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季卫东:中政委座谈实录
来源:未知 作者:admin 时间:2016-01-11 点击:

 | 中法评 · 重磅首发

中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱1月8日请来卓泽渊、陈卫东、左卫民、秦前红、季卫东、贾宇、陈甦、何勤华、孙笑侠、张中秋、张建伟、强世功等12位法学专家学者座谈,听取他们对政法工作和司法体制改革的意见建议。


本刊将陆续推出各位学者建言实录,敬请关注!


本文原题为:《司法体制改革若干重大问题刍议》,感谢作者授权发布!


季卫东丨上海交通大学凯原法学院院长

现代问责要求责任主体很清晰、问责的标准和事实关系都公开透明,同时允许自我辩解,对于因果关系和免责事由必须履行充分的说明义务。如果忽视了这些差异,改革中导入的司法问责举措很可能落入传统承包责任制的窠臼。

要推行司法责任制,必须抓好“两个关键”,一个是允许甚至鼓励律师对审判活动进行技术挑剔,另一个是推动判例评析和研究以及法律解释体制的改革。在“去行政化”的改革之后,对法官裁量权的纵向的、行政性的监督有所弱化,需要通过律师较真的方式进行横向的、专业性的监督,为此还必须加强审判过程中的法律解释和法律推理环节。

如果法院的行政色彩很浓,还承担审判之外的各种职能,那么在第一线办案法官的比重势必下降,人数势必变得越来越庞大。员额制改革举措仅仅试行一年就向全国推广是存在很大风险的。各地情况相去甚远,试点单位潜在的一些问题很可能通过推广凸显出来,引起某种混乱,甚至在某个时间节点上诱发法律秩序危机。



对于当今中国司法实践的具体状态和问题,当局抱有清醒的认识,是了解症结所在的。新一轮司法改革推出的很多措施,经过试点、调研和反复讨论,大都有的放矢,比较到位。


在司法改革的试点经验全面推广之际,中央政法委孟书记和各位领导今天召集专家学者座谈,根据我的理解,主要目的或者理由有两条:


一是想听真话、观实情,准确把握在制度设计和操作过程中显露出来的或者潜在的利弊得失,因为专家学者没有体制内官员那么多的顾忌,套话和奉承的话较少。


二是想确认从实践中归纳出来的做法和制度有没有充分的法理基础,在思想上、理论上是否经得起推敲,能否排除逻辑上的混乱和矛盾。基于这样的理解,我来谈谈自己的看法,侧重学理分析,不回避和掩饰问题。


司法改革顶层设计的四个基本因素


首先需要梳理一下司法体制改革的问题状况。我认为,司法改革的顶层设计必须把以下四个基本因素作为纲要或者枢纽,由此我们也可以确立对司法改革进行考察和评估的框架。


第一、司法公正

这是最根本的要求。为了实现司法公正,就必须适当限制司法人员进行裁量的权限,防止审判的主观任意性。我们的应对举措是建立和加强司法责任制。


第二、司法权威

当今中国的最大问题是司法缺乏权威。要从根本上解决这个问题,必须对国家权力结构进行改造,提高司法权的地位。导入司法性质的违宪审查制就是一根操作杠杆。但是,权力结构的重组有制度成本,会耗费时间。所以当前司法改革的策略是侧重提高审判的质量水准,通过司法的专业化、精密化来树立司法的权威性。


因此,员额制就成为一项重要举措。员额制的本意是通过压缩规模、提高待遇的方式促使法官、检察官的精英化。如果司法官员都非常优秀,判断正确率就会大幅度上升,司法的权威就会增强。


第三、司法效率

在法定审理期限内及时提供制度上的救济,当事人的合法权益就会得到更好的保障,正义就会更充分地实现。从1990年代后期开始,案件流程管理制度就是提高司法效率的主要方法。法院内部的职权分离、功能分化、人员分类,目的也是提高业务处理的效率。


第四、司法便民

主要做法是适当降低形式性要求、简化程序、利用院外解纷机制。我们还有一个值得关注的对策是应用互联网技术搭建诉讼服务平台。


上海市高级人民法院的司法大数据库和网上司法平台建设的成就非常大,兼顾了司法效率和司法便民这两个方面,在国际上都是很先进的,令人自豪。


从这些年来各地司法改革的实践经验来看,在司法效率和司法便民方面下的功夫都比较大,效果也比较明显。但是,司法公正和司法权威方面却还有很多有待改进的地方,所以2016年司法改革的重点就是责任制和员额制。我下面就集中谈谈这两项制度改革举措。


抗辩清单和律师的专业化监督对司法问责的深远意义


关于司法责任制,根据我的解读,中央规范性文件主要提出了两个基本命题:


①“让审理者裁判,让裁判者负责”。在某种意义上可以说,这个命题的实质是以责任制倒逼独任制——使得审判主体明晰化,从而可以进行司法问责。


②“把放权与监督结合起来”。由于司法改革的方向是赋予法官更大的独立性和自主性,为了防止滥用裁量权的事态,必须加强责任制。在这个意义上也可以说,是要把责任制作为办案质量和司法公正的保障。


