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吴思:公民做什么——读三中全会《决定》
来源:未知 作者:admin 时间:2014-01-10 点击:


   
   一、民力伸展与历史主动性
   去年11月,中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》面世,雾散云开。人们看到了新鲜的语言,解放的思想,开放的政策,可观的2020年愿景,还可以看到历史的主动精神。
   顺着历史的脉络看去,中国民间的经济力量和社会活力,自十一届三中全会初步得到解放,一路勤勉戒惧,自强不息,如今龙跃在渊,正在做腾飞的准备。在这个过程中,虽有曲折反复,中共中央大体顺应了历史潮流,一再发挥出历史的主动性。十八届三中全会进一步确定了全面深化改革的新目标:推进国家治理体系和治理能力现代化,处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,建设法治中国。
   这些新说法意味着什么?所谓市场,就是社会主体之间的契约关系:遵守规则,平等竞争,互利共赢。所谓治理体系和治理能力的现代化,就是平等契约关系在政治领域的延伸:这里不再有统治者和被统治者,只有公共服务的提供方和需求方。治理现代化的提法表明,上层建筑正在有意识地适应经济基础的要求,按照平等契约的原则改造自身。这种目标的确立,再次显示了历史的主动性。
   
   二、公民的作用
   《决定》得到了广泛赞誉,但也有不少人怀疑能否真正落实,改革能否成功。
   《决定》在开头和结尾处,两次强调了人民是改革的主体,要求发挥人民群众的积极性、主动性和首创精神。这就是说,改革成功与否,取决于官民双方的努力。多一分耕耘,多一分收获,公民的努力程度,与改革成就的大小成正比。中共中央也作出承诺,建立社会参与机制,鼓励大胆探索,宽容改革失误。
   现代治理和传统统治的最大区别,就是社会和公民的参与,即所谓公共治理。《决定》把现代治理作为改革的总目标,治理体系自然要向社会和公民开放,这是一个过程,也是一套现代化程度的衡量指标。
   那么,在这个过程中,公民做什么?可能建立何种机制?遇到阻力如何应对?
   
   三、公民做什么
   从公民角度细读《决定》,六十条内容,在经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域,都有即将打开的空间,以及相应的权利义务。
   在经济领域,民间资本已经跃跃欲试,盯住空间,计算利益,评估风险。《决定》承诺:废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒。有人统计过,《决定》中出现了21个“允许”,而且都在经济领域。
   回想改革开放之初,1980年,中共中央发布了以“可以、也可以”著称的75号文件——《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,表示“可以包产到户,也可以包干到户”。比起“允许”来,“可以”的口气颇为勉强,但口子一开,大包干如洪水开闸,一泻千里,数年之间,中国农村就发生了天翻地覆的变化。这是改革开放历史上官民互动大获成功的典范。
   历史经验表明,中国民间,只要给自由,给空间,就会有竞争,有发展,有繁荣。真所谓给点阳光就灿烂。问题在于,既有壁垒的背后存在既得利益,还有保护这种利益的思想观念。如何破除阻力,以更加公正的规则调整权利和利益,这就进入了上层建筑领域。
   那么,在上层建筑领域,在走向现代化的治理体系中,公民可以做什么?
   第一,在权力监督层面积极可为。
   《决定》承诺:让人民监督权力,让权力在阳光下运行。《决定》要求:推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开,并且提出推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。
   领导干部公布财产,民间呼吁已久,如今准备在新提任的干部范围内进行试点了,而且公开事项大于财产领域。面对这些进步,面对公开的信息,如果公民不关心,不了解,不行使监督的权利,民主和舆论监督机制就是空的。
   但愿公民踊跃参与监督权力。个人参与,有组织地参与,有钱出钱,有力出力,有知识出知识。
