因此,最后保罗教堂宪法选择了小德意志方案,规定如果一个德意志国家与另一个非德意志国家共享一个元首,两个国家应该有独立的宪法与政府。这一规定既意味着选择了小德意志方案,同时也为奥地利归入德意志联邦提供了可能性。但这个要求是奥地利不可能接受的,因为这意味着哈布斯堡帝国必须一分为二。1849年4月5日,奥地利首相要求奥地利议员辞去职务。稍早的4月2日,国会会议的代表团前往柏林请求普鲁士国王威廉四世担任德意志联邦的国王,也遭到了威廉四世的拒绝。5月14日,普鲁士政府也命令出席法兰克福议会的所有普鲁士代表辞职,并敦促约翰大公解散议会。由此,普鲁士与保罗教堂议会以及德意志联邦的政府也决裂了。失去了这两个最重要邦国的支持,法兰克福的国民会议及其政府也就失去了存在的现实可能性。此后,多数的中间派和保守派的议员相继离开法兰克福的国民会议,只留下左派议员。国民议会和新政府转移到了斯图加特,但只存在了19天就被当地政府军解散。法兰克福的立宪运动失败。此后大量的自由派和左派的德国人为了逃避迫害,离开了德国。据统计,自1849年到1854年,约有110万德国人移民国外,其中多数去了美国。

1848年革命和宪法改革的失败,沉重打击了德国的自由主义力量。1848年革命后,德国人认识到了冷酷的政治现实,对宪政精神的黑格尔式幻想破灭。宪政理想与冷酷现实的紧张,使得此后很长一段时间的德国公法学研究变得实证化,更加强调对现有公法规范的解释和适用。此后,马克思的唯物论哲学颠倒了精神和现实的关系,强调物质决定意识,经济基础决定上层建筑。由此可见,1848年马克思发表《共产主义宣言》与1848年革命之间,也有着重要而隐秘的联系。尽管如此,1848年保罗教堂的立宪实践以及作为其成果的保罗教堂宪法,意义不容低估。这是德国自由主义宪政力量的第一次公开展示,虽然在政治上很稚嫩,但对此后魏玛共和国的宪法与战后联邦德国基本法的影响非常深远。


(二) 德国宪政的展开:魏玛宪法
1918年9月,德国基尔港水兵起义,随即蔓延到整个德国,11月9日柏林也发生起义,威廉二世被迫宣布退位,流亡荷兰,社会民主党临危受命,组建临时政府。11月11日,《贡比涅森林停战协定》签订,德国投降,第一次世界大战结束。

1918年第一次世界大战德国战败,既是德意志帝国军国主义逻辑演变的内在结果,同时也给了普鲁士式的绝对主义国家逻辑以致命打击,大大加强了德国自由主义宪政力量的实力。如果说俾斯麦领导的统一德国的三次铁血战争解决了德国宪政的奥地利问题,则第一次世界大战德国的战败,基本上解决了德国宪政的普鲁士问题。德国宪政的奥地利问题涉及到德国统一的大小德意志的问题,而德国宪政的普鲁士问题则是解决普鲁士的绝对主义国家对德国宪政建设所造成的障碍问题。保罗教堂立宪的失败,固然因为德意志的自由派政治的不成熟,但德国宪政的奥地利问题和普鲁士问题不解决,德国宪政建设就很难真正实现。第一次世界大战的结果沉重地打击了普鲁士的绝对主义国家理念,因此德国宪政也就有了第一次真正试验的可能性。

1919年1月19日,德国举行国民会议大选。1919年2月6日,德国国民会议在歌德的城市魏玛举行,魏玛作为德国古典主义代表人物歌德的居住地,因此又成为区别于代表霍亨佐伦王室的绝对主义国家理念的柏林的另外一个象征,象征着德国的民主自由宪政理念。1919年7月31日,国民会议以262票支持,75票反对,84票缺席通过新的宪法,史称魏玛宪法。1919年8月11日魏玛宪法正式生效,这一天因此也被定为魏玛共和国的国庆日。