然而没有监督就无从问责,责任制就势必流于形式。因此,司法责任制其实是以加强监督为前提条件的。可中国传统的制度环境里从来就不缺乏监督,不缺乏责任制的文化基因。问题是什么样的监督机制才真正符合司法规律,符合国家治理体系现代化的要求?这是我们在讨论司法责任制时不得不面对的核心问题。


中国历来强调的承包责任、结果责任与目前国际上通行的问责之间存在本质的区别。现代问责要求责任主体很清晰、问责的标准和事实关系都公开透明,同时允许自我辩解,对于因果关系和免责事由必须履行充分的说明义务。如果忽视了这些差异,改革中导入的司法问责举措很可能落入传统承包责任制的窠臼。


要防止这个误解,司法责任制必须注意这样的结构调整:从结果到过程,从断定到证明。这样才能使责任制符合司法规律。什么叫司法规律?法官居中判断、司法程序对案件做最终了结、所有审判都必须在严格守法和严格论证的基础上进行,这些就是司法规律的基本特征。


为此,我对司法责任制提出三点建议。


第一点、符合司法规律的责任制必须以审判为中心、以抗辩为抓手。


在这个意义上,司法责任制改革与以审判为中心的诉讼制度改革是密切相连的。最重要的举措是明确“两个清单”,即法官的责任清单与当事人的抗辩清单,以便具体限制裁量权限,并通过判决书中记录法官少数意见和反对意见等方式加强对抗性辩论和推理的成分,使司法问责能落实到人。


要推行司法责任制,必须抓好“两个关键”,一个是允许甚至鼓励律师对审判活动进行技术挑剔,另一个是推动判例评析和研究以及法律解释体制的改革。在“去行政化”的改革之后,对法官裁量权的纵向的、行政性的监督有所弱化,需要通过律师较真的方式进行横向的、专业性的监督,为此还必须加强审判过程中的法律解释和法律推理环节。


公开判决理由并促进相关研讨,则可以防止熟人社会中律师的专业化监督失灵的问题,使得司法决定受到各方面的监督以及历史的监督。司法责任制下的问责主要坚持“两个标准”,即程序公正原则与论证合理原则。只要以上几点技术性建议能够采纳,规则博弈和制度变迁的逻辑就会推动司法问责步入正轨、渐臻佳境。


按照与法院同样的模式进行检察院改革将后患无穷


我的第二点建议是,对法院与检察院应该分别设计责任制,不可混为一谈。


但是,在目前司法改革的实践中,检察院的制度举措与法院的制度举措如出一辙,并没有实质性区别,例如员额、待遇、组织结构、独任或主任检察官责任制等等,几乎是跟法院亦步亦趋。这样的状态是有问题的,甚至是危险的。


我们都知道,检察院系统要奉行检察一体原则,承认检察长的决定权、命令权、指挥权,检察官必须服从上级的指挥和监督,因为检察院是国家利益的代表、公共利益的代表,并非居中进行判断的第三方机构,并且依法承担刑事侦查职责。


当然,检察官也必须具有一定的独立性,但这种独立性的目的是要保障审判独立,在一定程度上甚至可以说是从审判独立原则派生出来的。


如果检察一体原则与检察独立原则发生冲突,引起纠结,除非上级的命令明显违法,否则检察官必须服从命令。


如果这种服从与检察官的内心确信冲突太大,他充其量只能请求转移业务处理权限,即请求上级命令其他检察官处理该案或者上级直接处理该案,或者干脆辞职。


如果根据反腐法治化的需要进一步加强检察院的刑侦权限,如果让检察院有权提起公益诉讼,那就更应该强调检察一体这个侧面在司法问责制中的特殊意义。


由此可见,在检察院系统,责任的主体是集体而不是个体,问责的方式是行政性的,因而监督指挥的权限在上级而不在同一平面的其他主体。否则,就有可能导致检察官自行其是、出入人罪的事态,国家利益和公共利益变得碎片化。


法院则不同,审判者必须只服从法律,问责的标准也仅问违法与否,只有这样才能保障判断的中立性和公正性。因此,法院系统不能说审判一体,而必须强调法官自律原则。在这样的不同条件中设计司法责任制,责任的主体当然不是集体而是个体,对审判活动公正性的监督是多种多样的,问责的方式是法理型的,而不应该是行政性的。


在程序化职业保障的前提下进行司法问责


对司法责任制改革,我的第三点建议是应该让责任与权力、资源、职业保障之间比例相当,防止责任负荷过重,特别是不能片面追究结果责任。


现在试点单位的司法责任制实践明显受到传统的承包责任制影响,过分侧重结果责任而不是说明义务,过分侧重对社会效果的政治性考量而不是法理标准,过分侧重制裁的威慑力量而不是职业保障。如果对结果责任的追究是终身的,那么法官、检察官们的责任负荷的确太严苛、太沉重,最后很可能促进司法人员回避责任和转嫁责任的行为。