   权力尚未公开信息,公民应该继续促进公开。权力公开了信息,公民不仅应该关心,还应该有人核实,有人评论,发现问题有人举报。对于政府及各个部门的权力行使状况,最好还要有精确量化的评分,长期跟踪打分。《决定》承诺改变考核评价体系,加大资源消耗、环境损害、生态效益、科技创新、安全生产、劳动就业、居民收入等指标的权重,这些分门别类的考核评价有相当强的专业性,由谁来做?大学可做,媒体可做,社会组织也可做。如果政府向社会购买评价服务,自然很好。政府自我评价,公民社会也应该跟踪核实。如果公民关心的范围超出上述门类,不妨主动建立指标,主动搜集信息,主动考核评价。
   这种类型的公民组织已经存在,可惜数量不多,影响不大。媒体作为公民社会最重要的组织之一,可以与相关公民或公民组织合作,既关注那些公开的信息,也关注公民的参与行为,共同探索建立舆论监督机制。
   第二,在人大和政协领域积极可为。
   《决定》承诺完善人大工作机制,通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。人大将通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式,密切人民代表同人民群众联系。
   既然人大准备扩大公民有序参与立法的途径,作为公民,就应该发表自己的意见。既然人大代表准备积极回应社会关切,作为公民,就应该主动表达各种关切,并且与官方共同探索建立表达关切的制度化渠道。
   在当代改革史上,民众通常是问题的提出者、改革的首倡者。不过,这些改革呼声能否发挥作用,只能听天由命。现在,公民的提议和意见,有望通过网络平台,通过人大代表联络民众的机构,进入制度化渠道了。这些渠道何时建立,是否畅通,人大代表了解社会关切之后是否积极回应,公民及其组织应该紧紧盯住。
   一般公民最关切什么问题?钱。控制财政税收和支出,审核预算,这是民主的核心功能。《决定》承诺,人大准备实施全面规范、公开透明的预算制度,审核重点是预算的支出和政策。这是一个重大的承诺,也是相当复杂艰巨的工作。我们不能指望一步到位,但公民和他们的代表应该特别关注相关动作和信息,仔细研究预算,和有关专家和公民组织一起研究讨论。中国现在就有这样的公民和组织,希望这样的公民和组织多起来,并且得到媒体更多的关注。关注公民最重要的关切,紧紧把住预算关口的人民代表,才是真正称职的代表。
   黄顺兴在七届全国人大一次会议上公开发表反对意见
   试想一下,在未来七年里,将近三千名全国人大代表,如果每年有十分之一哪怕百分之一积极回应社会关切一次,向有关部门质询,问支出,问政策,问民众关切的重大问题,那将是什么样的场景?代表步步追问,高官小心回答解释的场面,以前只在有关海外的电视节目中出现过。这类场景,即使以温和得多的形式在中国出现,人大的最高权力,人民当家作主的地位,就能看出一点样子了。我国现有五级人大代表总数超过300万,来自民间的代表即使只有100万,真正称职者哪怕只有百分之一,民主监督的场面也相当壮观。
   如果人大代表积极有为,公民或公民组织可以发挥配合作用,提供建议,提供材料,甚至发动或购买民意调查,精确有序地表达民意。如果人大代表不作为,公民可以监督代表,评议代表,给他们打分,公布他们的得分。韩国和台湾已有这样的公民组织。
   有了公民的积极参与,可以预期,建立联系选民渠道并尽力为选民服务的代表,将会得到高分。如果他们继续当选的概率较高,逐渐形成优胜劣汰的格局,对人大的发展方向必有重大影响。
   倘若人大代表持续大规模不作为,积极回应社会关切者寥寥无几,得分普遍低下,《决定》的承诺一再落空,那时候,人大代表的产生机制,必将成为下一步改革的无法回避的议题。
   政协是各界各行业表达意见的重要渠道,承担着决策咨询,重大专题协商的功能,还被赋予发挥新型智库作用的期待。
   既然如此,政协,政协委员,应该特别重视专题民意调查,与民意调查机构建立联系,向社会购买民意调查。许多民间组织,行业组织,NGO组织,或许可以依托政协活动,成为制度化表达渠道的一部分。
   在现代化的治理体系中,民意之重要自不待言。在民主选举制度健全之前,在民意表达渠道完善之前,在公民素质大有提升之前,频繁的、规模多样的、主题各异的民意调查,有可能成为民意有序表达的特别重要的渠道,发挥重大的政治作用,作为民间力量参与推动改革。这条渠道指向单一,表达清晰,副作用小,建设性大。有违民意的既得利益集团很难利用民意调查,相反,只要有改革意愿,政协可以用,人大可以用,党和政府可以用,公民组织也可以用。公民可以通过这条渠道表达民意,媒体可以通过报道传播民意,高层可借助民意推进改革。广泛建立并发展这条专业化的民意表达渠道,或许可以成为现代治理体系的重要环节。
   媒体,大学,基金会,专业公司,公民组织,都可以成为非官方的民意调查组织者。
   在政协领域,各界委员可以提出专题的民意调查。尽管言论空间尚未完全打开,但是,体制内合法渠道的掌握者,可以主动开辟渠道,大规模地,频繁地,具体深入地进行各种民意调查,把民意通过这些制度化渠道反映上去,成为政策法规的内容。