魏玛共和国宪法首先将德国确定为共和国,同时将德国国旗确定为黑红金三色旗,这表明了魏玛宪法与1848年革命之间的联系。相对于此前普鲁士邦的宪法、1871年德意志帝国宪法,魏玛宪法的重大进步就是建立了真正的代议制民主制度。代议制的基础则是人民主权原则,因此魏玛宪法第一条便规定德国是以人民主权为原则建立起来的共和国。如此,统一的德意志中央政府的正当性便在人民主权原则的基础上建立起来,而此前无论是德意志邦联还是德意志帝国,其统一的基础都是以诸邦为单位建立起来的。魏玛宪法中联邦国会因此获得了之前德意志邦联宪法和普鲁士宪法中国会从来未有过的权力,议会制民主共和国毫无争议地成了魏玛宪法的基石。

同时,魏玛宪法也规定了详细的基本权利条款,继承了1848年保罗教堂宪法的精神。就基本权利条款的内容而言,除了传统的各种自由权和政治参与权外,魏玛宪法还规定了许多经济与社会的基本权利,这是魏玛宪法基本权利条款的创新之处,既体现了魏玛宪法的社会民主党人背景,同时也体现了当时德国社会的阶段和趋势。然而,魏玛宪法虽然规定了较为详细的基本权利内容,却没有规定具体的措施来保护人民的基本权利。相反,魏玛宪法48条还赋予总统紧急状态下超越法律的权力,得以撤销人民的个人自由、集会、结社自由、言论和新闻自由、财产权利等基本权利。

当然,魏玛共和国的代议制有一个根本性的缺陷,就是比例代表制,这使得许多意识形态型的极端小党也有机会在议会里占据一定席位,从而使得议会党派林立,从而损害了议会政体的稳定性,又逼迫大党和小党之间围绕政策制定在议会之外进行了一系列的私下交易,既损害了代议制的声誉,又损害了代议制政府执政的效率和稳定性。就议会、总统与政府三者的关系而言,魏玛宪法既采用了美国式的总统直选的制度,赋予了总统以极大的民主正当性与权力——总统任命总理组阁,无需经过议会同意。然而魏玛宪法又规定凭借议会简单多数,就可以以不信任案推翻政府。这又实质性地增强了政府的不稳定性。魏玛共和国的统治仅仅维持了14年,其间政府更换的频率就有15次之多,最短的内阁执政仅仅有三个月,最长的执政也不过两年。

魏玛宪法是德国第一次真正按照民主和自由原则所进行的立宪实践,其对德国宪政发展的意义是重大的。但魏玛宪法生不逢时。魏玛政体的中流砥柱社会民主党是在德国战败的时候接管政权的,在国内,它同时面临极端左派斯巴达克斯派和右派保守派的夹击,承受着沉重的政治压力,在国际上,由于德国战败和法德世仇的影响,社会民主党人被迫签订的《凡尔赛合约》以过分牺牲和打击德国的利益为代价,这对魏玛共和国的稳定发展是致命的打击。各种内忧外患叠加在一起,再加上魏玛宪法内在的缺陷,终于使得战争狂人希特勒借助于魏玛宪法的合法形式上台,最终葬送了魏玛共和国。


(三) 德国宪政的美丽果实:
联邦德国基本法
第一次世界大战的失败打击了普鲁士的军国主义势力,但英国主导的旧欧洲的政治逻辑,过于狭隘地考虑民族国家利益,而没有意识到欧洲已然形成了以德国为核心的经济一体化的事实,所签订的《凡尔赛合约》对德国施加过度制裁的政策导致了德国人民的怨恨情绪和对腓特烈大帝与俾斯麦时代的留恋。这给希特勒的纳粹整体提供了环境和条件。希特勒上台后的纳粹政体发动了第二次世界大战,对整个欧洲和世界都造成了严重的损害,也给了欧洲列强以深刻的历史教训。旧欧洲不可避免地随着英国一起沉沦,美国和苏联的实力进一步增强,成为支配世界的两大霸主,并逐渐形成冷战格局。这是战后德国宪政建设的国际背景。

这种冷战世界格局也典型地体现在战败后的德国的宪政安排中。1944年,盟军决定将战后德国分成苏联、英国和美国三个个不同的占领区,此后又在1944年增加了一个法国占领区,总共形成了四个不同的占领区。战后初期,人们还期待苏联能够与美、英、法为主的西方国家在德国占领区形成良性的合作,但随着两大集团逐渐形成,冷战格局日益显现,苏联占领区与其他占领区之间的分裂趋势也日益显现。由此造成了德国再次陷入分裂和两个德国的产生。限于篇幅,此处只讲述西德的宪政建设。