何况目前的司法政策并没有确立法官只服从法律的原则,在顾全大局、注重群众满意度的口号下,问责标准已经变得暧昧不清,法官推卸责任的退路本来就是“路路通”似的状态,最终很可能演变出无人判断、无人负责的局面。

鉴于上述问题,应该强调对法官、检察官们工作的程序保障、职业保障,不能片面追究结果责任。另外,要使待遇与责任相匹配,通过薪酬以及其他方面的优渥待遇确保吸引优秀人才来执掌司法权,形成和加强法官、检察官忠实于职守的内在动机和执行能力。要通过权力和资源的重组来克服司法过程中的障碍和配套条件缺失的问题。


当司法公正受到外部因素制约,判决执行受到妨害时,政法委员会应该出面协调各种权力关系,进行纵横捭阖。在这个意义上,可以适当重新定位政法委的功能。


司法职务的不同设计方案与中国的模式选择


接下来再看司法员额制。员额制的核心问题不在人数,而在模式。法官人数多少为宜,必须结合审判方式和法律职业人员的构成来讨论。如果在案件事实的调查和证明过程中继续采取职权探知方式,那么法官多、律师少的特殊结构就很难改变,随着权利义务关系的复杂化法官人数再增加些也许还是感到不够用。


如果法院的行政色彩很浓,还承担审判之外的各种职能,那么在第一线办案法官的比重势必下降,人数势必变得越来越庞大。员额制改革举措仅仅试行一年就向全国推广是存在很大风险的。各地情况相去甚远,试点单位潜在的一些问题很可能通过推广凸显出来,引起某种混乱,甚至在某个时间节点上诱发法律秩序危机。


在这里不得不指出的是,我们司法职务设计的基本模式还不很明确。欧洲大陆法系采取的是职业法官模式,法官、检察官、律师从一开始就分类遴选和培养,法官助理是法官的来源。英美判例法系采取的法曹一元模式,法官是从优秀的、经验丰富的、有良好口碑的律师当中遴选出来,法官助理是辅助系列。


在美国一些州,还采取法官民选模式,根据民意来选举法官,会加强司法人员的政治性和流动性,因而法官助理在一定程度上也可以看成审判质量的稳定装置。


我们的司法职务设计方案是什么?法官有一点民选色彩,但基本上属于职业法官的范畴,然而司法改革又采取了某些类似法曹一元的举措,具有很强的混合性,容易引起逻辑上的矛盾和混乱。


正因为司法职务设计的模式还没有明确,所以司法人员种类的布局上出现了一些问题,员额制法官遴选委员会的定位也不太清晰。在这样的情况下匆忙修改法院和检察院组织法是不稳妥的,弄不好反倒会妨碍司法体制改革收官,甚至在不经意间引发宪法上的问题。顺便说一下,立法和修法太匆忙、太草率,甚至朝令夕改,这是我国常见的问题,不利于树立法律体系的威信。


推行员额制在操作上应该注意的几项举措


判断员额制改革成败的主要标准是看能否稳定第一线审判队伍,留住专业骨干。


员额制法官的薪酬上调50%,在现有条件下已经难能可贵,但与律师的收入和法官的责任相比还是很不对称的。目前试点单位的变通做法是通过薪酬加办案补贴、以各种补贴为主的方式进行矫正,但这样做的结果实际上会抵消、至少是削弱了加薪的预期效果。


为了防止优秀的法官流失,需要在简单的薪酬上调、办案补贴之外考虑具有长期效果的、多样化的激励机制,例如推迟法官退休年龄、实行累进成比例递增的薪酬制、对于持续工作十年以上的法官提供其他优渥待遇和尊荣感等等。


员额制在推行过程中存在严重的区域间不平衡,有的案件多却员额少,有的优秀法官多却员额少。按照行政区划和原有指标确定员额框架固然便捷,但结果却会造成苦乐不均。即便按照案件数量进行调节,案件数量并非恒定不变的,何况不同地区员额制法官的素质参差不齐的问题过于严重就会违背改革初衷。


因此,我建议采取广域统一遴选员额制法官的方式。如果员额制的指标数量以及遴选工作都在省市一级确定,待遇也统一化,就能防止有些地方优秀法官不能进入员额制、另外一些地方员额制法官素质不理想的问题。


这样做也有利于员额制法官遴选程序的公开透明,杜绝某些地方对司法管理岗位上的既有法官在考核中进行特别加分的做法,让在审判第一线勤奋工作的优秀中青年审判人员看到希望。还要尽早给法官助理进行适当定位。


法官助理究竟是法官的来源还是法官的辅助?


如果是法官来源,大概多少人有可能转入员额制法官系列?大概需要等待多长时间?


遴选的标准和程序如何?


如果等上七、八年还前景未卜,能否留得住优秀的青年司法工作人员?


如果是法官辅助,他们与书记员的区别何在、怎样进行分工?


如果法官助理乃至书记员不肯认真服从法官的调度,法官有没有足够的人事话语权?


在推广员额制之际还有这样一系列问题有待解决,这是我们不能不充分注意的。为了抓住难得的历史机遇,确保司法体制改革软着陆、低风险,必须未雨绸缪、周密安排。



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