   对于政协委员,公民社会也不应该放弃自己的责任,监督他们,激励他们,评议他们,给他们打分,也可以通过资助和志愿劳动直接支持他们。行业协会,作为各界民间组织,应该成为支持政协委员的主力。
   第三,在法治领域积极可为。
   《决定》承诺:完善人权司法保障制度。国家尊重和保障人权。废止劳动教养制度。逐步减少适用死刑罪名。这些承诺,本身就是对民间长期呼吁的回应。这些承诺的落实,仍然需要民间的持续呼吁和关注。
   《决定》承诺:进一步健全宪法实施监督机制和程序,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。
   按照八二宪法的规定,任何公民和组织均有权向人大常委会提请违宪审查,但是,这个条款至今尚未被激活,所以被称为睡美人条款。在未来七年中,违宪行为能否得到追究,违宪审查制度能否确立,公民和公民组织至少可以发挥激活睡美人条款的作用。
   《决定》进一步提出:完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。建立科学的法治建设指标体系和考核标准。
   相对违宪审查,这个承诺可以称作违法审查。进一步的问题是,由谁进行官方文件和决策的违法审查?官方聘请法律顾问审查,若能尽职自然很好,但自我审查还需要他人审查的补充。公民社会,法学院教师和他们的研究生,律师,NGO组织,相关领域公司的律师和法律顾问,都可以在这方面发挥更加客观专业的作用。
   《决定》号召加强对司法活动的社会监督,承诺改革审判委员会制度,让审理者裁判、由裁判者负责。同时,推进审判公开、检务公开,增强法律文书说理性,推进法院生效裁判文书公开,广泛实行人民陪审员、人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道。
   人民陪审员和人民监督员制度,需要公民的积极参与,自不必说。至于公民社会如何监督,需要多说几句。
在确保独立公正行使审判权方面,最大的亮点或许是“让审理者裁判,由裁判者负责”这十二字原则。这是自作自受的原则,公正的原则。展开来说,其中就包括随后承诺的“健全错案防止、纠正、责任追究机制。”这种机制,或许比人财物管理权方面的改革更加具体实在。这种责任制度,如果像生态环境损害责任那样终身追究,其效果必定类似坚持数代的桥梁设计一样,大大增强主事者的责任心,提高质量,有效抵御并减少外来干预。
   有了责任制度,再配上审判公开和文书公开制度,加上增强法律文书说理性等具体要求,最后就等待公民的关注和评议了。阅读文书,评议说理水平,追究冤假错案,给法官打分,长期跟踪,深入报道,这些都是公民发挥作用的空间。这些作用像阳光空气一样,可以调节司法领域的生态环境,抑制那些在阴暗处滋生的物种。这就是说,司法环境向何处演化,我们公民可以发挥重要影响。
   第四,在社会管理领域积极可为。
   《决定》提出:创新劳动关系协调机制,畅通职工表达合理诉求渠道。完善企业工资集体协商制度。
   职工表达诉求,协调劳动关系,工资集体协商等等,都需要职工参与。这方面的事务,在国外常常由工会承担。中国寻求创新,如果不学习国外经验的话,就需要各方积极探索。农村也是如此。如果没有民办工会,没有农会,或许可以发明某些替代型的组织,例如专门针对工人或农民的民意调查组织,可以部分承担表达诉求的功能。这种组织,需要知识分子参与探索建立。
   《决定》承诺激发社会组织活力,将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交给社会组织承担。重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,并且宣布这四类组织不必挂靠政府部门,成立时可直接依法申请登记。《决定》表示支持和发展志愿服务组织。
   公民进入新开放的社会治理领域,可以成为政府的替代者。由于社会组织之间存在竞争,他们的服务可能更加优良有效。但他们需要动力,需要财力,还需要新知识。
   有些地方的知识公民已经建立类似社会组织孵化器的机构,帮助上述各类社会组织,向他们提供知识和技能。但愿这种社会组织的孵化器遍布全国。
   在财力方面,政府购买公共服务可以解决部分问题,公民应该关注这方面的进展。企业提供财力支持具有巨大的潜力,政府则承诺完善慈善捐助减免税制度,减免力度如何,对企业捐助行为影响很大,公民应该持续关注。
   对社会非盈利组织来说,对捐助者来说,金钱不是主要的激励力量,主要激励来自内心的良知和外部的荣誉。社会和媒体应该向良知奉上崇高的荣誉,甚至探索建立社会荣誉体系,向我们民族的良心致敬。
   以上列举的公民在上层建筑领域的参与空间,只是一些临时想到的内容。