1949年5月,来自英、美、法三个占领区各州议会的65位代表“组成议会委员会”,着手起草新国家宪法。新起草的宪法被称作“基本法”,表明其临时宪法的性质,强调对未来德国统一的期许。新《基本法》获得各州议会的通过和西方盟国的批准,于5月23日批准生效,德意志联邦共和国宣布成立。

美苏争霸的冷战格局,西欧相对于美苏崛起而言的相对沉沦,德、英、法同属于以美国为首的西方阵营,必须面对共同敌人——以苏联为首的共产主义阵营——的威胁,促进了法德的和解,以及欧洲政治、经济一体化的产生。此外,战后初期长期执政的阿登纳政府高超而成熟的外交政策与技巧,以及历届德国政府对纳粹德国罪行的深刻反省和战争责任的勇敢担当,种种因素都表明,相对于魏玛共和国时期,二战以后德国宪政建设的国际环境要好得多。

在宪政制度的设计上,《联邦德国基本法》既继承了《魏玛宪法》的宪政精神,又吸收了魏玛宪法失败和纳粹上台的教训,做出了许多重要的调整。首先,《联邦德国基本法》进一步强化了对人类尊严和基本人权的保护,在基本法第一条规定了人的尊严条款,作为整个基本法的基础,同时调整了《魏玛宪法》中“国家制度”与“基本权利”两章的顺序,将“基本权利”作为宪法第一章,以强调吸收纳粹暴政的教训,捍卫国民基本权利的决心。此外,在“国家制度”部分,明确规定由共和制、民主制、社会法治国家、联邦国家的原则共同构成了整个宪政秩序。同时,为了加强对宪法基本权利的保护,监督政府,基本法还设置了宪法法院制度和宪法诉讼制度,规定个人也可以直接提起宪法诉讼。

以《基本法》为基础制定的《选举法》还对魏玛共和国的比例代表制进行了针对性的修改和限制,规定了比例代表制与直接民主制相结合的制度,规定组成联邦议院的598名议员的一半由直接选举产生,另外一半则由比例代表制的方式选举产生。此外,在这种混合型的比例代表制度的基础上,又规定只有获得总票数5%以上的得票,或者至少在三个选区获得多数票的政党,才能够进入联邦议会组成议会党团,以议会党团为基础将党的意志贯彻到议会活动中。这种制度设计杜绝了类似于魏玛宪法所带来的那种政党林立,议事效率低下,党派交易频繁的弊端,维护了新宪政秩序的稳定性。更进一步,《基本法》在21条明确规定“政党内部秩序必须符合民主原则”,并且规定“政党宗旨或党员行为有意破坏或推翻自由和民主的基本秩序,或有意危害德意志联邦共和国的生存的,该政党属违反宪法。”如此一来,极端偏执型的意识形态政党就很难在新的宪政秩序下生存下来。

为了增强议会内阁制政府的稳定性,基本法也对魏玛宪法的相关制度进行了调整。例如,基本法第67条规定联邦议院有权以议员的过半数票对现任总理提出不信任案,但必须以事先选出新总理为前提,第68条规定总理也可以在面临议会的不信任案时提请解散联邦议院,但一旦议院成功地选出新总理,则议院解散权自动失效。同时,这两个条款又规定从议案提出到表决之间必须间隔48小时。这两个条款被称为“建设性不信任案”,当议会和政府发生严重冲突时,既赋予了议会提出不信任案和总理提请解散议会的权力,又对二者做出了严格的限制,着重保障政府运作的稳定性。新的《基本法》保留了作为国家元首的总统的职位,但大大削弱了总统的权力——总统只是国家权力的象征性代表,真正掌握政府权力的是由议会多数党领袖担任的总理。如此设计,为的是保障过会与政府行动的一致性。

战后联邦德国的基本法吸收了魏玛共和国宪法的深刻教训,设计巧妙,获得了极大的成功。联邦德国基本法制定至今,德国政制稳定,为经济与社会发展创造了良好的制度环境,虽然是一部临时宪法,却获得了德国人民的极大认同,联邦宪法法院也被德国人看做是最值得信赖的政府机构。两德统一之后,基本法经过必要的修改,又作统一后德国的宪法,继续发挥着重要作用。

四、总结
纵观德国宪政的全部发展历程,便可以发现,相对于英美宪法和法国宪政发展,德国宪政的产生和发展面临着极为复杂和艰难的环境,经历了极度曲折的过程,也付出了深刻和沉重的代价。总结德国宪政发展的成败得失,对与我们理解宪政建设的复杂性,具有重要的借鉴意义。

首先,与英国不同,德国与法国共享了欧洲大陆的绝对主义国家的传统,缺乏英国所拥有的深厚的宪政历史传统。如何从一个专制的绝对主义国家的历史基础上建设现代宪政,这是欧洲大陆绝对主义国家建设现代宪政国家时面临的重大问题。在这个问题上,德国与法国都经历了艰难探索的过程,都经历了政局动荡不稳的阶段,虽然最后都修成正果,但也付出了重大的教训。其中,德国宪政所面临的挑战更大,因为德国地处欧洲中部,是西方文明和东方文明的交汇点,因此德意志民族对西方以民主自由为核心的现代政治文明有一种既拥抱又拒斥的矛盾心理,产生一种文化认同的焦虑。在这种民族心理背景下,近代德意志民族往往将民主自由的宪政理念看作是外在于德意志民族传统的外来思潮,对其产生排斥心理。因此,自由主义思想在德意志民族的思想中力量一直过于弱小,而文化和政治的双重民族主义在德国一直力量强大,构成了对德国宪政建设强大的思想文化障碍。例如,同样是浪漫主义,在德国的浪漫主义就带有强大的民族主义情结,而缺乏像法国浪漫主义代表人物雨果那样的人物。

其次,作为神圣罗马帝国的继承者,德国的宪政建设发生于神圣罗马帝国解体之后,因此又面临着独特的问题背景,就是德意志民族的统一问题。德国的宪政建设是与德意志民族的统一纠缠在一起的,形成了宪政建设与国家统一的双重变奏,并且实现国家统一构成了德国宪政建设的重要前提。

德国宪政建设更为复杂的局面是,德国所处的复杂的国际和“国内”形势,使得德国很难通过宪政的方式获得国家统一。一方面,神圣罗马帝国的解体和普鲁士各邦的宪政建设,从一开始就是在法国大革命和军事强人拿破仑横扫欧洲的背景下发生的,民主、自由、人权和宪政的思想,都受到法国大革命的强烈影响。另外一方面,德意志民族中最强大的两个邦国奥地利和普鲁士,一个是旧神圣罗马帝国的遗留物,一个是中欧绝对主义国家的典型,虽都有志于德意志民族的统一,但却都排斥现代宪政,是欧洲保守实力的代表。在列强林立的欧洲国际局势下,通过宪政的方式实现国家统一,缺乏必要的条件。因此,最后德国的统一是由绝对主义国家普鲁士的铁血首相通过铁血战争的方式实现的,这就为德意志宪政建设设置了严重的障碍。保罗教堂立宪,尖锐地体现了德意志宪政建设所面临的这种艰难局面。这大大加深了德国宪政建设的复杂性。

第三、在此前提下,德国宪政建设的两次高潮期,都是在两次世界大战德国战败的背景下进行的。一方面,两次世界大战都沉重打击了普鲁士容克地主的军国主义传统,但同时也使得德国的宪政建设变得更加脆弱,德国宪政的成功很大程度上依赖于德国的外交政策的成熟与成功。例如,一战后的魏玛共和国,由于无法有效化解法德世仇,处理对战胜国的赔偿问题,魏玛共和国背负了远超出其能力的战争债务负担,最后使得魏玛宪法在各种内忧外患下崩溃。第二次世界大战,既得益于美国主导下的世界秩序的转变,同时也得益于联邦德国首任总统阿登纳明智而娴熟的外交政策,使得德国宪政的建设和发展拥有相对更好的外部环境。美、英、法占领军对联邦德国宪政建设的支持和马歇尔援助提供的物质基础,构成了德国宪政建设的重要条件。即便如此,二站后德国宪政建设仍然必须处理东、西德统一的问题,同时德国地处冷战两大集团冲突的边界线上,也对德国宪政的稳定性带来了特别复杂和直接的威胁与挑战。

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