   在生态环保领域,《决定》提出及时公布环境信息,健全举报制度,加强社会监督。在生态环保领域完成确权之后,社会监督的责任就更加重大。在这个领域里,公民社会一直相当活跃,希望有更多人介入。公民不仅应该关注环境生态信息,还可以搜集发布有关信息。
   综上所述,无论在哪个领域,公民都有共同可做之事:倡导提议,过程参与,评议监督,关注传播,同时探索社会参与的制度化途径。
   在公民做什么的问题上,最有发言权的,必定是在相应领域里长期活动和思考的公民,这里提到的几点,无非是抛砖引玉,引发注意和思考。
   
   四、遇到阻力怎么办
   改革将触犯数以万亿元计的巨量利益,这些利益不仅本身拥有权力,往往还有正统观念的包装。改革必然困难重重。《决定》看到这些困难,提出“最大限度调动一切积极因素,敢于啃硬骨头,敢于涉险滩,以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱。”
   从公民的角度看,参与改革的积极性必定遭遇挫折。消极,拖延,口惠而实不至,甚至直接打击,都是可以预料的。面对困难很难讨巧,惟有不屈不挠,坚持到底。但是应该把握分寸,注意维护官民双方改革的共同基础,适当妥协,逐步推进,尽量在双方共同认可的空间内争取良性互动。改革需要自上而下和自下而上这两股力量推动,最理想的状态是两股力量形成合力,共同拆除观念和利益的藩篱。这就需要彼此配合的良性互动,避免内部损耗和相互损耗。当然,良性互动不仅意味着合作,也包含了冲突,适度的冲突是有建设性的,新制度就是在解决冲突中诞生的。
   建立新制度,进入新制度,官民双方都要学习,都要摸索。学习需要启蒙。学者负有这方面责任:预测问题,介绍成熟的经验,提出建设性的建议。
   民营企业家,不仅可以在新的经济空间里施展身手,还可以在财力方面支持公民的活动。作为改革的受益者,资助公民推动改革,不仅是利他,也是更深一层的自利。成熟的公民社会,现代的治理体系,完整的公民权利,是企业最安全的生存环境。
   媒体在改革中可以发挥重大的推进作用。媒体代表读者关注各个改革空间,报道合作与冲突,传播并评论。在必要的时候,媒体可以唤起全社会对某个焦点的关注。
   媒体传播领域存在令人担忧的重大隐患。《决定》强调坚持正确的舆论导向,而什么叫正确,什么叫错误,在没有严格的法律规定或法规极其宽泛的条件下,恐怕只能是由官职高低决定。如果有关领导的决定符合改革精神,自然皆大欢喜。如果不然,媒体的作用就要大打折扣。有人对十几年前打压媒体的重大事件做过统计,大约百分之三四十的打压行为,只是维护了某些个人和既得利益小集团的利益。在改革中,这些利益将被大量触犯。由此推想未来,媒体的生存空间不能不令人忧虑。
   传媒领域的真正出路也在法治。经济领域已有负面清单的构想,上层建筑领域不妨参考学习。这个领域将来有矛盾频发的可能,如何妥善处理,关系到改革的动力,关系到改革到底能走多远。没有媒体及其所代表的民意推动,单凭自上而下的力量,改革的万里长征能否走出三千里?
   更令人担忧是:公民在《决定》承诺打开的空间内活动,但这些承诺能否兑现?如果凭借历史经验回答,只能说有可能,但不一定。说“有可能”是因为,兑现承诺不仅对当局的形象有利,也对官民双方的整体利益有利,党史中不乏信守承诺的先例。说“不一定”是因为,整体利益和局部利益未必一致,长期利益和眼前利益常常冲突,愿望和能力总有差距,违背承诺的先例也为数不少。这种风险的存在,必将抑制广大公民参与的积极性。不调整现有的制度条件,恐怕就难以激发并容纳公民参与改革的热情。聊以自慰的是,作为市场契约关系的延伸,现代治理理当信守承诺并建立保证承诺可信的制度,这是符合各方利益的。市场不是兵不厌诈的战场,一再失信,就没人敢谈生意了。
   在历史学家看来,一个社会在前进中遭遇阻力,其实是有积极意义的。遭遇阻力就要克服阻力,每前进一步,都必须凝聚一批力量,完成一套计算,形成一个共识,接受一种价值,留下一个故事,激发生成新的精神力量。这才是扎扎实实的进步。这些东西将成为我们民族的记忆和财富,成为我们自身和我们后代心中最可珍贵的一部分。来得容易,失去也容易。来得艰难,才知道珍惜,才有意识也有能力抵御侵蚀,才能在民族进步的每个台阶上聚集闪光的精神和生命,形成社会肌体内部对抗疾病的长久免疫力。民众就是这样成长为公民的。
   中国社会的官民关系长期紧张,冲突不断,但是,在全面深化改革决定的基础上,官民双方有了良好合作的空间,改革的乐观前景初步展现。尽管改革并不必然成功,但公民的努力大大有助于成功。
   
   来源: 《炎黄春秋》杂志2014年第1期

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